黑白26年行政法内部讲义（主观）_2026法考主观_JX_主观二战全程高端版名师内部课程_052026年黄学伟行政内部课程（主观）

 CSER 高效学习模型
1
CSER 高效学习模型
觉晓坚持每年组建“名师+ 高分学霸”教学团队，按照Comprehend（讲考点→理解）→System
（搭体系→不散）→Exercise（刷够题→会用）→Review（多轮背→记住）学习模型设计教学产品，让你
不断提高学习效果。
搭建体系
（建立联系）
强化提升
（突破难点）
效果好
未理解
已理解
定期检测
薄弱/遗忘
分点学习
（打好基础）
零基础入门
（了解脉络）
专项刷题
（熟练运用）
多轮记忆
（刻入脑海）
没体系、学得散
不做题、不会用
老师讲考点
没资料、记不住
效果差!过？
不过？
CSER系统性教学模型
普遍的模型
VS
前面理解阶段跟名师，但后面记忆应试阶段，“高分学霸”更擅长，这样搭配既能保证理解，又能
应试；时间少的在职考生可以直接跟“学霸”学习高效应试。
同时，知识要成体系性，后期才能记住，否则学完就忘！因此，觉晓有推理背诵图（推背图）、诉
讼流程图等产品，辅助你建立知识框架体系，后期可以高效复习！
2022 年刑法主观题案例讲义——车润海
2
坚持数据化学习
“觉晓法考”APP 已经实现“学→练→测→背→评”全程线上化学习。在学习期间，觉晓会进行数
据记录，自2018 年APP 上线，觉晓已经积累了上百万条数据，并有几十万真实考生的精准学习数据。
觉晓有来自百度、腾讯、京东等大厂的AI 算法团队，建模分析过线考生与没过线考生的数据差异，
建立“过考模型”，指导学员到底要听多少课，做多少题，正确率达到多少才能飘过或者稳过。
过考模型的应用层包括：
1. 完整的过考方案和规划：内部班的过考规划和阶段目标，均按照过考模型稳过或过考标准制定；
让学员花更少的时间，更稳的过线。
2. 精准的过考数据指标：让你知道过线每个阶段，每天需要听多少课，做多少题，得分率多少，唯
一量多少，有标准，过线才稳！
3. 客观题知识图谱：按往年180 分、200 分学员学习数据，细化到每个知识点的星级达标标准，并
根据考频和考查难度，趋势等维度，将知识点划分为ABCDE 类。还能筛选“未达标”针对提分。
知识类型
考频
难度
学习说明
A
高
简单
必须掌握
B
高
难
必须掌握（主+ 客）
C
中
简单
必须掌握
D
中
难
时间不够可放弃（主+ 客）
E
考频低或者很难、偏
直接放弃
4. 根据过考模型+ 知识图谱分级教学：BD 类主客观都要考，主客融合一起学，E 类对过考影响不大，
可直接放弃，AC 性价比高，简化背诵总结更能应试拿分，一些对过线影响不大的科目就减少知识点，重
要的就加强；课时控制， 留够做题时间，因为中后期做题比听课更重要！ 
5. AI 智能推送查缺补漏：根据你学习的达标情况，精准且有效地推送知识图谱+ 背诵卡知识点课程
和题目，查漏补缺，让你的时间花得更有价值！
6. 精准预测过考概率（预估分）：实时检测你的数据，对比往年相似考生数据模型，让你知道，你
这样学下去，最后会考多少分！ 明确自己距离过线还差多少分，从而及时调整自己的学习状态。
注：觉晓每年都会分析当年考生数据，出具一份完整的过考模型数据分析报告，包括“客观题
版”“主客一体版”“主观题二战版”，可以下载觉晓APP 领取。
目 录
Contents
行政法学习入门.........................................................1
第一章 行政法基本原则.........................................3
第二章 行政主体.....................................................7
第一节 中央国家行政机关 ...................................... 7
第二节 地方国家行政机关 .................................... 10
第三节 行政主体的判断 ........................................ 13
第三章 抽象行政行为...........................................16
第一节 抽象行政行为概述 .................................... 16
第四章 具体行政行为概述【客+ 主】 ................18
第一节 具体行政行为概述【客+ 主】 ................. 18
第二节 具体行政行为的成立与效力 .................... 22
第五章 行政许可【客+ 主】 ................................26
第一节 行政许可概述 ............................................ 26
第二节 行政许可的设定【客+ 主】...................... 27
第三节 行政许可的实施【客+ 主】...................... 29
第四节 行政许可的监督【客+ 主】...................... 32
第六章 行政处罚【客+ 主】 ................................37
第一节 行政处罚的概述与设定【客+ 主】 ......... 37
第二节 行政处罚的实施【客+ 主】...................... 40
第三节 治安管理处罚【特别法】 .......................... 45
第七章 行政强制【客+ 主】 ................................53
第一节 行政强制概述【客+ 主】 .......................... 53
第二节 行政强制的设定【客+ 主】...................... 56
第三节 行政强制措施的实施【客+ 主】 ............. 57
第四节 行政强制执行的实施【客+ 主】 ............. 60
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 ............67
第一节 行政复议与诉讼概述【客+ 主】 ............. 67
第二节 行政复议与诉讼受案范围【客+ 主】 ..... 70
第三节
行政复议与诉讼参加人【客+ 主】 ........ 72
第九章 行政复议【客+ 主】 ................................82
第一节 行政复议管辖【客+ 主】 .......................... 83
第二节 复议申请与受理【客+ 主】...................... 84
第三节 行政复议审理程序【客+ 主】 ................. 87
第四节 行政复议证据制度【客+ 主】 ................. 91
第五节 行政复议决定【客+ 主】 .......................... 93
第六节 行政复议决定的执行与监督【客+ 主】 .... 96
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 ........................99
第一节 行政诉讼管辖【客+ 主】 .......................... 99
第二节 起诉与受理【客+ 主】 ............................ 103
第三节 行政诉讼一审程序【客+ 主】 ............... 106
第四节 行政诉讼二审程序【客+ 主】 ............... 108
第五节 行政诉讼特殊制度【客+ 主】 ............... 109
第七节 行政诉讼附带民事诉讼 .......................... 111
第八节 附带性审查抽象行政行为【客+ 主】 ... 112
第九节 法律适用 .................................................. 114
第十节 行政诉讼证据制度【客+ 主】 ............... 115
第十一章 行政诉讼的裁判【客+ 主】 ..............120
第一节 一审裁判【客+ 主】 ................................ 120
第二节 二审裁判【客+ 主】 ................................ 123
第十二章 行政协议【客+ 主】 ..........................128
第一节 行政协议概述【客+ 主】 ........................ 128
第二节 行政协议审理规则【客+ 主】 ............... 129
第三节 行政协议案件裁判【客+ 主】 ............... 132
1
行政法学习入门
一、行政法概述
（一）行政法的概念
行政法中的“行政”，按照通常理解就是管理。行政法意义上的行政，是指为了实现公共利益，行
政主体对国家事务和社会公共事务进行管理的活动。
国家为了实现这种管理活动，赋予了某些主体行政管理的权限，这些进行管理的主体就是“行政主
体”，也就是我们日常所说的“政府机关”，被管理的对象是普通的公民、法人或其他组织，在行政法中
被称为“行政相对人”，也就是我们日常所说的“老百姓”。
在初识阶段，可将二者关系理解为“官”管“民”的关系。行政法最大的特征就是：双方法律地位
是不平等的，所以我们要通过“行政法”来限制“官（公权力）”，防止公权力滥用、侵犯公民（老百姓）
的合法权益。
注意区分行政法与行政学。行政学研究的对象主要是行政机关内部的事务管理，涉及人力资源、组
织架构、绩效、工作流程等；而行政法研究针对的是行政主体对外部的公民、法人或其他组织的管理，
包括管理和规范行政主体对外行使公权力，以及相应的救济程序。
（二）行政、刑事、民事的区分
行政活动= 打击违法行为+ 管理社会活动。如交警开罚单、办理结婚登记、授予学位证等。
刑事活动= 打击犯罪行为。
民事活动= 平等主体间的合意活动。
【区分】
1. 行政活动VS 刑事活动
区分标准：行为是否构成犯罪。违法但不构成犯罪的行为都由行政法进行管理。
例. 同样是盗窃行为，如重庆地区盗窃金额达2000 元以上的就构成犯罪，需要通过刑事活动追究刑
事责任。那么对于金额未达2000 元不构成犯罪的盗窃行为应如何处理呢？虽然不构成犯罪，但盗窃依然
违法，对于未达到犯罪程度的行为则需要通过行政活动追究其行政责任。
2. 行政活动VS 民事活动
区分标准：活动主体之间法律地位是否平等。行政活动中，作为公共利益代表的行政主体与相对人
之间是管理与被管理的不平等关系。
例. 在客运合同中，地铁公司与乘客二者是平等的民事关系，地铁公司负责运送乘客，乘客给付相
应的费用，不存在由谁管理谁的问题。但当地铁公司获得法律授权进行行政活动时，地铁公司和乘客就
处于不平等的管理与被管理的关系，地铁公司为了营造良好的乘车环境对乘客不文明的乘车行为进行制
止，而乘客必须接受这样的管理。
二、行政法中控权保民的思想
（一）控权的原因
想象一下，对行政权缺乏控制的社会会是什么样的？
2
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
交警随手拦车就可以罚款，民警随意进入居民住宅进行检查，民政局顺手的功夫让你被结婚、被离
婚等等，而你却束手无策。
1. 行政权力管理范围宽。行政权力的管理范围涉及人的生命起始至终止，如从胎儿到出殡；
2. 行政权力管理权限大。行政权力会干预公民的人身、财产等权利；
3. 行政权力的行使有膨胀异化而损害私人正当权利的危险。
（二）控权保民的方式
1. 规范公权力的行使
①通过明确行政法的基本原则，限制公权力的边界（例如，合法行政原则要求行政机关不能在没有
法律依据的情况下进行行政活动）；
②通过对立法权的限制，防止行政机关滥用职权（例如，行政机关不能立法规定刑事责任）；
③通过严格规范公权力的行使程序，保障正义的实现（例如，行政机关责令某公司停产停业时应当
告知其享有听证的权利，不告知则违反法定程序）。
2. 保障权利救济的途径
如果行政主体在实施行政管理行为时，影响到了被管理的“民”的权利义务，产生了争议，此时行
政法则规定了以下途径可以帮助“民”寻求救济：
①依法向行政复议机关提出行政复议申请；
②向法院提起行政诉讼；
③如果因行政行为给行政相对人造成了损失，可以依法申请国家赔偿。
三、行政法的运转逻辑
法律、法规、规章
（正式立法）
公权力（行政权）
创设
【官】机关/组织A
（行政主体）
授予（授权）
机关/组织B/个人
（非行政主体）
具体行政行为（受案范围）
行政许可、行政处罚、行政强制等
对外以委托机关名义
行使行政权
【民】行政相对人和相关人
（原告/申请人）
有实质权利
义务影响
不服，行政救济：
复议、诉讼、国赔
委托
（其他规范性文
件、委托协议等）
对外以自己的名义
行使行政权
抽象行政行为：
制定行政法规、规章、
其他规范性文件
被告/被申请人
3
第一章 
行政法基本原则
知识点一：合法行政原则【 C】
一、概述
合法行政原则要求行政主体的行政活动必须有法律依据，符合法律的规定。非经法律授权，不得作
出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行为，否则就应当承担相
应的法律后果。
二、性质和地位
1. 合法行政原则是行政法的首要准则，而其他基本原则都是合法行政原则的延伸和扩展；
 2. 实行合法行政原则是行政活动（公权力）与民事活动（私权利）的主要区别【法无授权即禁止VS
法无禁止即自由】；
3. 合法行政原则的根据是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性；
4. 合法行政原则属于形式法治的范畴【形式合法】。
三、具体要求（子原则）
具体行政
行为合法
【法无授权不可为】行政机关的所有权力均来源于法律，由法律进行明确的授权，“无授权，
不行政”
【法有授权必须为】行政机关必须积极履行法定的作为义务，否则将构成不作为违法
抽象行政
行为合法
【法律优先】行政机关的任何规定和决定都不得与法律规定相抵触，否则就不能取得法律效力
【法律保留】立法机关对某些特殊事项保留立法权限，该类事项只能由法律进行规定，行
政机关除非获得明确授权，否则不得作出任何规定或决定
　C ：考频中等+ 简单，必须掌握。
　《立法法》第十一条【只能制定法律的事项】下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼制度和仲裁基本制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第十二条【可授权立法的事项】本法第十一条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作
出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺
和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
4
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 张三被李四沿街追打，跑至派出所寻求救助，民警王五不予理会的行为合法【错误，民警具有保
护公民生命健康权益的义务，王五不予理会的行为违反了合法行政原则中“法有授权必须为”的规定】
2. 因萝卜价格上涨销路看好，镇政府可以要求村民拔掉麦子改种萝卜【错误，镇政府的要求违反了
合法行政原则中“法无授权不可为”的规定，侵犯了村民的经营自主权】
知识点二：合理行政原则【A】
一、概述
行政机关作出的行政行为在合法的前提下，行使自由裁量权也必须合乎情理，即应当具有一个正常
理智的普通人所能达到的合理与适当，并且符合科学公理与社会公德。
二、性质和地位
 （1）合理行政原则就是一种限制行政自由裁量权的“度”；
 （2）合理行政原则属于实质法治范畴【实质合理】。
例. 甲载突发疾病患者去医院的路上闯红灯，交警不予处罚。
三、具体要求（子原则）
公平公正
原则
行政机关要平等对待行政相对人，不偏私，不歧视。违反表现：歧视对待 
例. 甲乙两名摊贩并排占道经营，城管对甲处以200 元罚款，对乙仅作警告
考虑相关
因素原则
行政机关作出行政决定和进行行政裁量时，只能考虑符合立法授权目的的相关因素（如
行为的事实、性质、情节、社会危害程度等），不得考虑不相关因素
例. 交警对甲乙闯红灯行为罚款时不得考虑长相、收入、籍贯、民族等不相关因素
比例原则
行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相
对人权益的均衡
合目的性
行政机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的
例. 某地疾控中心领导为了中饱私囊要求该地区全员自费进行病毒筛查，不
符合法律目的
适当性
行政机关所采取的具体措施应当是法律要求所必需的，且对达到结果有利或
有必要
例. 某企业违法安排400 名员工连续加班长达80 小时，人社局仅对其给予警
告和100 元罚款，该措施不利于达到惩戒的效果
损害最小
（必要性）
行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事
人权益损害最小的方式
例. 交警处罚闯红灯的行为是为了维护交通秩序，若警告、罚款、扣留车辆等
方式都可以实现该目的，在同等条件下交警应采取警告这种损害最小的方式
　A ：考频高+ 简单，必须掌握。
5
第一章 行政法基本原则 
【注意】合法行政原则主要适用于羁束性行政行为（没有自由裁量权），合理行政原则尤其适用于裁
量性行政行为。
判断分析
1. 乐果水果店在门外树立广告招牌“全市最好水果”，市监局依据《广告法》对其作出罚款10 万元
的处罚决定，该水果店提起行政诉讼后，法院认为处罚过重，将罚款改为3 万元。该行为体现了合理行
政原则【正确】
2. 行政强制应当选择对当事人侵害最小的方式实施，体现了合法行政原则【错误，损害最小是合理
行政原则中比例原则的体现】
知识点三：程序正当原则【C】
一、概述
程序正当原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事
先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，为相对人提供相应的救济
途径等。
【注意】行政活动属于公权力的行使范畴，所有公权力的行使都需要遵循法定程序，否则就是不合
法。合法= 实体合法+ 程序合法。
二、具体要求（子原则）
行政公开
实施行政管理原则上应当公开进行，以保障公民的知情权和监督权的实现。以公开为常
态，不公开为例外
公众参与
1.【听】作出重要规定或者决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见；特别是作出对
特定当事人不利的决定时，要充分听取其陈述和申辩
2.【说】行政机关应当告知当事人行政行为作出的事实、理由和依据，以及当事人依法享
有申请复议和起诉的权利
公务回避
行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系的，应当回避
判断分析
行政机关作出行政处罚应当听取当事人意见，体现了比例原则【错误，是程序正当原则中“公众参
与”的体现】
知识点四：高效便民原则【C】
高效便民原则要求行政机关在实施行政管理时，提高行政效率，降低行政成本，为行政相对人提供
便民、优质的服务。具体分为两个方面：
行政效率原则
积极履行法定职责、不拖延、不推迟
便利当事人原则
减少当事人的程序负担，方便当事人
6
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
下列哪些选项体现了高效便民原则？（2014 年第2 卷第76 题）
A. 简化行政机关内部办理行政许可流程 【正确】
B. 对办理行政许可的当事人提出的问题给予及时、耐心的答复【正确】 
知识点五：诚实守信原则【A】
诚实守信原则的基本含义是指行使权力、履行职责需秉持诚实态度、遵循信用要求。具体表现为两
个方面：
信息真实
行政机关公布的信息应当全面、准确、真实
信赖利益
保护
1. 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得任意撤销、变更已生效的行政决定
2. 确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更已经生效的行政决定的，
也必须依照法定权限和程序进行；因为法定事由撤回、变更给当事人造成损失的，应当
依法予以补偿
【注意】非违法行为导致的损害——补偿；违法行为导致的损害——赔偿。
判断分析
1. 马某购买了幸福小区的一套商品房，并获得房屋所有权证，但该区为修建高铁需要将幸福小区予
以拆迁，区政府依法及时地给予了马某补偿金，这体现了诚实守信原则【正确】
2. 甲县政府允诺对介绍外地企业到本县投资的单位和个人按照实际投资金额的1% 给予奖励，后县
政府拒绝支付奖励的行为违反了权责统一原则【错误，违反了诚实守信原则中的信赖利益保护原则】
3. 某市政建设管理部门依法授予甲公司城市管道燃气独占专营权。非因法定事由并经法定程序，市
政建设管理部门不得撤回甲公司依法取得的城市管道燃气独占专营权【正确】
知识点六：权责统一原则【C】
权责统一原则是指行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权
力，也不应当有无权力的责任。其包括以下两方面的内容：
行政效能
法律、法规应当明确赋予行政机关实施行政管理所需的权力和手段
行政责任
行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，赔偿相应损失
该原则要求执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿
 【注意】为了公共利益确需更改或撤销行政决定给当事人造成损失给予合理补偿是诚实守信的要求；
对因违法行为给当事人造成的损失进行国家赔偿是权责一致的要求。
　由于改革后，客观题考两天有两卷【共200 题】，每张试卷为乱序，并且司法部不公布试题及答案，18 年及以后的
真题均为回忆版真题，无法区分具体哪天考察，真题题号规则直接对应觉晓app 的题号规则，所以存在超过100 题的情况。
7
第二章 
行政主体
第一节 中央国家行政机关
知识点：中央国家行政机关【B】
一、常识储备：当代中国的行政区划
国务院
省
自治区
（广西 内蒙古 新疆 
西藏 宁夏）
直辖市
（北京 上海天津 重庆）
特别行政区
（港澳）
（省级并列）
市（设区的市/地级市）、自治州
县、自治县
乡、民族乡、镇
街道（街道办）
（市级并列）
（县级并列）
（乡级并列）
市（县级市/不设区的市）、市辖区
【常识普及】
我国行政区划中，特别行政区（现有香港、澳门）法律地位与省、自治区、直辖市相同，属“一国
两制”产物，享高度自治权（如香港自有货币、自主定关税），行政法不考查该内容。“市”分多个级别：
直辖市（北京、天津、上海、重庆）与省同级；其余“市”分为设区的市（地级市）和不设区的市（县
级市，如义乌市，其上一级为金华市），县级市与县行政级别一致。县、区、不设区的市（县级市）属同
级，区多存在于城市，县多在农村，县级市人口与经济发展水平相对更优。街道办是区政府为便于管理
设立的派出机关，行政级别约等同于农村的乡政府。
　【公务员】一章在考试中多独立考查，且知识点以背诵为主，难度较低，可于后期通过背诵阶段课程集中掌握。
　B ：考频高+ 难，必须掌握（主+ 客）。
8
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
二、国务院的组成
国务院
组成部门
【基本职能】
（例：公安部）
直属机构
【专门业务、独立职能】
（例：国家税务总局）
直属特设机构
【特别专设、独有职能】
（例：国资委）
直属事业单位
【科教文卫】
（例：新华社、中科院）
国务院办公厅
【内部常设】
办事机构
【特事特办】
（例：国务院研究室）
议事协调机构
（例：国家防汛
    抗旱总指挥部）
第一级
组成部门管理的机构
【部管局特定业务】 
（例：国家移民管理局）
部管局的内设机构【处级】
（也可只设处级）
部管局的内设机构【司级】
（例：国家移民管理局综合司）
上述国务院下属单位的内设机构【司级】
上述国务院下属单位的内设机构【处级】
第二级
第三级
①
【常识普及】
1. 国务院组成部门，为国务院核心单位，行使基本职能，多称“部”（如外交部、财政部），负责人
为省部级，内设局、司、处（依事务多少调整）；
2. 直属机构，因事项重要由国务院直接管理（非组成部门下属），如证监会；
3. 直属特设机构，仅国有资产监督管理委员会，专管国有资产；
4. 直属事业单位。事业单位主要分为科教文卫四大板块，以公共服务为目的，而不行使行政权。事
业单位中由国务院管理的（如中科院）叫“直属事业单位”，由省管理的（如西南政法大学）就叫“省属
事业单位”；
5. 国务院办公厅，为国务院内部服务（协调分歧、传递文件等），不对外行权，各级政府办公厅同理；
6. 办事机构，是为专项事务而设立的办公室或研究室；
7. 议事协调机构，大多为临时性、非常设的会议机制（如西部大开发领导小组），无专属人员编制，
成员来自各部门。
三、国务院机构的设置
事项
决定权归属
机构设置
最高
国务院组成部门
国务院机构编制管理机关（中央编办）提出方案，
国务院总理提请全国人大/ 人常决定
中间
国务院直属机构、办事机
构、部管局、议事协调机构
国务院机构编制管理机关提出方案，国务院决定
国务院行政机构的司级内设
机构
行政机构提出方案，国务院机构编制管理机关审核
方案，国务院批准
　国务院组成部门目前有26 个，随着政策变化会出现调整，具体以国务院官网为准。
【速记】除了各个XX 部之外，还有3 个委（卫健委、发改委、民族事务委员会）+ 审计署+ 中国人民银行。
【易混淆】证监会是直属机构，不是组成部门；国资委是直属特设机构，不是组成部门。
9
第二章 行政主体 
事项
决定权归属
机构设置
最低
国务院行政机构的处级内设
机构
行政机构（自己）决定，报国务院机构编制管理机
关备案
应试
【口诀】去高去低存中间，中间全找国务院
最高：只有组成部门的设立、撤销、合并必须经全国人大或其常委会决定
最低：处级内设机构，该机构可以自己决定，国务院机构编制管理机关备案即可
其他全归国务院
例1. 2018 年，国务院将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，需要由国务院机
构编制管理机关提出方案，总理提请全国人大决定。
例2. 国家文物局拟新设一司级内设机构考古司，需由文物局提出方案，国务院机构编制管理机关审
核方案，国务院批准。
判断分析
1. 国家邮政局是由交通运输部管理的国家行政机构，关于该机构，下列说法正确的是？（2022 年公
法卷第42 题）
A. 该机构由国务院交通运输部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能【正确】
B. 该机构根据工作需要应当设立司、处两级内设机构【错误，也可以只设处级】
C. 该机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关审核批准【错误，国务院机构编制管理
机关提方案，国务院决定】
2. 以下哪些属于国务院组成部门？（2022 年公法卷第54 题）
A. 国资委【错误，属于直属特设机构】
B. 证监会【错误，属于直属机构】
C. 审计署【正确】
D. 民族事务委【正确】
3. 国务院直属机构中国证券监督管理委员会主管特定业务，行使行政管理职能【错误，直属机构主
管专门业务，部管局才主管特定业务】
4. 海关总署为国务院的直属机构，可以自行设立司级和处级内设机构【错误，可自行设立处级内设
机构，但司级内设机构的设立应由国务院批准】
10
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
 第二节 地方国家行政机关
知识点：地方国家行政机关【D】
一、地方行政机关的组成
县级以上地方各级政府
工作部门直属（特设）机构直属事业单位
办公机构
办事机构
议事协调机构
上述第二级主体的内设机构
上述第二级主体的派出机构
（派出所、税务所、市监所）
第一级
第二级
第三级
中央主体派驻地方的机构
派出机关
【常识普及】
1. 地方各级政府工作部门类似于国务院组成部门，承担专项职能（如省教育厅、市教育局），乡政
府因管辖范围小，不设工作部门。
2. 地方直属机构、直属事业单位性质同国务院对应机构，直属于地方政府。
3. 办公机构指地方政府的办公厅，为常设内部办公机构，不对外履职。
4. 地方办事、议事协调机构（如甘肃法考协调委员会）性质与国务院对应机构一致，无单独编制，
成员来自相关单位。
5. 中央派驻地方机构不归地方政府管理，直接向上级派驻部门汇报工作（如各地海关）。
6. 派出机关与派出机构需要注意区分，后文中提供了详细的对比表。
二 、行政机关层级关系
 （一）只有一个上级机关的：地方政府、垂直领导部门、国务院部门
1 . 政府：国务院- 省- 市- 县/ 区- 乡/ 街道办
例. 四川省人民政府——成都市人民政府—武侯区人民政府—玉林街道办
2 . 垂直领导（地方政府无权管）：国安、海关、外汇管理、金融、税务
例. 中国海关总署—拱北海关；江苏省税务局—江苏省苏州市税务局
3. 国务院组成部门
例. 国务院—商务部
（二）有两个上级机关的：地方政府工作部门
两个上级机关为：①上级工作部门+ ②同级政府
例1. 北京市丰台区市场监督管理局的上级机关：①北京市市场监督管理局（上级工作部门）+ ②北
京市丰台区政府（同级政府）
　【中央及地方行政编制管理】为背诵型知识点，考查方式比较固定，后期背诵阶段学习即可，现阶段优先搞定理解
难度大、考查灵活的重难点。
11
第二章 行政主体 
例2. 广东省广州市越秀区民政局的上级机关：①广东省广州市民政局（上级工作部门）+ ②广东省
广州市越秀区人民政府（同级政府）
乡/镇政府
区公所
（农村地区）
街道办
（城市地区）
国务院
市（地级市/设区的市）政府、
自治州政府
县、市（县级市/不设区的市）
政府、市辖区政府
组成部门
（公安部）
湖南省公安厅
湖南省长沙市公安局
湖南省长沙市公安局
天心分局
湖南省长沙市公安局天
心分局坡子街派出所
（派出机构）
政府
（一个上级机关）
政府部门
（两个上级机关）
省分局
（浙江省税务局）
市分局
（浙江省温州市税务局）
县分局
（浙江省温州市
永嘉县税务局）
垂直领导部门
（一个上级机关）
直属机构
（国家税务总局）
上级对下级部门：
1.业务指导
2.监督
同级政府：
1.财政、人事管理
2.监督（可作为复议
机关）
省政府、自治区政府
直辖市政府
特别行政区
政府
行政公署
中央直辖
（等同于省）
同一
级别
市辖区政府
湖南省人民政府
湖南省长沙市
人民政府
湖南省长沙市
天心区人民政府
判断分析
问1 ：湖南省长沙市长沙县公安局的上级机关有哪些？
答1 ：湖南省长沙市公安局（上级工作部门）及湖南省长沙市长沙县人民政府（同级政府）。
问2 ：浙江省温州市税务局的上级机关有哪些？
答2 ：税务机关属于垂直领导的部门，只有一个上级机关，浙江省温州市税务局的上级机关为浙江
省税务局。
12
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
三、地方各级政府机构设置
地方各级政府的行政机构
（设立、撤销、合并、变更）
本级政府提方案→上一级政府编制办审核→报上一级政府批准→
本级人大常委会备案
（注意：备案限于设立、撤销、合并，对变更无须备案）
地方各级政府行政机构的内设机构
（设立、撤销、合并、变更）
由该行政机构报本级政府编制办审批
议事协调机构
（设立、撤销、合并、变更）
本级政府审批
行政机构之间对职责划分有异议
先协商，协商一致的，报本级政府编制办备案
协商不一致的，应当提请本级政府编制办提出协调意见，由编制
办报本级政府决定
判断分析
1. 某县生态环境局与水利局对职责划分有异议，双方协商无法达成一致意见，此时应当报请县政府
编办决定【错误，县级政府部门之间对于职责划分有异议，协商不一致的，应当报本级编办即县编办提
出协调意见，并由县编办报县政府决定】
2. 甲省乙市政府拟将本市的环境资源管理局与自然资源局合并，经甲省编办审核后，应当报甲省人
大常委会批准【错误，在审核后，应当报上一级政府即甲省政府批准】
四、派出机关（相当于一级政府，有行政主体资格）
派出机关
设立机关
批准机关
备注
举例
行政公署
省级政府
国务院（上一级政府）
逐步被地级市取代
阿勒泰地区行政公署
区公所
县级政府
省级政府（上两级政府）
主要在农村
河北省涿鹿县赵家蓬
区公所
街道办事处
市辖区、不设区
的市政府
市政府（上一级政府）
主要在城市
重庆市沙坪坝区磁器
口街道办
五、派出机构
派出机构
设立机关
派出所
县级公安机关
市监所
县级市场监督管理机关
税务所
县级税务机关
　由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；县级以上地方
各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并报本级人民代表大会常务委员会备案。例如成都市青羊区政府拟设立一个新的
行政机构，需由青羊区政府提出方案，经成都市政府编制办审核后，报成都市政府批准，并报青羊区人大常委会备案。
13
第二章 行政主体 
第三节 行政主体的判断
知识点：行政主体资格【E】
一、行政主体资格（作为行政诉讼被告、行政复议被申请人的资格）
权（核心）拥有行政权（被正式立法授权）
名
对外以自己的名义独立作出行政行为（盖章）
责
独立承担法律责任，可作为被告/ 复议被申请人
【注意】正式立法授权即法律、法规、规章的授权。
二、行政机关与行政主体的关系
（一）行政机关都是行政主体吗？
不一定，要看具体情况。大多数情况下，行政机关都是行政主体，行使行政职权；但是部分情况
下，行政机关以民事主体的身份出现，例如购买办公用品、租借办公用房等，此时不涉及行政职权的行
使，不是行政主体。 由此可见，行政主体这个概念是动态的。
（二）行政主体都是行政机关吗？
不是。行政主体并不一定都是行政机关。除了行政机关，取得法律、法规或者规章授权的主体，例
如高校、律师协会等，也是行政主体，但他们并不是行政机关。因此行政主体和行政机关的概念要在具
体的法律关系中讨论，二者并不能完全画等号。
三、常见的行政主体判断
常见情形
行政主体判断
一定是
各级政府及其派出机关（行政公署、
区公所、街道办）
是行政主体，可以对外行使行政权，可以作被告
各级政府的工作部门、直属机构等
（设立它们就是为了行使行政权）
是行政主体，可以对外行使行政权，可以作被告
（其设立的目的是对外行使行政职权，管理相关事
务）
一般不是
（除非有正
式立法专
门的授权）
具有公共事务管理职能的组织
（如高校、消费者协会等，本来是服
务的，没有权）
原则上不是行政主体，除非被授权，权力范围内有
行政主体资格
如高校在进行教学活动时无授权，不是行政主体，
而颁发学位证时因《学位法》的授权具有行政主体
资格
　E ：考频低或很难、偏，直接放弃。
【注意】“行政主体资格”这一知识点考试时不会直接考查，故评级为“E”, 但该知识点是理解后续行政行为、行政复
议与诉讼主体等核心考点的基础，需予以扎实掌握。
14
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
常见情形
行政主体判断
一般不是
（除非有正
式立法专
门的授权）
内设机构，即行政机关的内部机构
（如办事机构、办公机构，原则上不
对外行使权力，只对内）
原则上不是行政主体，不能对外行使行政权，除非
被授权，权力范围内有行政主体资格
如政府信息公开办公室作为内设机构，原则上只负
责政府内部事务的管理，而在办公室获得《政府信
息公开条例》的授权以自己名义作出政府信息公开
答复时，具有行政主体资格
派出机构（本质就是一个行政机关
的内部机构，只是被派到外面办公）
原则上不是行政主体，不能对外行使行政权，除非
被授权，权力范围内有行政主体资格
如派出所被《治安管理处罚法》授权，可以决定警
告以及1000 元以下罚款，因此当其对外给予拘留
处罚时不是行政主体，而当其对外决定50 元罚款
时具有行政主体资格
判断分析
1. 大丰区政府在白羊街道新设立的街道办具有行政主体资格【正确】
2. 乙区政府的内设机构党政办公室具有行政主体资格【错误，内设机构原则上不是行政主体，只有
被授权时才具有行政主体资格】
四、行政授权VS 行政委托
行政授权是指法律、法规、规章将行政权授予一个本来无行政职能的主体，该主体因被授权而获得
了行政主体资格的行为。行政委托是指一个本身就具有行政职能的行政主体，找了个帮手，替自己具体
行使行政职权，但该行为结果仍由原委托机关承担。
类别
行政授权
行政委托
权力来源
法律、法规、规章的授权
行政主体（委托机关）
权力行使者
（被授权）组织
（被委托）机关、组织、个人
名义
以自己的名义
以委托机关的名义
责任
自己承担
委托机关承担
实质
取得行政主体资格
没有行政主体资格（仅作帮手、跑腿）
15
第二章 行政主体 
法律、法规、规章
（正式立法）
机关/组织A
（行政主体）
授权
机关/组织B/个人
（非行政主体）
具体行政行为
（行政许可、行政处罚、行政强制等）
对外以委托机关的名义
行使行政权
委托
对外以自己的名义
行使行政权
被告/ 被申请人
例1. 甲区政府与甲区管委会签订了《征收补偿授权协议书》，授权甲区管委会实施征收补偿事务，
这是授权还是委托？【委托，授权需要有法律、法规、规章的规定，否则属于“假授权，真委托”】
例2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部
门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”这是授权还是委托？【授权，权力来源是行政法规的明
确规定】
16
第三章 
抽象行政行为
第一节 抽象行政行为概述
知识点：抽象行政行为概述【A】
一、我国行政法的成文法律渊源
种类
制定机关
一般法律
渊源
正式立法
宪法
第一届全国人大第一次会议
法律
全国人大及其常委会
行政法规
国务院
地方性法规
省级、地级市人大及其常委会
自治条例、单行条例
自治区、自治州和自治县的人大
行政规章
国务院部门规章
国务院组成部门、直属机构、法律规定的机构
地方政府规章
省级、地级市政府
非正式立法
其他规范性文件
任何有行政权的行政主体
特殊法律渊源
司法解释
最高人民法院、最高人民检察院
1. 判断是正式立法还是非正式立法：制定机关+ 立法程序结合看
例1. 乡政府制定的文件，是非正式立法（属于其他规范性文件）
例2. 省政府制定的文件，如果是遵循立法程序来制定的，就是正式立法（省政府规章）；如果不是按
立法程序制定的，就是非正式立法（属于其他规范性文件）
2. 纠错机制：正式立法→通过《立法法》规定的程序纠正
非正式立法（其他规范性文件）→通过复议/ 诉讼附带审查（见“附带性审查抽象行政行为”）
【注意】
1. 地级市地方性法规及政府规章规定的范围仅限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保
护、基层治理等方面的事项。
2. 关于“红头文件”。“红头文件”并非一个法律用语。广义上的“红头文件”就是从字面理解的带
　【行政法规、规章制定程序】的知识点以背诵为主，理解难度较低，可于后期通过推背速记、推背图课程集中掌
握。
17
第三章 抽象行政行为 
红头和红色印章的，既包括行政机关针对特定的或者不特定的公民、法人或其他组织而制作的文件，也
包括行政机关内部因明确一些工作事项而制作的文件。狭义的“红头文件”专指行政机关针对不特定的
公民、法人或其他组织作出的文件，也就是其他规范性文件（除行政法规和规章以外的有普遍约束力的
决定、命令）。
二、抽象行政行为的概念与特征
抽象行政行为，是指行政机关制定行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等规范性文
件的行为。制定行政法规、规章的行为属于行政立法。抽象行政行为本身是一个相对于“具体行政行为”
的概念。
抽象行政行为的主要特征有两个：一是国家行政机关实施的行为，不同于国家权力机关、司法机
关、军事机关制定的法律、司法解释和军事法规，也不同于非政府组织制定的内部规则；二是一种制定
规则的行为，不同于处理具体行政事务的具体行政行为。
三、抽象行政行为总结
种类
名称
制定机关
抽象行政
行为
行政法规
《令》《条例》《办法》
《暂行办法》《规定》
国务院
部门规章
《办法》《暂行办法》《规定》
（不包含《条例》）
国务院组成部门、直属机构、
法律规定的机构
地方政府规章
省级政府、设区的市级政府
其他规范性文件
《意见》《通知》
任何有行政权的行政主体
【注意】各种类别的行政规范性文件名称会非常相似，因此在判断其性质时，应当综合考虑名称以
及制定机关两个因素。如名称为《办法》的文件既有可能是法规，亦有可能是规章，此时需要结合它的
制定机关进行具体判断。
判断分析
1. 中国证券监督管理委员会为国务院直属机构。2023 年，中国证券监督管理委员会制定了《律师事
务所从事证券法律业务管理办法》（中国证券监督管理委员会令第223 号），该文件性质为规章【正确】
2. 为规范辖区内的环境管理活动，甲区政府发布《关于规范甲区废弃物处理活动的第六号文件》指
定绿源公司实施辖区的废弃物清理回收活动，该文件属于具有普遍约束力的行政性规范文件【错误，该
文件仅约束绿源公司，是针对特定对象、特定事项作出的行为，所以不是具有普遍约束力的行政规范性
文件】
3. 甲省乙市政府制定的规章《城市生活垃圾分类管理办法》超出地方政府规章立法事项【错误，垃
圾分类属于“环境保护”事项，并没有超出地方政府规章立法事项】
18
第四章 
具体行政行为概述【客+ 主】
第一节 具体行政行为概述【客+ 主】
知识点：具体行政行为的判断【B】
一、具体行政行为的概念
通俗来说，具体行政行为就是一个个会对特定老百姓的利益产生直接、实际影响的行政行为，比如
交警对道路交通违法行为开出一张张罚单，公安交管部门颁发一张张驾驶证等等。
具体行政行为具有可诉性，凡是属于具体行政行为的，都有对其提起行政诉讼或申请行政复议的救
济手段，因此判断一个行为是不是具体行政行为很重要。
从学理角度而言，具体行政行为是指行政机关依法就特定事项对特定公民、法人和其他组织权利义
务作出的行政职权行为，具备行政性、处分性、外部性、特定性，具体行政行为要全部符合这四个特征，
只要有一个要件不符合，那它就不是具体行政行为。
二、具体行政行为的特征（构成要素）
（一）行政性
具体行政行为具有【行政性】，是行政主体运用行政职权作出的行为
判断标准：是否具有公权力、是否行使行政权对公共事务进行管理
排除
是行政机关
但未行使公权力
行政机关的民事行为
例. 县政府购置一批办公设备
是行政机关
行使公权力
但不是行政权
而是其他公权力
国家行为：依据宪法、法律的授权实现政治职能
例. 制定国民经济和社会发展计划、制定法规、宣布进入紧急状态
刑事司法行为：根据《刑事诉讼法》的规定行使刑事司法权
例. 公安局根据《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人采取拘留措施
仲裁行为：依据仲裁相关法律法规解决仲裁争议
例. 劳动仲裁机构出具的仲裁裁定书
　本章知识点在主观题部分一般与“行政复议/ 诉讼受案范围”结合考查，故本章主观题部分省略，具体见“第十
章 行政复议与诉讼总论”。
19
第四章 具体行政行为概述【客+ 主】 
【注意】公安机关是行政法律关系中较为特殊的行政主体，既有司法权，也有行政权，如果其行使
司法权，则不能行政诉讼/ 复议，但如果行使行政权，则可以行政诉讼/ 复议。
行政主体
权力类型
权力行使依据
典型情形
公安机关
行政权
《治安管理处罚法》
行政拘留；开罚单
刑事司法权
《刑事诉讼法》
刑事侦查；抓捕逃犯
（二）外部性
具体行政行为具有【外部性】，是对外部对象、外部事务作出的行为
判断标准：是否针对外部对象
排除
内部行为
行政机关为了管理其内部事务，对内部组织或成员实施的行为。此部分内部行为
有专门的救济程序、专门部门负责（如公务员救济部分）
例. 上级行政机关决定其自身下属机构的设立、增加、减少、合并；上级机关对
下级机关作出的答复、批复、意见等
【内外部行为区分口诀】内外看主体，内部看行为
判断分析
民警小赵下班后与朋友聚众参赌被抓，公安局决定拘留小赵三日，同时作为小赵所在单位，公安局
给小赵作出记大过的处分。本案例中拘留与记大过是否具有外部性？【拘留是针对小赵的公民身份作出
的处罚，具有外部性；记大过是针对小赵作为内部公务员的身份作出的职务处分，不具有外部性】
（三）特定性
具体行政行为具有【特定性】，是针对特定对象、特定事项作出的行为
判断标准：（核心标准）约束的对象是否特定；（辅助标准）未来能否反复适用
排除
抽象行政
行为
例1. A 市发布《办法》要求甲街道现有300 家饭店缴纳油烟处理费。《办法》约
束的对象能够确定，即现有的300 家饭店，且仅适用一次，具备特定性，属于具
体行政行为
例2. B 市发布《通知》要求乙街道未来所有饭店缴纳油烟处理费。《通知》约束
对象是未来在此开饭店的，因此对象尚不能够确定，且能够在未来反复适用，不
具备特定性，属于抽象行政行为
【注意】约束对象的数量和行为名称不影响特定性的判断
例1 中，现有300 家饭店即使很多，约束对象仍然是特定的；《办法》名称很像抽
象行政行为，但是约束对象是特定的，仍然是具体行政行为
20
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
（四）处分性
具体行政行为具有【处分性】，通过该行为直接建立、变更、消灭当事人在行政法上的权利义务，它实
际必然对当事人的权利义务产生直接、有约束力的影响（主观+ 客观）
辨析标准：
1. 客观上是否实际影响了当事人权利义务
2. 主观上是否有影响当事人权利义务的意思表示
辨析核心：行政主体的行政行为是否对行政相对人产生了权利义务上的实质权益的影响
排除
行政事实
行为
行政指导（没有影响权利义务的意思表示，只是倡导）
例1. 国庆假期前，A 市政府呼吁本地市民国庆假期期间错峰出行，为外地游客提
供方便
【注意】假指导、假调解的行为，利用威逼、利诱等方式变相强迫他人履行指导、
调解的行为具有处分性。例. A 市政府建议甲村集体种植苹果，否则不予发放种
子补偿款
行政调解（没有实际影响权利义务，相对人可以不接受调解）
例. 邱某将陈某打成轻微伤，派出所对二人进行调解，邱某赔偿陈某1000 元
重复处理行为（第一次处理的行为具有处分性，是行使公权力，而后面重复行为
不是）
例. 曲某对于城管局没收三轮车的行为不服，向城管局申诉，城管局答复“没收
无误，不予变更”
过程性行为（程序性提示，还没有正式行使行政权）
例. 李某因违规生产被市监局下达了“拟吊销营业执照”的告知书，被告知可在
收到该告知书之日起数日内进行陈述及申辩
信访办理行为（仅帮忙反映问题，没有影响权利义务的意思表示）
例. 受理信访的行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、
复核意见等行为
暴力侵权行为（非行政法上的权利义务影响，可直接申请国家赔偿）
例. 城管温某在管理街道的过程中掀翻了曲某的三轮车，造成三轮车损坏的客观
情况
【注意】暴力侵权行为是行政机关工作人员违法滥用行政职权侵害当事人权益的
行为，即该行为并不是基于立法的授权，对此《国家赔偿法》中有针对性规定，
可以直接依法申请国家赔偿寻求救济
判断分析
1. 下列哪些行为属于具体行政行为？（2021 年公法卷第72 题）
A. 市场监管局发布相关文件，要求电商平台合法经营、规范经营【错误，不具备特定性，是抽象行
政行为】
B. 防汛指挥部发布大雨蓝色预警，提醒市民们出行关注天气，注意出行安全【错误，不具备处分
21
第四章 具体行政行为概述【客+ 主】 
性，是行政指导】
C. 中国证监会对某公司负责人采取终身禁入证券市场措施【正确】
D. 证监局向某证券公司出具警示函，指出其执业中存在的问题并责令采取整改措施【正确】
2. 某市政府发布文件，明确对本市内职工人数在200 人以上的企业征收环境保护费，并指令市生态
环境局进行征收。该《公告》不属于具体行政行为【错误，市政府发布的文件内容是对本市内职工人数
在200 人以上的企业征收环境保护费，约束的对象限制于本市内职工人数为200 人以上的企业，具有特
定性、处分性，属于具体行政行为】
三、具体行政行为的分类
分类标准
具体分类
内涵
立法的
约束程度
羁束行政行为
行政机关需严格遵守执行
例. 税务机关只能严格按照法定税率征税
裁量行政行为
行政机关可以在合理原则下自由裁量 
例. 市监局在法定幅度5-10 万范围内对生产重金属超标面粉的某面粉厂
处以罚款10 万元
启动方式
依申请
需要经过当事人申请，行政机关才作出行为 
例. 市场监管部门根据当事人申请，向其颁发营业执照
依职权
无需当事人申请，行政机关依职权作出
例. 交警对闯红灯的行人罚款50 元
对相对人
利益的影响
授益行政行为
为当事人授予权利、免除义务等
例. 交管部门发放驾驶证
负担行政行为
为当事人设定义务、剥夺权利等
例. 市场监督管理局责令工厂停产停业
形式要件
要式
需要书面、凭证等形式方可生效
例. 行政机关无论是否准许许可申请，都应当作出书面决定
不要式
不需要书面、凭证等形式便可生效
例. 对现场发现的违反治安管理行为人，警察经出示人民警察证，可以口
头传唤
判断分析
海关总署发布公告提醒消费者谨慎通过直邮方式从境外购买奶粉，下列说法正确的是？（2018 年公
法卷第22 题）
A. 公告是具有强制力的行政决定【错误，不具备强制性，是柔性的行政指导】
B. 公告属于负担的具体行政行为【错误，不具备处分性，是行政指导，不是具体行政行为，更谈不
上是负担的具体行政行为】
C. 公告属于事实行为【正确】
22
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
四、常见的具体行政行为
（1）行政许可；（2）行政处罚；（3）行政强制措施；（4）行政强制执行；（5）行政征收；（6）行政征
用；（7）行政裁决；（8）行政确认；（9）行政给付；（10）行政奖励等。
注：许可、处罚、强制在讲义后续章节中着重讲解，此处仅介绍其他概念。
征收征用
行政征收
行政机关依法向公民、法人或其他组织强制征收财产的行政行为
例. 征税、征费、土地征收、房屋征收等
行政征用
行政机关为了公共利益需要，依法强制使用公民、法人或其他组织的财产并
予以补偿的行政行为
例. 因抢险救灾临时征用房屋、交通工具
区别
1. 征收的是所有权；征用的是使用权
2. 征收可能有偿，可能无偿；征用具有补偿性
裁决确认
行政裁决
行政机关居间对特定的民事争议作出的具有约束力的裁定
例. 甲乙两村因土地使用权发生争议，县政府裁决该土地使用权归甲村
行政确认
行政机关依法对公民、法人或其他组织既有的法律地位、法律关系等进行认
定、证明的行政行为
例. 工伤认定、户口登记、开具无违法犯罪记录证明
给付奖励
行政给付
行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，依据国家法律法规，考虑相对
人的具体条件，而决定无偿给予一定财物的行政行为
例. 最低生活保障金、五保户救济金、抚恤金、社会保险费、促进就业补贴等
（关键词：给困难人的困难钱）
行政奖励
行政机关给予模范遵纪守法或者为国家和社会作出成就和贡献的公民、法人
或其他组织相应的物质或精神奖励的行政行为
例. 见义勇为奖金、科技进步奖
第二节 具体行政行为的成立与效力
知识点：具体行政行为的效力【B】
一、具体行政行为的成立和效力内容
成立
条件
主体
依法具有行政职权的行政主体
内容
向当事人作出完整明确的意思表示
程序
依照法律规定的时间、方式进行送达
时间
作为
送达时（当场、公告、邮寄、留置）
不作为
1. 积极【明示拒绝】：自行政机关明确拒绝作为之日起成立
2. 消极【默示拒绝】：有法定履行期限的，法定期限届满即成立；
无法定履行期限的，2 个月期满不作为即成立；紧急情况的，不作
为当场成立
作用
决定起诉、复议期限的起点
23
第四章 具体行政行为概述【客+ 主】 
生效
原则
行政行为一经成立即生效（生效后可能因为违法被撤销）
例外
1. 无效的行政行为（重大且明显违法），自始无效
2. 附生效条件/ 期限的行政行为，待条件成就或期限届满后发生效力
效力内容
拘束力
生效即
产生
1. 行政相对人应当接受并履行义务
2. 作出具体行政行为的行政机关不得随意更改
3. 其他国家机关和社会成员应当尊重，不得随意干预
确定力
争议期满
产生
具体行政行为具有不再争议、不得更改的效力
执行力
履行期满
产生
使用国家强制力迫使当事人履行义务或者以其他方式实现具体行政
行为
【注意】复议、诉讼期间不停止执行
作出
具体行政
行为
成立
生效
争议期满
确定力
履行期满
执行力
主体+内容+程序
成立即生效/
附条件生效
争议期
复议/诉讼
履行期
①
②
满
执行力
拘束力
例. 交警对闯红灯的张三开具罚单，罚款200 元，要求张三在15 日内缴纳罚款，并告知其如不服决
定有权提起行政复议或诉讼。
当罚单作出并满足成立条件时，其具有拘束力；罚单作出后，如15 日履行期届满张三仍不缴纳罚
款，则产生执行力，交警有权使用国家强制力迫使张三履行义务；罚单成立后，法定的复议/ 诉讼的争
议期届满以后，交警的处罚行为具有确定力，任何一方不得再争议和更改。
判断分析
1. 当事人不履行具体行政行为确定的义务，行政机关予以执行是具体行政行为确定力的表现【错
误，是具体行政行为执行力的表现，而非确定力】
2. 下列关于具体行政行为正确的是？（2019 年公法卷第42 题）
A. 确定力是指具体行政行为一经生效，行政机关和相对人必须遵守【错误，是具体行政行为拘束力
的表现】
C. 具体行政行为是指对特定人或者特定事项的一次性处理【正确】
24
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
D. 授益性行政行为与裁量性行政行为是相对应的【错误，“授益”和“负担”相对应，“羁束”与
“裁量”相对应】
二、具体行政行为的效力状态
（一）具体行政行为的合法状态与要素
合法要素
（五个要件都
满足才合法）
事实清楚
证据确凿
程序合法
法律法规
适用正确
无明显不当
主体合法
违法判断
（任一要件不
满足即违法）
主体违法，如不具
有行政主体资格、
超越职权
1. 事实不清、证据不足
2. 证据瑕疵（不真实、
无关联、以非法手段获
取等）
1. 适用部门法错误
2. 适用法律条文错误
违反程序顺序、步
骤、方式和期限等
【注意】一般不合理是合法的，
明显不合理就是违法。明显不
合理包括：
1. 违反比例原则
2. 不作为
3. 反复改变行政行为或行为作
出的依据
+
+
+
+
（二）具体行政行为的无效、撤销和废止
形态
情形
后果
无效
重大且明显违法：
1. 明显缺乏法律依据
2. 客观上不可能的行为
3. 不具有行政主体资格
4. 其他重大且明显违法
情形
1. 实体法上：自始无效（溯及至成立之时）、当然无效、确定无
效。相对人不受拘束，当事人可以拒绝履行，不承担法律责任
2. 程序法上：利害关系人可随时主张无效；有权国家机关（法院、
行政机关自己、上级行政机关、被越权机关）可随时宣告无效
3. 造成损失的可以获得赔偿
失去效力
行为成立
撤销
一般违法：
1. 主要证据不足
2. 适用法律、法规错误
3. 违反法定程序
4. 超越职权
5. 滥用职权
6. 明显不当
【例外：为了维护公共利
益可以不撤销】
1. 实体法上：撤销前合法有效；撤销后可溯及既往失效
2. 程序法上：利害关系人在起诉期间和复议期间向有权机关申请
撤销
3. 撤销后造成损失的可获国家赔偿，但因当事人行贿、瞒报等自
身违法行为而导致撤销的，不赔偿
行为成立
撤销后：可溯及既往失效
行为被撤销
撤销前：有效
25
第四章 具体行政行为概述【客+ 主】 
形态
情形
后果
废止
合法，但：
1. 法律依据已改变
2. 客观事实已改变
3. 行为目的已实现或行
为已经失去意义
1. 被废止的行政行为，自废止之日起丧失效力
2. 造成损失的，给予必要的补偿
行为成立
废止后：无效
行为被废止
废止前：有效
判断分析
1. 关于行政行为，下列说法错误的是？（2022 年公法卷第123 题）
A. 违反法定程序的具体行政行为均为无效【错误，只有违反法定程序构成重大且明显违法的才属于
无效，构成一般违法的应撤销】
B. 生效的具体行政行为只约束行政机关和相对人【错误，生效的具体行政行为并不只约束行政机关
和相对人，其他国家机关和社会成员也应当尊重】
C. 具体行政行为被废止的，自废止之日起失效【正确】
D. 具体行政行为一经成立即生效【错误，存在例外情况，如附生效条件或期限的具体行政行为，待
条件成就或期限届满后发生效力】
2. 关于可撤销的具体行政行为，下列说法正确的是？（2025 年公法卷第18 题改编）
A. 给当事人造成损失的，行政机关应予补偿【错误，撤销后造成损失的是可以获得“赔偿”，而非
应当予以“补偿”】
C. 我国尚未明确可撤销具体行政行为的判断标准【错误，我国立法已明确，主要证据不足，适用法
律、法规错误等六种情形作为可撤销具体行政行为的判断标准】
D. 行为被撤销后不具有溯及力【错误，行政行为被撤销后，效力可以溯及既往失效，并非必然不具
有溯及力】
26
第五章 
行政许可【客+ 主】
第一节 行政许可概述
知识点：行政许可概述【C】
一、概念和特征
行政许可指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查后准予其从事特定活动的行
为。从本质上看，它是对某一领域一般禁止事项的解除。例. 开车上路必须有驾照，核发驾照是对“无
证禁止上路”这一限制的解除。
特征
内涵
依申请性
无申请则无许可
授益性
赋予相对人某种权利或资格
要式性
许可的申请、受理、准予或不予许可，都应当以书面形式作出
【注意】许可无口头
外部性
为了管理外部的公共事务，针对外部对象而作出的行为（内部审批不是许可）
例. 常见的行政许可如营业执照、排污许可、食品生产许可、道路货运经营许可、医师资格证等。
判断分析
1. 张某通过法律职业资格考试后，当地司法局应主动为其颁发法律职业资格证书【错误，行政许可
具有依申请性，无申请则无许可】
2. 行政机关作出准予行政许可和不予行政许可决定，均应采用书面形式【正确】
二、行政许可的类型
原则
尽量减少许可（简政放权），限制许可的设定，除非符合下面“可以设定”的情形，否则
不得设定许可
可以设定
一般许可
直接涉及公共利益（国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护等）
以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以
批准的事项
例. 游行示威许可、排污许可、药品生产许可
27
第五章 行政许可【客+ 主】 
可以设定
特许
有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的
市场准入等，需要赋予特定权利的事项
例. 煤炭、有色金属等采矿许可、航线使用许可、电信业务经营许可
认可
（对人）
提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、
特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项
例. 医师资格证、法律职业资格证
核准
（对物）
直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、物品，需
要按照技术标准通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项
例. 生猪的检疫，电梯、索道的设备安装运营许可
登记
企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项
可不设定
符合上面条件，但同时又符合下面条件之一，可以不设定许可：
1. 公民、法人或者其他组织能够自主决定的
2. 市场竞争机制能够有效调节的
3. 行业组织或者中介机构能够自律管理的
4. 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的
【考点提示】
行政许可与行政确认均是要式的行政行为，区别在于许可是从无到有的赋权行为，确认是从有到有
的确权行为。
例. 民政局经过审核，为甲乙两人进行结婚登记，此为行政许可【错误，结婚登记仅对本就成立的
婚姻关系进行法律上的确定和认可，为行政确认行为】
判断分析
1. 城市临时建筑许可证属于关系公共利益的特定行业的准入类特许【错误，城市临时建筑许可证并
不是针对有限的自然资源、公共资源或直接关系公共利益的特定行业，属于一般许可】
2. 在河段上设置渡口属于特许事项【正确】
3. 网约车属于公共交通运输重要设备，其运输许可应当按照技术标准通过检测等方式进行审定【正
确】
第二节 行政许可的设定【客+ 主】
法条群
《行政许可法》第二章 行政许可的设定
第十五条【地方性法规、省级政府规章设定行政许可】本法第十二条所列事项，尚未制定法律、
行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理
的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。
临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方
性法规。
28
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或
者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。
其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制
其他地区的商品进入本地区市场。
第十六条【行政许可的具体规定】行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行
政许可作出具体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件
作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
知识点：行政许可的设定【A】
一、设定权
许可类型
文件
设定规则
经常性许可
法律
上一个等级没有设定的，下一个等级才可以设定
【注意】规章不得设定经常性许可，其他规范性文件原则上不得设定行
政许可。例外：国务院的决定可以设定临时性许可
行政法规
地方性法规
非经常性许可
（临时性许可）
国务院的决定
【全国】
1. 尚未制定法律
2. 在必要的时候
3. 实施后，除临时行政许可事项以外，国务院应当及时提请全国人大
及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规
省级政府规章
【地方】
1. 尚未制定法律、行政法规、地方性法规
2. 因行政管理的需要，确需立即实施
3. 临时性许可实施满1 年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常
委会制定地方性法规
地方设定许可
“三不得”
地方性法规及省级政府规章的禁止设定事项：
1. 国家统一确定资格、资质的行政许可
2. 企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可
3. 限制外地的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，限制外地商品进入本
地区市场
二、规定权
下位法（包括行政法规、地方性法规、规章）可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行
政许可作出具体规定。但需遵循以下限制：
1. 不得增设行政许可
2. 对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件
29
第五章 行政许可【客+ 主】 
判断分析
1 . 设区的市制定的规章可以设定地方临时性行政许可【错误，只有省级政府规章才能设定地方临时
性许可】
2. 部门规章可以根据上位法对行政许可的实施进行细化【正确】
第三节 行政许可的实施【客+ 主】
法条群
《行政许可法》第四章 行政许可的实施程序 第一节 申请与受理
第三十一条第一款【如实提交申请材料】申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材
料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请
的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。
第四章 行政许可的实施程序 第五节 变更与延续
第五十条【延续行政许可】被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许
可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定
的，依照其规定。
行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期
未作决定的，视为准予延续。
知识点一：行政许可的实施主体【C】
一、行政许可的实施主体
行政机关
由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施许可
被授权组织
依据
法律、法规
主体
具有管理公共事务职能的组织，可以自己的名义实施许可
被委托机关
主体
其他行政机关【注意】许可不能委托给组织
责任
被委托者只是“帮手”，没有获得行政主体资格
程序
应当将被委托机关和内容予以公告
二、便民措施
一个机关实
施一个许可
一个窗口
对外
某个许可需某个行政机关内设的多个机构办理的，应当由一个机构统一受理，
群众办事一趟清
一个机关实
施多个许可
集中行政
许可权
经国务院批准，省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许
可权【权力所有权转移】
例. 富贵想要经营五星级酒店，涉及卫生机关的《卫生许可证》+ 市监机关的
《营业执照》+ 税务机关的《税务登记证》等，集中许可后，市场监督管理局
独揽大权，富贵想要取得相关许可，只需要找市场监督管理局进行办理
30
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
多个机关实
施多个许可
联合办理
【一栋办完】本级政府可以组织有关部门联合办理，由不同部门分别接受与审
批许可，办公地点集中在一个办公场所进行【权力所有权不转移】
例. 某区各部门均在区政府联合办理大厅中设有办事窗口，富贵如果在此办
理经营酒店所需手续，可以在区政府联合办理大厅一栋楼里办完所有的程序
统一办理
【选一对外】本级政府可以确定一个部门作为主办机关，内部转送有关部门审
批。最大特征在于“统一受理，统一送达”【权力所有权不转移】
例. 前述经营五星级酒店，涉及多个机关发放的各种许可，本级政府可以确
定市监局作为主办窗口，富贵向市监局统一提交材料即可，市监局受理后自
己再和其他机关内部协商处理，最终市监局统一将许可决定送达富贵
判断分析
1. 某公司准备在某市郊区建一座化工厂，向某市规自局、住建局等职能部门申请有关证照，市政府
应当组织上述四个职能部门联合为某公司办理手续【错误，对于需要地方政府两个以上部门分别实施的
行政许可，该市政府可以组织联合办理】
2. 由公安机关行使的行政许可，不得交由其他行政机关行使【错误，行政许可可以委托其他行政机
关实施】
知识点二：行政许可的实施程序【A】+ 行政许可的听证程序【C】
一、行政许可实施的一般程序
申请
受理
审查
决定
发证
延续
当场/5日内一次性告知
不论受理与否均需
出具书面凭证
实质审查
2人以上
期限：5207
原则：当场作出
期限：一个机关20+10
多个机关45+15
10日内
许可有效期届满
30日前申请
材料
补正
听证
程序
申请
1. 书面方式（包括信函、传真、电子邮件等形式）
2. 行政机关有提供格式文本的义务，格式文本不得收费（没有例外）
3. 可委托申请，但应亲自到场的除外
受理
1. 材料有误，应当允许当事人当场更正
2. 材料不符合要求的（不齐全），应当场或5 日内一次告知需补正的全部内容，逾期不告
知的，自收到申请材料之日起视为受理
【注意】受理或不受理都应出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证
审查
1. 形式审查：可1 人
2. 实质审查：应指派2 名以上工作人员
3. 需跨级审查的，上级机关不得要求相对人另行重复提供材料
4. 许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，并听取申请人、利害关
系人陈述申辩
31
第五章 行政许可【客+ 主】 
决定
1. 符合条件：准予许可+ 书面（许可证/ 盖章等）+ 公开+ 公众有权查阅
2. 不符合条件：不予许可+ 书面+ 说明理由+ 告知权利+ 不需要公开
3. 法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许
可在全国范围内有效
决定期限
（工作日）
1. 原则：应当当场作出
2. 例外：不能当场作出的
①一个机关（20+10）：受理之日起20 日内决定，经本机关负责人批准，可延长10 日；
法律、法规另有规定的除外
②多个机关（45+15）：联合办理与统一办理的，自受理之日起45 日内决定，经本级政府
负责人批准，可延长15 日；法律、法规另有规定的除外
③听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审时间不计入期限
发证/
盖章期限
（工作日）
作出许可决定之日起10 日内颁发、送达许可证/ 加贴标签/ 加盖印章
【注意】不是所有的许可决定都要颁发许可证，部分许可只需要盖章
延续
1. 需要延续许可的，应在许可有效期届满30 日前向许可机关申请，法律、法规、规章另
有规定的除外
2. 许可机关应在有效期届满前决定，逾期未决定的视为准予延续
特别提示
1. 考试提到许可要收费的选项，一般都是错的。法条表述如下：
①行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，
法律、行政法规另有规定的，依照其规定（不包括地方性法规）
②行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费
2. 申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申
请材料实质内容的真实性负责
判断分析
1. 沈某因特殊原因无法亲自到场，在申请行政许可时可以通过信函的方式申请【正确，行政许可申
请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出】
2. 天龙房地产开发有限公司拟兴建天龙金湾小区项目，向市规划局申请办理建设工程规划许可证，
并提交了相关资料。下列哪一说法是正确的？（2017 年第2 卷第47 题）
A. 公司应到市规划局办公场所提出申请【错误，当事人应以书面方式提出申请，书面方式包括传
真、电子数据交换和电子邮件等，并非必须到办公场所】
C. 公司的申请材料不齐全的，市规划局应作出不受理决定【错误，申请资料不齐全或不符合法定形
式的，行政机关应告知申请人需要补正的全部内容】
D. 市规划局为公司提供的申请格式文本可收取工本费【错误，行政机关提供行政许可申请书格式文
本，不得收取工本费】
3. 李某向某烟草公司提出烟草专卖零售许可申请，烟草局受理并组织工作人员进行实地考察，后烟
草局以李某所经营商业区现有持证户数量饱和为由作出不予许可的决定，李某不服申请行政复议，对此，
32
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
下列说法正确的是？（2025 年公法卷第14 题）
A. 烟草公司应指派2 名以上工作人员进行实地考察【正确】
C. 烟草公司受理应出具加盖本机关专用印章和标注日期的书面凭证【正确】
D. 不予许可决定应以书面形式作出【正确】
二、行政许可实施的听证程序
听证启动
依职权
涉及公共利益的重大许可事项，应当向社会公告，并举行听证
依申请
许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应告知申请人、利害关系人
有要求听证的权利；申请人、利害关系人要求听证的，行政机关应当举行听证
听证期限
（5207）
1. 当事人在被告知听证权利之日起5 日内提出听证申请
2. 行政机关在20 日内组织听证
3. 行政机关于举行听证的7 日前将听证时间地点通知申请人、利害关系人，必要时予以
公告
主持人回避
1. 事先已经参与过许可事项的工作人员，不能担任听证主持人
2. 有直接利害关系的工作人员不得担任主持人
公开
听证应当公开举行
听证笔录
1. 听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章
2. 行政机关应当根据听证笔录，作出许可决定（听证笔录排他效力）
费用
行政机关承担
判断分析
关于行政许可实施程序的听证规定，下列说法正确的是？（2011 年第2 卷第99 题）
A. 行政机关应在举行听证7 日前将时间、地点通知申请人、利害关系人【正确】
B. 行政机关可视情况决定是否公开举行听证【错误，是否公开取决于法定理由，看是否涉及国家秘
密、商业秘密或个人隐私。行政机关没有自由裁量权】
C. 申请人、利害关系人对听证主持人可依照规定提出回避申请【正确】
D. 举办听证的行政机关应当制作笔录，听证笔录应当交听证参与人确认无误后签字或盖章【正确】
第四节 行政许可的监督【客+ 主】
法条群
《行政许可法》第一章 总则
第八条【许可的撤回】公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得
擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生
重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公
33
第五章 行政许可【客+ 主】 
民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
第六章 监督检查
第六十九条【许可的撤销】有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机
关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予
赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
第七十条【许可的注销】有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：
（一）行政许可有效期届满未延续的；
（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；
（三）法人或者其他组织依法终止的；
（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；
（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；
（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
知识点：许可的监督【A】
相对人申请
行政许可
合法申请
行政机关
合法许可
相对人有严重
违法行为
客观情况
发生变化
有效期届满未申
请延续/ 未获批准
许可到期
吊销（处罚）
违法申请
行政机关
违法许可
撤回+补偿
撤销许可
+赔偿
注销
（内部手续）
撤销许可
+不赔偿
34
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
一、获得许可后存在违法行为（严重时可吊销）
情形
后果（严重违法可吊销）
获得资源使用许可后未履行开发利用义务
应当责令限期改正
获得市场准入许可后未履行合理收费、普遍服务、稳定服务等义务
直接关系重大安全事项的设备设施（如锅炉、电梯、观光索道等）
存在隐患
应当责令停建停装停用，并立即
改正
二、许可本身违法（撤销）
情形
1. 行政机关违法准予许可：滥用/ 超越职权、
玩忽职守、违反程序等
被许可人可获赔偿
（前提：造成被许可人权益损害）
2. 申请人违法获得许可：欺骗、贿赂等
不能获得赔偿
例外：可能对公共利益造成重大损害的不予撤销
撤销主体
1. 作出许可决定的机关
2. 作出许可决定的机关的上级行政机关
3. 被越权机关
4. 法院
启动
1. 依职权；2. 依利害关系人申请
撤销VS
吊销
吊销是相对人取得许可后有严重违法行为，行政机关对违法行为进行的一种行政制裁，
属于行政处罚
撤销：许可本身有错，是对违法发放许可的
纠正
吊销：许可本身没错，是获得许可后，对
违法实施许可的惩罚
违法申请
后果
隐瞒有关情况或提供虚假材料申请许可：
1. 行政机关不予受理/ 不予许可，并给予警告
2. 属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的许可，在1 年内不得再次申
请（未获得+ 关系到安全：禁1 年）
以欺骗等不正当手段取得行政许可：
1. 行政机关依法给予行政处罚
2. 属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的许可，在3 年内不得再次申
请（已获得+ 关系到安全：禁3 年）
3. 构成犯罪→依法追究刑事责任
判断分析
1. 刘某通过欺骗取得行政许可的，行政机关发现后应当吊销其许可【错误，吊销的前提是许可本身
没错，取得后有违法行为。通过欺骗取得许可证的属于许可本身有错，应是撤销其许可】
2. 某企业通过贿赂手段取得的烟花爆竹生产许可证被撤销后，在1 年之内不得再申请该项许可【错
误，某企业已经取得烟花爆竹许可，且许可直接关系公共安全，该企业在3 年内不得再申请该项许可】
35
第五章 行政许可【客+ 主】 
三、公共利益变化（撤回/ 废止）
适用前提
获得许可合法，后续也没有违法行为
为了公共利益的需要
撤回事由
1. 行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止
2. 准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的
法律效果
由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿
补偿规则
标准
1. 一般在实际损失（实际投入+ 其他损失）范围内确定补偿
2. 特许只补偿实际投入
程序
（仅主张补偿的）要先提申请，行政机关在法定期限或合理期限内不予答复，或
当事人对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼
四、许可的注销
适用前提
许可效力消灭后，无法继续使用行政许可
适用情形
1. 许可期满未延续
2. 赋予自然人特定资格的许可，该自然人死亡或者丧失行为能力
3. 组织依法终止的
4. 许可被撤销、撤回、吊销
5. 发生不可抗力
【注意】许可证不再具有效力都需要注销，注销是撤销、撤回、吊销之后都有的必经程序
法律效果
属于程序性行为，通过办理注销手续宣告许可的效力不复存在
判断分析
关于行政许可的注销和撤销，下列说法错误的是？（2022 年公法卷第57 题）
A. 都属于行政处罚【错误，撤销、注销都是独立的具体行政行为，吊销才是行政处罚】
B. 都属于不可诉的行政行为【错误，都是具体行政行为，可诉】
C. 都是裁量的行政行为【错误，法律对撤销、注销情形作了明确规定，行政机关不可裁量】
D. 都是依申请的行政行为【错误，撤销、注销都是既可以依职权，也可以依申请作出】
主观题延伸拓展
案例一：甲矿业公司的采矿证即将于2021 年3 月21 日到期，于是在2021 年2 月18 日向市自然资
源局申请延续该采矿证。2021 年4 月15 日，市自然资源局未作出是否准予延续的决定。
问题：甲矿业公司能否继续采矿？
答案：甲矿业公司能继续采矿。行政机关在行政许可有效期届满前未作出是否准予延续决定的，视
为准予延续，因此甲矿业公司的采矿证仍有效，甲公司能继续采矿。法条依据为《行政许可法》第50 条
第2 款。
36
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
案例二：乙市地方性法规《秸秆焚烧管理办法》规定：“焚烧玉米、高粱等农作物秸秆，应当向农业
行政管理部门申请秸秆焚烧许可证，经过审核同意并缴纳管理费用后，获得该许可证件的当事人才可以
焚烧秸秆。”假如国务院早已制定了《玉米秸秆焚烧管理办法》规定：“农民焚烧玉米秸秆，应当向农业
行政管理部门申请秸秆焚烧许可证，经过审核同意后，获得该许可证件的当事人才可以焚烧秸秆。”
问题：乙市地方性法规《秸秆焚烧管理办法》的规定是否合法？
答案：乙市地方性法规《秸秆焚烧管理办法》的规定不合法。地方性法规对实施上位法设定的行政
许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其
他条件。《秸秆焚烧管理办法》将“玉米秸秆”扩大到了“玉米、高粱等农作物秸秆”，增设了行政许可；
同时，《秸秆焚烧管理办法》要求当事人缴纳管理费用后才可以获得许可证，增设了违反上位法的许可条
件，因此乙市地方性法规《秸秆焚烧管理办法》的规定不合法。法条依据为《行政许可法》第16 条第4
款。
案例三：甲准备开设一个制药工厂进行药品生产，但其没有获得相应的资质，也没有配备足够的专
业人员。为此甲通过伪造资质文件等方式，最终获得了市监局药品生产的许可。后有人举报甲生产的药
品掺假销售，市监局对此进行调查才发现甲申请许可时的违法行为。
问题：针对甲取得的许可，市监局该如何处理？
答案：市监局应当撤销许可。本案中，甲的药品生产许可是因为甲采取了伪造资质文件等违法手段
取得的，决定机关市监局应当予以撤销，并且由于药品生产许可直接关系人身健康，因此禁止甲3 年内
再次申请药品生产许可。法条依据为《行政许可法》第69 条第1、2 款，第79 条。
37
第六章 
行政处罚【客+ 主】
第一节 行政处罚的概述与设定【客+ 主】
法条群
《行政处罚法》第二章 行政处罚的种类和设定
第十二条第二款【规定权】法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要
作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
知识点一：行政处罚的判断【B】
一、行政处罚概述
行政处罚，简单来说就是当“民”做了违法的行为时，“官”依据法律规定对其作出的惩罚，这种
惩罚可能是罚款、没收违法所得或者更严重的惩罚。
换作学理化的表述，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，
以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。例. 曹某驾驶时闯红灯，违反了《道路交通安全法》
及相关法规的规定，交警依法对其罚款200 元予以惩戒，减损了曹某的财产权益，该行为属于行政处罚。
特征
注意事项
外部性
针对的是外部的公民、法人或其他组织。有别于行政机关对内部工作人员的处分
惩戒性
表现为给当事人增加负担或减损权益。
【注意】惩戒性是行政处罚行为区别于其他负担性行政行为的关键：滞纳金、超标排污费、
撤销、注销、撤回和责令限期改正等不具有惩戒性，不是行政处罚
违法性
针对违反社会管理秩序的违法行为，但没有达到犯罪的程度。有别于惩戒犯罪行为的刑罚
（注意行政拘留、罚款与刑事拘留、拘役、罚金等刑事活动的区分）
判断分析
1. 市税务局发现甲出口公司构成了“假自营、真代理”，依法追缴甲公司500 万元的退税款，随后市
税务局便强制从甲公司账户上扣缴500 万元。追缴500 万元退税款属于行政处罚【错误，退税款本不属
于甲公司的合法财产，缴纳该500 万元退税款是甲公司本应承担的义务，税务机关追缴没有给甲公司增
38
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
添新的负担，不具有惩戒性，故不属于行政处罚】
2. 甲市市场监督管理局依据自己制定的《抽样检查通知》对某公司的产品进行抽样检查，发现不合
格，责令公司改正违法行为，该责令改正行为属于行政处罚行为【错误，责令改正行为并没有实际减损
当事人的义务，没有惩戒性，不属于行政处罚】
二、行政处罚的种类
种类
注意事项
申诫
（声誉）罚
警告
警告是书面的，警告不需大范围公开
通报批评
以公开方式实现惩罚目的的特殊惩罚类型，在一定范围内公布
财产罚
罚款
区别于滞纳金（间接强制执行）、罚金（刑罚）
没收违法所得/
非法财物
1. 主要对象：直接用于违法行为的财物，且属于本人所有
2. 有别于刑罚的没收财产，刑罚没收的是犯罪分子个人所有财产
3. 如物品本身属于违法物品，也应当一并没收
【注意】善意第三人和受害人的财产不能没收，只能做证据登记
资格罚
暂扣/
吊销许可证件
有别于扣押许可证（行政强制措施）
降低资质等级
行政机关依法将行政违法行为人的资质等级予以降级或降格
行为罚
限制开展
生产经营活动
只限制被处罚人开展生产经营活动的部分自由
【注意】责令限期改正的行为性质属于行政强制措施
责令停产停业
暂时中止生产经营活动的全部自由，期限届满后，恢复经营自由
责令关闭
永久性地剥夺从事特定项目生产经营活动的行为自由
限制从业
不仅针对组织，也可以针对自然人
人身罚
行政拘留
只能由公安机关和法律规定的其他机关行使
其他行政处罚
其他种类的处罚是指由法律和行政法规特别创设的新处罚种类，比如
《治安管理处罚法》创设的对外国人责令限期离境
判断分析
1. 某区市场监督管理局以生产不符合标准的运动服为由对某公司处以罚款6000 元，没收违法所得
1.5 万元，没收违法所得是行为罚【错误，没收违法所得和没收非法财物属于财产罚，而非禁止或限制从
事某项活动的行为罚】
2. 甲县辖区内乙镇镇长齐某因醉酒驾驶，交警大队对齐某酒驾作出暂扣驾照6 个月，罚款1000 元的
处罚。暂扣驾照属于行为罚【错误，暂扣驾照即暂扣许可证件，属于资格罚】
39
第六章 行政处罚【客+ 主】 
知识点二：行政处罚的设定【C】
一、设定权
文件
设定范围
法律
可设定各种行政处罚
行政法规
可设定除限制人身自由以外的行政处罚
地方性法规
可设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚
【注意】营业执照是许可证件的一种，地方性法规不得设定吊销营业执照的行政处罚，
但可设定吊销其他执照、许可证件，如驾驶执照等
部门规章
只可设定警告、通报批评、一定数额罚款（由国务院规定限额）
地方政府规章
只可设定警告、通报批评、一定数额罚款（由省人常规定限额）
二、规定权
下位法（包括行政法规、地方性法规、规章）对上位法设定的行政处罚作出具体规定的，不得超出上
位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围
【注意】下位法不得整体地扩大或缩小上位法的处罚幅度
三、补充设定
文件
行政法规
地方性法规
设定前提
法律规定了违法行为，但未规定行政
处罚
法律、行政法规规定了违法行为，但未规定行政
处罚
设定程序
1. 通过听证会、论证会的方式广泛听取意见
2. 向制定机关作出书面说明
3. 报送备案时，说明补充设定的情况
【注意】规章无权补充设定
判断分析
1. 甲省乙市政府制定的规章《城市生活垃圾分类管理办法》规定，未分类投放垃圾的，由城市管理
主管部门责令限期改正，逾期未改，对单位处1000 元以下罚款，对个人处200 元罚款。乙市政府规章设
定的罚款不能超出该省人大常委会规定的罚款限额【正确】
2. 法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，为实施法律、行政法规，部门规章可以补充设
定行政处罚【错误，只有法规有权补充设定，规章无权补充设定】
40
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
第二节 行政处罚的实施【客+ 主】
法条群
《行政处罚法》第三章 行政处罚的实施机关
第十九条【授权实施】法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实
施行政处罚。
第二十条第一款【委托实施】行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面
委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行
政处罚。
第五章 行政处罚的决定 第三节 普通程序
第五十六条【先行登记保存】行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭
失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作
出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
第五章 行政处罚的决定 第四节 听证程序
第六十三条【法定听证】行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权
利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：
（一）较大数额罚款；
（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；
（三）降低资质等级、吊销许可证件；
（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）其他较重的行政处罚；
（六）法律、法规、规章规定的其他情形。
当事人不承担行政机关组织听证的费用。
第六十四条【听证程序】听证应当依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；
（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，
有权申请回避；
……
（八）听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或
者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。
41
第六章 行政处罚【客+ 主】 
知识点一：行政处罚实施主体【C】
单独实施
行政机关在法定职权范围内实施行政处罚，此为行政处罚的一般实施状态
授权实施
1. 依据：法律、法规（同行政许可）【注意】规章不能授权
2. 对象：具有管理公共事务职能的组织
3. 责任：被授权者获得行政主体资格，以自己的名义处罚，自己独立承担法律责任，自
己作为被告
委托实施
1. 对象：具有管理公共事务职能的组织【注意】许可的委托对象是其他行政机关
2. 责任：受托组织以委托机关的名义实施行政处罚，由委托机关独立承担法律责任
3. 委托机关和受委托组织应当将委托书向社会公布
4. 禁止：受托组织不得再委托其他组织或者个人实施
综合执法
主要内容是相对集中实施，指依法将两个或两个以上行政机关的处罚权集中由一个行政
机关行使
【注意】中央垂直领导机关的处罚权和限制人身自由的处罚权不得被集中行使
决定主体：国务院或者省级政府
【注意】限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使，不得被
集中实施
判断分析
关于一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权和行政处罚权的安排，下列哪些说法是正确的？
（2016 年第2 卷第80 题）
A. 涉及行政处罚的，由国务院或者省、自治区、直辖市政府决定【正确】
B. 涉及行政许可的，由经国务院批准的省、自治区、直辖市政府决定【正确】
C. 限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不得交由其他行政机关行使【错误，限制人身自
由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使】
D. 由公安机关行使的行政许可，不得交由其他行政机关行使【错误，行政许可中并没有规定公安机
关行使的许可不得交由其他机关行使】
知识点二：行政处罚的程序【C】+ 行政处罚的听证【C】
一、一般程序
调查
执法人员
1. 执法人员不得少于2 人，法律另有规定的除外
2. 应当出示执法证件
陈述申辩
告知当事人享有陈述、申辩权，听取当事人的陈述、申辩
保存证据
在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以
先行登记保存，并应当在7 日内及时作出处理决定
42
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
法制审核
适用情形
有下列情形之一，在行政机关作出处罚决定之前，应当由审核人员进行法制
审核，未经审核或审核未通过的，不得作出决定：
1. 涉及重大公共利益的
2. 直接关系当事人或第三人重大权益，经过听证程序的
3. 案件疑难复杂、涉及多个法律关系的
4. 法律、法规规定的其他情形
要求
初次从事法制审核的人员应当取得法律职业资格
决定
主体
原则上负责人决定；情节复杂或重大违法，行政机关负责人集体讨论决定
期限
行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90 日内作出行政处罚决定。法律、
法规、规章另有规定的除外
公开
1. 具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开
2. 公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或确认无效的，行政机
关应当在3 日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由
送达
1. 当事人在场的，当场送达
2. 当事人不在场的，7 日内送达
3. 当事人同意并签订确认书的，可采用传真、电子邮件等方式送达
二、简易程序
适用条件
1. 违法事实确凿并有法定依据
2. 警告或对公民200 元以下、对单位3000 元以下罚款
送达
当场处罚，当场送达；报所属机关备案
【注意】是当场作出处罚决定，不是当场收缴罚款
三、行政处罚的证据规定
一般规定
全过程记录制度。行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取
证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存
电子技术监
控设备记录
的特别要求
1. 行政机关依法利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审
核，确保设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布
2. 电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，应审核记录内容是否
符合要求；未经审核或经审核不符合要求的，不得作为处罚证据
3. 行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人
查询、陈述和申辩提供便利；不得限制或变相限制当事人享有的陈述权、申辩权
判断分析
1. 蔡某未取得医师资格证，开设了一家美容医疗机构，被区卫健委处罚10 万元，紧急情况下，区卫
健委现场执法人员可直接对经营场所物品先行登记保存【错误，先行登记保存应经行政机关负责人批准
43
第六章 行政处罚【客+ 主】 
后方可实施】
2. 某市市监局发现一公司生产劣质产品，查封了该公司的生产厂房和设备，之后决定没收全部劣质
产品、罚款10 万元。该决定可以适用简易程序作出【错误，没收非法财物不得适用简易程序作出，且对
单位罚款10 万元超出了简易程序适用的金额3000 元，不得适用简易程序】
3. 甲市A 区交警支队通过电子监控发现李某违反限行规定，决定作出罚款200 元的行政处罚。电子
监控录像应当经审核后才可使用【正确】
四、行政处罚和许可的听证程序对比
行政处罚
行政许可
启动方式
依申请
依职权+ 依申请
适用情形
以下属于法定听证（应告知听证权利）
1. 较大数额罚款、没收较大数额违法所得、
没收较大价值非法财物
2. 降低资质等级、吊销许可证件
3. 责令停产停业、责令关闭、限制从业
4. 其他较重的行政处罚
5. 法律、法规、规章规定的其他情形
【口诀】大降吊责限
【注意】相对人与行政机关也可约定听证
1. 依职权：法律、法规、规章规定或者涉及
公共利益
2. 依申请：直接涉及申请人与他人之间重大
利益关系
重要时限
（5、7）
1. 申请：应在被告知后5 日内要求听证
2. 告知：行政机关应在听证7 日前通知听
证时间地点
（5、20、7）
1. 申请：应在被告知后5 日内要求听证
2. 组织：行政机关应在20 日内组织听证
3. 告知：行政机关应在听证7 日前通知听证
时间地点，必要时予以公告
听证笔录
应当根据听证笔录，依法作出是否处罚/ 许可的决定（排他效力）
听证公开
是
回避
有
委托
可以
费用
不收费
【注意】行政强制无听证
【行政处罚的听证程序】
法定听证
（大降吊责限）
行政机关
应当告知
相对人可以申请
申请
行政机关应当
组织听证
行政处罚
听证程序
约定听证
行政机关
可以告知
相对人可以申请
行政机关应当组织听
证（信赖利益保护）
44
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 甲市市场监督管理局因当地乙超市销售的奶制品未标明反式脂肪酸，作出没收违法所得50 元，罚
款2000 元的处罚决定，本案罚款处罚可以适用简易程序作出【正确】
2. 辉煌公司向河水中超标排放污水，整改不力，于是区生态环境局责令该公司停业整顿。区生态环
境局作出决定前，应当告知辉煌公司有申请听证的权利【正确，本题的停业整顿实际上就是停产停业，
区生态环境局应当告知辉煌公司有申请听证的权利】
知识点三：行政处罚适用规则【D】
管辖
由违法行为发生地的行政机关管辖
法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定
处罚
时效
违法行为在2 年内未被发现的，不再给予处罚。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危
害后果的，延长至5 年，法律另有规定的除外（治安管理处罚是6 个月）
起算点：从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日
起计算
一事
不再罚
1. 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款
2. 同一个行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚
申辩
不加重
当事人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，不得因当事人申辩而
给予更重的处罚
不予处罚
1. 不满14 周岁
2. 不能辨认或控制自己的行为
3. 当事人有证据足以证明没有主观过错
4. 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的
5. 初次违法且危害后果轻微并及时改正的
【注意】只有“初违法后果轻且改正”是可以不予处罚，其余都是应当
从轻或减
轻处罚
1. 已满14 周岁不满18 周岁的人有违法行为的
2. 主动消除或者减轻违法行为危害后果的
3. 受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的
4. 主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的
5. 配合行政机关查处违法行为有立功表现的
6. 尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的
【注意】只有“半疯傻”是可以从轻或者减轻行政处罚，其余都是应当
处罚折抵
1. 行政拘留可以折抵有期徒刑和拘役，罚款可以折抵罚金
2. 没收违法所得/ 非法财物不得折抵刑罚的没收财产
行刑衔接
1. 违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应及时移送司法机关追究刑事责任，不再实施行政处罚
2. 对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应及
时将案件移送有关行政机关
45
第六章 行政处罚【客+ 主】 
判断分析
1. 县林业局认定陈某未办理林木采伐许可证而砍伐2 棵杨树，告知其拟罚款300 元，并责令补种5
棵杨树。陈某辩称杨树归自己所有不应被处罚。林业局认为陈某对抗执法，遂处罚陈某500 元，并责令
补种10 棵杨树。林业局从拟罚款300 元到罚款500 元，符合程序规定【错误，县林业局因当事人申辩给
予了更重的处罚，违反了申辩不加重原则】
2. 某区综合执法局行政执法人员认定，某旅行社未征得旅行者书面同意，委托其他旅行社履行包价
旅游合同，经听证，该局责令旅行社立即改正，并作出责令停业整顿3 个月、罚款30 万元的行政处罚，
并对直接责任人员罚款1 万元，该处罚行为违反一事不再罚原则【错误，旅行社和直接责任人并不是同
一主体，不违反一事不再罚原则】
知识点四：行政处罚的执行【E】
原则
罚缴分离。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。行政机关只开具处罚
决定书，当事人自收到决定书之日起15 日内缴纳，银行收受罚款并上缴国库。财政部门
不得以任何形式向处罚决定机关返还罚款
例外
（可以当场
收缴）
情形
1. 简易程序+100 元以下罚款；简易程序+ 不当场收缴事后难以执行
2. 在边远、水上、交通不便地区+ 当事人到指定的银行或通过电子支付系统缴
纳罚款确有困难，经当事人提出
程序
1. 必须向当事人出具国务院财政部门或者省、自治区、直辖市政府财政部门统
一制发的专用票据，否则当事人有权拒绝缴纳罚款
2. 执法人员应当自收缴罚款之日起2 日内（水上当场收缴的，自抵岸之日起2
日内）交至行政机关，行政机关在2 日内将罚款交指定的银行
第三节 治安管理处罚【特别法】
知识点一：治安管理处罚程序【A】
一、治安管理处罚概述
治安管理处罚，是公安机关对有“治安违法行为”的公民、法人和其他组织，依法作出的一种特殊
的行政处罚。
处罚主体
县级以上公安机关，警告与1000 元以下罚款可以由派出所决定【26 年新修】
处罚种类
1. 警告
2. 罚款
3. 行政拘留【并罚最长不得超过20 日】
4. 吊销公安机关发放的许可证件
5. 限期出境或驱逐出境【仅针对外国人附加适用】
处罚时效
6 个月
46
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 某公安派出所以李某放任所饲养的烈性犬恐吓张某为由对李某处以500 元罚款。公安派出所可以
自己名义作出决定【正确】
2. 某公安局以刘某引诱他人吸食毒品为由对其处以15 日拘留，并处3000 元罚款的处罚。如刘某为
外国人，可以附加适用限期出境【正确】
二、治安管理处罚的实施程序
（一）一般程序
立案
应立即立案，并进行调查【26 年新修】
取证辨认
证据收集
公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据，有关单位和个人应如实提
供证据【26 年新增】
禁止非法取证：严禁刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗（相关证据不得作为处罚
根据）
证据衔接【26 年新增】：刑事案件证据可直接用于治安案件
保密义务【26 年新修】：对国家秘密、商业秘密、个人隐私或个人信息应当
予以保密
辨认
为查明案情，可以让相关人员对场所、物品及行为人进行辨认，辨认应当制
作辨认笔录，由警察和辨认人签名、盖章或按指印【26 年新增】
人员要求
原则上2 人。询问、辨认、勘验、行政强制措施等调查取证工作时，警察不
得少于2 人【26 年新增】
例外：可1 人。在规范设置、严格管理的执法办案场所进行询问、扣押、辨
认或进行调解的，可以由1 名警察进行，但应当全程同步录音录像，否则不
能作为处罚的根据【26 年新增】
传唤
对象
违法行为人，证人、被侵害人不可用传唤（用通知）
方式
用传唤证传唤；现场发现，经出示人民警察证，可口头传唤（要在询问笔录
中注明）。对无正当理由不接受、逃避传唤的，经办案部门负责人批准，可强
制传唤【26 年新修】
告知
应当将传唤的原因和依据告知被传唤人
询问
时限
一般不超过8 小时，涉案人数众多、身份不明的不得超过12 小时，情况复杂
可能拘留的不得超过24 小时【26 年新修】
录音录像
在办案场所询问，应当全程同步录音录像【26 年新增】（询问期间应当保证
行为人的饮食、必要休息时间等正当需求）
签字确认
询问笔录经核对无误后，被询问人应签名、盖章或按指印，询问的警察应签
名【26 年新修】
47
第六章 行政处罚【客+ 主】 
询问
询问未成
年人
询问不满18 周岁的行为人，应通知其父母或其他监护人到场；监护人不能到
场的，也可通知其他合适成年人（成年亲属、所在学校、单位、居住地基层
组织或未成年保护组织代表）到场，并将有关情况记录在案；确实无法通知
或通知后未到场的，应当在笔录中注明【26 年新修】
询问地点
询问被侵害人或其他证人，可以在现场、其所在单位、住处或者其提出的地
点进行；必要时，也可以通知其到公安机关提供证言【26 年新修】
出示证件
在公安机关以外的地点询问被侵害人或者其他证人，应当出示人民警察证
【26 年新修】
异地询问
行为人、被侵害人、其他证人在异地的，可以委托异地公安机关代为询问，
也可通过视频系统远程询问【26 年新增】
远程询问应当：
（1）全程同步录音录像
（2）向被询问人宣读询问笔录，被询问人确认无误后，在笔录上注明
检查
【26 年新修】
对象
与违法行为有关的场所、物品、人身
人员证件
要求
原则：2 人1 证。检查人数不少于2 人，并应当出示人民警察证
【场所、住所检查】2 人2 证。人民警察证+ 县级以上公安机关负责人批准，
使用检查证
例外：【立即检查场所】2 人1 证+ 录音录像。确有必要对场所立即进行检查
的，经出示人民警察证，可当场检查，并应当全程同步录音录像
人身检查
若需进行人身检查，提取或者采集肖像、指纹信息和血液、尿液等生物样本
的，需经办案部门负责人批准，提取、采集被侵害人上述信息的，应当征得
其本人或监护人的同意；已经提取、采集过的，不得重复采样
检查妇女
女性工作人员或医师检查妇女
检查笔录
检查人、被检查人和见证人签名、盖章或按指印；被检查人不在场或者被检
查人、见证人拒绝签名的，应当在笔录上注明
扣押
范围
原则上不得扣押被侵害人、善意第三人合法占有的财产，不得扣押与案件无
关的物品
例外：对其中与案件有关的必须鉴定的物品，可以扣押，鉴定后应当立即解
除【26 年新修】
程序
1. 实施扣押前报经公安机关负责人批准
2. 当场扣押：因情况紧急或物品价值不大，当场实施扣押的，应当及时向其
所属公安机关负责人报告，并补办批准手续，扣押时应当全程同步录音录像
【26 年新增】
48
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
决定
前提
1. 需有本人陈述+ 其他证据证明，否则不能作出治安管理处罚决定
2. 特殊情形需经法制审核后作出决定【26 年新增】（同行政处罚一般程序）
3. 未成年人治安案件，决定作出前应当听取其父母或其他监护人的意见【26
年新增】
4. 情节复杂/ 重大违法行为，公安机关负责人应当集体讨论作出决定【26 年
新增】
期限
应在立案之日起30 日内审结，重大复杂案件经上一级公安机关批准（派出所
由所属公安机关批准）可延长30 日，期限延长以两次为限（30+30+30）【26
年新修】
【注意】鉴定、听证期间不计入办案期限
送达
1. 当场送达；无法当场送达的，2 日以内送达
2. 决定给予拘留处罚的还应当及时通知被处罚人的家属
3. 有被侵害人的，将决定书送达被侵害人【26 年新修】
（二）特殊程序
简易程序
1. 事实清楚，证据确凿
2. 警告或罚款500 元以下，可以当场作出处罚决定（不是当场交钱）【26 年新修】
3. 当场处罚+ 被处罚人无异议的，可以由1 名警察作出决定，并应当全程同步录音录像
【26 年新增】
【注意】当场处罚的，应24 小时内报所属机关备案
听证程序
1. 吊销许可证（执照）、罚款4000 元以上或采取责令停业整顿措施的，公安机关应当告
知违法行为人有权要求举行听证；行为人要求听证的，公安机关应当及时举行听证【26
年新修】
2. 对可能执行拘留的未成年人，公安机关应当告知未成年人和其监护人有权要求举行听
证；要求听证的，应当及时举行听证，且该听证不公开举行【26 年新增】
3. 其他案情复杂或有重大社会影响的案件，行为人要求听证+ 公安机关认为有必要的，
应及时举行听证【26 年新增】
【注意】不得因行为人要求听证而加重处罚
调解程序
1. 民间打架斗殴或毁损财物，情节较轻的案件，可以调解处理（抢劫等不调）
2. 经公安机关调解达成协议的，不予处罚
3. 自行和解/ 经调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚
【26 年新增】
4. 调解不成或不履行调解协议的，应当作出处理，并且告知相对人可以就民事争议提起
民事诉讼
判断分析
1. 县公安局以张某殴打他人并致轻伤为由，决定对张某行政拘留五日并处罚款200 元，县公安局对
49
第六章 行政处罚【客+ 主】 
张某作出治安管理处罚的期限为90 日【错误，治安管理处罚案件原则上应在30 日内审结，重大复杂案
件经批准后才可延长最多60 日，本题未表明案情重大复杂且经批准，审限应为30 日】
2. 小王（15 周岁）踢破房门并故意伤害徐某。经伤情鉴定，徐某为轻微伤，区公安分局应当先行调
解【错误，民间打架斗殴或毁损财物，情节较轻的案件，可以调解处理】
3. 因胡某以刻划方式损坏博物馆里的文物，县公安局决定对其作出拘留15 日的处罚。在处罚之前，
公安局应告知胡某有申请听证的权利【错误，对成年人的行政拘留并不属于法定告知听证的情形，因此
在作出拘留决定前，公安局无需告知胡某有申请听证的权利】
知识点二：治安管理处罚规则【C】
不予处罚
1. 不满14 周岁（同行政处罚）
从轻、减轻或不予处罚【26 年新
修】：
1. 情节轻微的
2. 主动消除或者减轻违法后果的
3. 取得被侵害人谅解的
4. 出于他人胁迫或者诱骗的
5. 主动投案，向公安机关如实陈
述自己的违法行为的
6. 有立功表现的
2. 正当防卫的，不受处罚；情节较轻的，不予处罚
【26 年新增】
3. 不能辨认或不能控制自己行为（同行政处罚）
从轻、减
轻处罚
1. 已满14 周岁不满18 周岁，应当从轻、减轻处罚
（同行政处罚）
2. 正当防卫行为明显超过必要限度，造成较大损害的，
应当减轻处罚【26 年新增】
3. 尚未完全丧失辨认/ 控制自己行为能力的精神病人、
智力残疾人违反治安管理的，可以从轻/ 减轻（同行
政处罚）【26 年新增】
认罪认罚
从宽
违法行为人自愿向公安机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实，愿意接受处罚的，
可以依法从宽处理【26 年新增】
从重处罚
1. 违法行为有较严重后果的
2. 教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的
3. 对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的
4.1 年以内曾受过治安管理处罚的【26 年新修】
判断分析
1. 方某与陈某发生冲突，用砖头砸伤陈某9 岁的儿子陈某某，经法医鉴定构成轻微伤，县公安局决
定对方某拘留10 日，方某申请行政复议。因致未成年人受到伤害，对方某应从重处罚【错误，法律并未
规定受害人为未成年人时需要从重处罚】
2. 孙某受他人胁迫而殴打他人致轻微伤，某公安局应当决定对孙某减轻处罚【错误，针对受他人胁
迫的情形，是从轻、减轻或不予处罚，并不一定要减轻处罚】
50
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
知识点三：治安管理处罚的执行【C】
一、拘留执行
地点
1. 拘留是在拘留所，不是看守所；执行期满，拘留所应当发给解除拘留证明书【26 年新
修】
2. 异地执行：被处罚人在异地被抓获或其他有必要在异地拘留情形的，经异地拘留所主
管公安机关批准，可以异地执行【26 年新增】
合并执行
有两种以上违反治安管理行为的，公安机关分别决定，合并执行处罚。合并执行的拘留
最长不超过20 日
不执行
1. 已满14 周岁不满16 周岁的
2. 已满16 周岁不满18 周岁，初次违反治安管理的
3.70 周岁以上的
4. 怀孕或者哺乳自己不满1 周岁婴儿的
【注意】不执行但仍要作出拘留决定
【例外】第1-3 项行为人违法情节严重、影响恶劣的，或第1、3 项行为人在1 年以内2 次
以上违法的，可执行拘留处罚【26 年新增】
暂缓执行
条件
【26 年
新修】
1. 对拘留决定起诉或复议，遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死
亡等情形
2. 提出暂缓执行行政拘留的申请
3. 公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险
4. 提供合格担保人或按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金
【注意】1. 以上4 个条件必须同时满足
2. 正在被执行拘留的人因参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情
形申请出所的，依照上述规定执行，出所时间不计入拘留期限
担保人
1. 与本案无牵连
2. 享有政治权利，人身自由未受到限制
3. 在当地有常住户口和固定住所
4. 有能力履行担保义务
保证金
1. 被处罚的人交纳保证金后，逃避行政拘留处罚的执行的，保证金予以没收并
上缴国库，已经作出的行政拘留决定仍应执行
2. 处罚决定被撤销，或者行政拘留处罚开始执行，或出所后继续执行的，公安
机关收取的保证金应当及时退还交纳人
二、罚款的收缴【26 年新修】
原则
罚缴分离。被处罚人自收到处罚决定书之日起15 日内到指定银行或通过电子支付系统缴
纳罚款
51
第六章 行政处罚【客+ 主】 
例外
（可以当场
收缴）
1. 被处200 元以下罚款+ 被处罚人无异议
2. 在边远、水上、交通不便地区，旅客列车上或者口岸，被处罚人到指定的银行或者通
过电子支付系统缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出【26 年新修】
3. 被处罚人在当地无固定住所+ 不当场收缴事后难以执行
【注意】除上述规定外，治安管理处罚中罚款的收缴与行政处罚的一般规定相同
判断分析
1. 方某与陈某发生冲突，用砖头砸伤陈某9 岁的儿子陈某某，经法医鉴定构成轻微伤，县公安局决
定对方某拘留10 日，方某申请行政复议。因方某申请行政复议，应暂停执行行政拘留【错误，被处罚人
不服拘留决定，可以向公安机关申请暂缓执行拘留，但要同时满足4 个条件才能暂缓执行。暂缓执行拘
留的后3 个条件题干均未交代，所以并非应当暂停执行行政拘留】
2. 小王（15 周岁）踢破房门并故意伤害徐某。经伤情鉴定，徐某为轻微伤，区公安分局对小王的行
为处以行政拘留15 日，因为小王已满14 周岁，所以可以对小王执行拘留【错误，15 岁属于已满14 周岁
不满16 周岁不执行拘留的区间，且案情中未表明情节严重、影响恶劣，故对小王应不执行拘留】
主观题延伸拓展
案例一：我国《种子法》规定对某一违法行为可处以1 万元以上5 万元以下罚款。某省人民政府在
其制定的《某省种子法实施办法》中对同一违法行为规定处以2 万元以上10 万元以下罚款或者1 日以上
3 日以下拘留。
问题：该规定是否有效？
答案：无效。本案中，《某省种子法实施办法》就违法行为有关2-10 万元罚款、1-3 日拘留处罚的设
定违反上位法，超出了上位法设定的幅度范围，同时超出了上位法设定的种类范围，所以无效。法条依
据为《行政处罚法》第14 条第1 款。
案例二：朱某开设的蓝天网吧自2022 年1 月起开始有接纳未成年人的现象，至2022 年4 月停止。
2023 年1 月某区文化局根据家长举报发现了该网吧的违法行为，对其处以1000 元的罚款。同时文化局
在调查的过程中发现该网吧是没有获得营业执照的黑网吧，于是将此情况通报给了区市场监督管理局，
区市场监督管理局对其罚款2000 元。
问题1 ：区文化局的罚款是否超过处罚时效？
答案：区文化局的罚款没有超过处罚时效。（1）计算起点。处罚时效自违法行为发生之日起计算；
但违法行为处于连续或者继续状态的，则从该行为终了之日起计算。本题中，蓝天网吧自2022 年1 月起
接纳未成年人，是连续实施多个同样违法行为的连续状态的表现，处罚时效应当从2022 年4 月停止接
纳未成年人时起算。（2）截止点。违法行为在2 年内未被发现的，不再给予行政处罚。2023 年1 月某区
文化局就发现了网吧接纳未成年人的行为，并没有超过2 年处罚时效。法条依据为《行政处罚法》第36
条。
问题2 ：区市场监督管理局罚款2000 元是否违反了一事不再罚原则？
答案：区市场监督管理局罚款2000 元没有违反一事不再罚原则。一事不再罚是指对当事人的同一
52
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，朱某实施了容留未成年人上网、未获得营业
执照非法营业两项独立的违法行为，行政机关可以作出两次罚款决定。法条依据为《行政处罚法》第29
条。
53
第七章 
行政强制【客+ 主】
第一节 行政强制概述【客+ 主】
法条群
《行政强制法》第一章 总则
第二条第二款 【相关定义】行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、
防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者
对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
第三款【相关定义】行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决
定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
第二章  行政强制的种类和设定
第九条 【强制措施种类】行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
第十二条 【强制执行方式】行政强制执行的方式：
（一）加处罚款或者滞纳金；
（二）划拨存款、汇款；
（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；
（四）排除妨碍、恢复原状；
（五）代履行；
（六）其他强制执行方式。
　【政府信息公开】一章在考试中多独立考查，且知识点以背诵为主，理解难度较低，可于后期通过背诵阶段课程集
中掌握。
54
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
知识点一：行政强制措施概述【B】+ 行政强制措施的种类【C】+ 行政强制执行的
种类【E】
行政强制措施
行政强制执行
含义
行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、
防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等
情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，
或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时
性控制的行为
行政机关或由行政机关申请法院对不履行行
政决定的公民、法人或其他组织依法强制其
履行义务的行为
种类
1. 限制人身自由：如约束醉汉至酒醒
2. 查封（场所、设施或财物）：如查封非法从事
烟花爆竹生产的厂房与机器
3. 扣押（财物）：如民警扣押涉嫌套牌车辆
4. 冻结（存款、汇款）
5. 其他行政强制措施：如证据登记保存
间接强制执行
代履行、执行罚
如收缴滞纳金、加处罚款
直接强制执行
划拨、拍卖、恢复原状等
如税务局从某公司账户上强
制扣缴税款
特征
1. 强制性
2. 非惩罚性。目的是维护行政秩序，是一种面向
未来的具有预防性的行为
3. 暂时性。强制措施是暂时性的，一旦目的实
现，一般应当解除
4. 行政性。为了行政管理目的而实施的一种强制
1. 强制性
2. 依附性。强制执行依附于基础决定而存
在，并以当事人不履行生效基础决定为前提
3. 执行性。目的是执行，在于通过强制的方
式迫使当事人履行义务或达到与履行义务相
同的状态
判断分析
1. 市场监督管理局对某企业有效期届满未申请延续的营业执照予以注销，该注销行为属于行政强制
措施【错误，行政许可的注销是一种独立的具体行政行为，不属于行政强制措施】
2. 为了解决海上交通拥堵乱象，公安部开展海上运输环境清理活动，重点清理未登记停靠、未登记
航行的船舶。甲的船舶未办理登记，行政机关向其发出通知，责令其3 日内将船舶停靠在指定规划区域
内，并限期不得驶离。该行政机关的行政行为的性质是行政强制执行【错误，该行为系对公民财物实行
的暂时性的控制行为，属于行政强制措施】
3. 某公司发布虚假广告，区市监局对其作出罚款10 万元的处罚。该公司逾期不缴纳罚款，区市监局
对其每日按罚款金额的3% 加处罚款。加处罚款是直接强制执行【错误，加处罚款属于间接强制执行中
的执行罚】
55
第七章 行政强制【客+ 主】 
知识点二：强制措施与行政处罚的区分【B】
相对人可能实
施了违法行为
保全、扣押财物和证据
【行政强制措施】
被发现
罚款、行政拘留等
【行政处罚】
【基础决定】
确认违法后
拍卖/划拨等
【行政强制执行】
规定期限内无
正当理由不履行
行政强制措施
行政处罚
目的不同
预防和控制
（非惩戒性）
惩戒违法行为
（惩戒性：减损权益/ 增加义务）
行为期限不同
作出时一般无法明确固定时间（无法确
定危险、危害等什么时候消除）
作出时即确定处罚期限
行为种类不同
限制人身自由、查封、扣押、冻结等
警告、罚款、没收违法所得、暂扣、吊
销许可证件、行政拘留等
【做题技巧】考试中，与行政处罚相比，行政强制措施考得更多，而且是非常核心的重难点。对于
一个具体行政行为到底是行政强制措施还是行政处罚，关键在于其行为的目的，具体判断方式如下：
看题干当中描述的行为目的是否具有惩戒性。
若题干说明该行为的作出是为了“制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大”
等，则该行为属于行政强制措施；
若题干说明该行为的作出是为了“惩罚违法行为”等，具体表现为相对人客观上“被减损权益或增
加义务”，则该行为属于行政处罚。
例1 ：为防止生态破坏，市林业局责令超范围采伐10 棵树木的孙某种10 棵树，“责令种树”属于何
种行为？【“责令种树”的目的是恢复原状（避免生态破坏危害发生），不具有惩戒性，因此属于行政强
制措施】
例2 ：县林业局认定陈某未办理林木采伐许可证而砍伐2 棵杨树，告知其拟罚款300 元，并责令补
种5 棵杨树。“责令补种5 棵杨树”属于何种行为？【陈某未办理林木采伐许可证而砍伐2 棵杨树，林业
局却要求其补种5 棵树木，增加了补种3 棵树的义务，具有惩戒性，因此属于行政处罚】
例3 ：辉煌公司向河水中超标排放污水，区生态环境局向其送达《限期整改通知》，要求其在规定
时间内达标排放，本案《限期整改通知》性质是行政处罚还是行政强制措施？【辉煌公司达标排放是其
本应履行的义务，区生态环境局责令其限期整改没有额外增加辉煌公司的义务或者减损其权益，不具有
惩戒性，因此属于行政强制措施】
例4 ：刘某沿街边修建违章建筑物，区规划局向刘某发出《拆除所建房屋通知》，要求刘某在30 日
内拆除房屋。区规划局要求刘某拆除违章建筑物的《拆除所建房屋通知》属于何种行为？【区规划局要
求刘某拆除违章建筑物，目的是惩罚刘某违章建设的违法行为，减损了刘某对房屋的权益，增加了刘某
拆除房屋的义务，具有惩戒性，因此属于行政处罚】
56
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
第二节 行政强制的设定【客+ 主】
知识点：行政强制措施的设定【C】+ 行政强制执行的设定【C】
【行政处罚、许可、强制设定权和规定权对比表】
行政处罚
行政许可
强制措施
强制执行
设定权
法律
所有种类均可设定
行政法规
除限制人身自由以外的
处罚
经常性许可
（国务院决定可设定临
时性许可）
限制人身自由、冻
结存款、汇款以外
的强制措施
不得设定
地方性
法规
除限制人身自由、吊销
营业执照以外的处罚
本地经常性许可
仅查封、扣押
部门规章
警告、通报批评和一定
数额罚款
（国务院规定限额）
不得设定
不得设定
省级规章
警告、通报批评和一定
数额罚款
（省人常规定限额）
可以设定1 年内地方临
时性许可
市级规章
不得设定
规定权
行政法规、地方性法
规、规章对上位法规定
的行政处罚作出具体规
定的，不得超出上位法
规定的处罚行为、种类
和幅度范围
行政法规、地方性法规、
规章可以在上位法范围
内作出具体规定，但：
1. 不得增设行政许可
2. 不得增设违反上位法
的其他条件
行政法规、地方性
法规可以对上位法
作出具体规定，但
不得对强制措施的
对象、条件、种类
作出扩大规定
—
判断分析
1. 宋某被公安机关决定强制戒毒2 年，强制戒毒只能由法律设定【正确】
2. 省规章的设定权，下列说法正确的是？（2019 年公法卷第45 题）
A. 可以设定临时性许可【正确】
B. 可以设定一定数量罚款【正确】
C. 可以设定扣押的行政强制措施【错误，省规章无权设定行政强制措施】
D. 可以设定划拨的行政强制执行【错误，省规章无权设定行政强制执行】
57
第七章 行政强制【客+ 主】 
第三节 行政强制措施的实施【客+ 主】
法条群
《行政强制法》第三章 行政强制措施实施程序 第一节 一般规定
第十八条 【强制措施实施程序】行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
知识点一：行政强制措施的实施主体【E】
【行政处罚、许可、强制实施主体对比表】
行政处罚
行政许可
强制措施
强制执行
一般实施
主体
行政机关
被授权主
体实施
法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织
可实施（独立担责）
法律、行政法规授权具有
管理公共事务职能的组织
可实施
都禁止
被委托主
体实施
可委托具有管理公共事务职
能的组织实施
可委托其他行政
机关实施（不能
委托给组织）
禁止委托
集中实施
1. 决定主体：国务院或省级
政府
2. 限制人身自由的行政处罚
权和国家垂直领导机关的处
罚权不得集中
经国务院批准，
省级政府可以决
定集中实施
（强制措施与处罚配套）行
使相对集中行政处罚权的
行政机关，可以实施法律、
法规规定的与行政处罚权
有关的行政强制措施
【特别提示】行政强制禁止委托，因为强制会和相对人直接发生冲突，对相对人的侵害性强，所以强制
措施和强制执行都禁止委托给其他机关/ 组织，只能自己实施、执行
58
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
知识点二：行政强制措施的实施程序【A】
一、一般程序
一般程序
批准
【一般情形】实施前须报行政机关单位负责人批准
【紧急情况+ 限制个人财产】不经批准当场实施后，24 小时内向负责人报告
并补办批准手续，负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除
【紧急情况+ 限制人身自由】返回后立即向负责人报告并补办批准手续
人员
2 名以上具备执法资格的人员+ 出示执法证件（禁止临时非专业人员执法）
通知
通知当事人到场
告知
当场告知理由、依据及当事人享有的权利、救济途径（限制人身自由的强制
措施，还应当通知当事人家属）
听取
听取当事人陈述申辩
笔录
制作现场笔录，由当事人和执法人员签名或盖章，当事人拒绝的在笔录中注
明；当事人不到场，邀请见证人到场，见证人需签名或盖章
【注意】1. 法律并未规定执法人员执法时佩戴执法记录仪需要全程录像
2. 行政强制措施和行政强制执行都无听证程序
二、查封、扣押程序
实施对象
【一个限于三个不得】
限于涉案场所、设施、财物，且以下对象不得查封、扣押：
1. 与违法行为无关的场所、设施、财物（如未悬挂号牌驾驶电动三轮车，可扣押三轮车，
但车上的货物不得扣押）
2. 公民个人及其所扶养家属的生活必需品
3. 已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封
程序
当场交付
制作并当场交付决定书+ 一式两份清单（清单由当事人和行政机关分别保存）
期限
30 日+（经负责人批准）30 日；法律、行政法规另有规定的除外
【注意】需要进行检测、检验、检疫、鉴定的时间另行计算
费用
检测、检验、检疫、鉴定的费用和因查封、扣押发生的保管费用都由行政机
关承担
保管
1. 行政机关自己或委托第三人保管，保管不善的应当赔偿
2. 因第三人原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿
【注意】委托第三人保管，并不是委托实施强制措施
【注意】法律并未规定行政机关实施查封、扣押时需要全程录像
59
第七章 行政强制【客+ 主】 
处理
没收
违法事实清楚，依法应当没收的，予以没收
销毁
法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁
解除
情形
1. 没有违法行为
2. 查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关
3. 对违法行为已经作出处理，不再需要查封、扣押
4. 查封、扣押期限已经届满
结果
1. 制作解除查封、扣押的决定书
2. 立即退还财物
3. 已将财物拍卖或变卖的，退还拍卖或变卖所得款项
4. 变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿
三、冻结程序
实施要求
1. 冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当
2. 已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结
程序
通知
2 名以上执法人员，向金融机构交付通知书，金融机构应立即冻结，不得在冻结
前向当事人泄露信息（防止当事人转移财产）
送达
3 日内向当事人交付冻结决定书
期限
30 日+（经负责人批准）30 日；法律另有规定的除外
后续处理
解除冻结：无违法、冻结对象与行为无关、冻结期限届满、已处理无需再冻结
【注意】金融机构接到解除冻结通知后，应当立即解除冻结；行政机关逾期未作出处理决
定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结
判断分析
1. 甲市交通管理部门对甲市运营车辆展开全面检查。某日，在检查现场发现方某驾驶车辆在哒哒平
台接单，经查方某并没有办理《互联网平台接单许可证》，遂对方某的车辆进行了扣押，并停放于一收费
停车场。下列说法正确的是？（2021 年公法卷第77 题）
A. 扣押应由两名执法人员实施【正确】
B. 应当现场制作扣押清单【正确】
C. 如经查不需要扣押的应制作解除扣押的决定书【正确】
D. 因扣押停放车辆而产生的停车费用应由方某承担【错误，应当由甲市交通管理部门承担】
2. 甲县市监局接群众举报称在辖区内的“臻好吃熟食店”购买到变质食品，遂到店开展检查，发现
该熟食店多项卫生不合格，当即决定查封该店并作出停业整顿决定书。查封时需要制作并当场交付查封
决定书和清单【正确】
3. 某城管局发现李某未经批准在农贸市场的公共通道中擅自摆摊经营，经多次劝说无效后，遂对其
商品进行了扣押。城管局不得在法定节假日实施扣押【错误，法律并未规定禁止在夜间或节假日实施行
政强制措施】
60
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
第四节 行政强制执行的实施【客+ 主】
法条群
《行政强制法》第四章 行政机关强制执行程序 第一节 一般规定
第三十四条 【强制执行实施主体】行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内
不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条 【事先催告】行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当
以书面形式作出，并载明下列事项：
 （一）履行义务的期限；
 （二）履行义务的方式；
 （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
 （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条 【陈述、申辩权】当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当
事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者
证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条第一款 【强制执行决定】经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行
政机关可以作出强制执行决定。
第四十三条 【文明执法】行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急
的除外。
行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决
定。
第四十四条 【强制拆除】对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以
公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行
政机关可以依法强制拆除。
知识点一：行政强制执行主体【C】
行
政
强
制
执
行
间接强制执行
直接强制执行
所有行政机关均有权
代履行
执行罚
有强制执行权的机关
无强制执行权的机关
公安、国安——人身强制措施
税务、海关——存款划拨
县级以上政府——拆除违反规
划的建筑物等
申请法院强制执行
执行罚仍不履行
双轨制
有权直接执
无权找法院
61
第七章 行政强制【客+ 主】 
【其他细节规定】
有强制执行
权的机关
原则：有强制执行权的机关只能自己强制执行，不能申请法院
例外：税务和海关既可自己执行，也可申请法院强制执行
无强制执行
权的机关
原则
只能申请法院强制执行
例外
【拍卖权】
①在实施行政管理过程中采取了查封、扣押措施
②作出的是罚款的行政处理行为
③当事人在法定期限内不复议不诉讼，经催告仍不履行
拍卖流程：
查封、扣押
（强制措施）
罚款
（行政处罚）
拍卖货物
抵缴罚款
（强制执行）
不复议、不诉讼、
经催告不履行
判断分析
1. 市场监督管理局在抽查过程中对甲公司的货物采取了查封、扣押的措施，之后决定罚款3 万元，
该公司未在法定期间申请复议或提起诉讼，经催告仍不履行，市场监督管理局可以将扣押的设备进行变
卖折抵罚款【错误，只能通过拍卖的方式折抵罚款】
2. 博达公司未按规定申报上年度企业所得税，市税务局责令补缴2 万元税款，并罚款1 万元。如博
达公司未按时补缴，市税务局可以书面通知银行划扣其存款【正确】
知识点二：行政机关强制执行程序【A】
一、间接强制执行
（一）执行罚
执行罚指的是当行政相对人逾期不履行行政机关作出的金钱给付义务为内容的行政决定时，行政机
关可以依法对相对人加处罚款或者滞纳金，以此作为促使其履行义务的手段。
金钱给付类
行政决定
加处罚款
或滞纳金
逾期不履行
限制：加处数额不得超过本数
经催告
仍未履行
满30日
告知加处标准
拍卖
执行罚
划拨
申请法院
强制执行
实施前提
1. 作出以金钱给付义务为内容的行政决定（如罚款）
2. 当事人逾期不履行行政决定
3. 告知当事人加处罚款或滞纳金的标准（如《行政处罚法》第72 条第1 款第1 项规定，
到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3% 加处罚款）
实施方式
加处罚款或滞纳金
实施限制
加处数额不得超过给付义务的数额（本金数额）
实施结果
加处罚款满30 日，经催告仍不履行→启动直接强制执行：拍卖/ 划拨
62
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
（二）代履行
代履行指行政相对人不履行义务时，行政机关自己或委托无利害关系第三人代替行政相对人履行义
务，履行费用由行政相对人承担的一种强制方式。
前提：当事人不履行+经
催告仍不履行+后果严重
主体：行政机关自己/委
托无利害关系第三人实施
制作并送达代
履行决定书
当事人
不履行
一般代履行
情况紧急、后果严重需
立即清除+当事人不能
立即实施代
履行
合理费用由当事
人承担（法律另
有规定的除外）
当事人
履行
停止代履行
代履行3日前
再次催告
当事人妨害
公共资源
代履行
一般代履行
立即代履行
基础决定
要求排除妨碍、恢复原状
无
实施前提
1. 当事人逾期不履行+ 催告后仍不履行
2. 后果已经或将要危害交通、环境、自然
资源
1. 当事人不能清除或不在场
2. 需要立即清除道路、河道、航道或公共场
所的遗洒物、障碍物或污染物
履行主体
行政机关或无利害关系的第三人
行政机关
决定书
代履行前制作并送达履行决定书
无
二次催告
代履行三日前再次催告
无
履行费用
合理费用由当事人承担，法律另有规定的除外
判断分析
1. 某石油销售公司未经批准，将加油站改造重建，住建局根据自行制定的《城市临时建设许可办
法》的规定，限其15 日内改正，并按工程价款的6% 对其处以1 万元罚款。如石油销售公司逾期不缴纳
罚款，住建局可按罚款的3% 每日加收罚款，但追加处罚不得超过1 万元【正确】
2. 某公司私自在一个河段上设置渡口，县交通运输局认为设置渡口属于行政许可的事项，故责令某
公司限期恢复原状，罚款20 万元，某公司缴纳了罚款但是期满并未恢复原状，县交通运输局可以直接代
为履行恢复原状【错误，本案属于一般代履行的情形，县交通运输局尚未催告，不可以代为履行】
3. 某区市场监督管理局以生产不符合标准的运动服为由对某公司处以罚款6000 元，没收违法所得
1.5 万元，如果该公司表示拒绝缴纳罚款，区市场监督管理局可对其加处罚款，但加处罚款的标准要告知
公司【正确】
4. 林某在河道内修建了“农家乐”休闲旅社，在紧急防汛期，防汛指挥机构认为需要立即清除该建
筑物，林某无法清除。防汛指挥机构应先催告，若林某仍不清除的，再代为清除【错误，情况紧急需要
立即清除的，可以立即代履行，无需履行催告等程序】
63
第七章 行政强制【客+ 主】 
二、直接强制执行
【行政机关自行强制执行程序】
一般
程序
前提
当事人在行政机关决定期限（履行期）内不履行义务+ 行政机关有自行强制执行权
步骤
【整体流程】
基础决定
书面催告履行
听取陈述、
申辩
作出强制
执行决定
不履行
1. 第一步：书面催告（不可诉）：当事人在行政机关决定期间内不履行义务的，行政机
关应先书面催告当事人限期履行义务。催告期间对有证据证明有转移或隐匿财物迹象的，
行政机关可立即强制执行
2. 第二步：听取陈述、申辩：充分听取当事人陈述、申辩（行政机关记录、复核，当事
人理由成立的应当采纳）
3. 第三步：作出强制执行决定：催告后逾期仍不履行+ 无正当理由
执行
和解
在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，行政机关可以与当事人达成执行协议：
1. 协议可约定分阶段履行
2. 当事人采取补救措施的，可减免加处的罚款或滞纳金（注意不是本金）
3. 当事人不履行执行协议时应恢复强制执行
强制
拆除
对象
针对违反规划的建筑物、构筑物、设施（违反《城乡规划法》）
步骤
1. 由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除
2. 当事人在法定期限内对限期自行拆除的处罚决定（基础决定）不申请行政复议也不提
起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除
【注意】此处的强制拆除仅针对违反《城乡规划法》的建筑，此外行政法上的建筑物强制
拆除还包括：
①违反《土地管理法》的建筑物强制拆除，该情形虽然也针对违法建筑，但行政机关只
能申请法院执行强制拆除
②《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的强制拆除，针对的是被征收的合法房屋，
该情形下行政机关也只能申请法院执行强制拆除
文明执法
1. 不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行，但情况紧急的除外
2. 不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行义务
【注意】此处仅限于不得对居民生活采取，不包括法人或其他组织
判断分析
1. 某县城管大队以养鸡合作社未取得建设工程规划许可证为由，通知其限期拆除。养鸡合作社未自
行拆除。县城管大队不得通过停止供电迫使养鸡合作社履行拆除决定【错误，停止供水、供电等强制执
行方式，是不得用于居民生活，但可适用于法人或其他组织】
2. 某超市售卖过期变质的香肠，区市监局对其作出没收香肠和罚款1 万元的处罚决定，但超市逾期
不缴纳罚款。对此，区市监局可以和超市签订执行协议，约定分期缴纳罚款【正确】
64
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
知识点三：申请法院强制执行程序【E】
申请
申请主体
无直接强制执行权的行政机关（包括既可自行强制执行也可申请法院非诉执
行的机关，如税务、海关）
申请时间
当事人不复议、不诉讼、不履行，可以自期满后3 个月内申请法院强制执行
【注意】这里的期满是指履行期、复议期、诉讼期都届满
申请程序
申请法院强制执行前，应先书面催告当事人履行；催告后10 日内当事人仍未
履行的，再申请法院强制执行
【注意】催告如果是发生在前面的“三期”之内（满10 日），则“三期”届满
后便可申请法院强制执行；若催告是发生在前面的“三期”之后，则需等到
催告10 日后，才能申请法院强制执行
申请材料
1. 申请书（行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，注明日期）
2. 行政决定书及其事实、理由、依据
3. 当事人意见及行政机关催告情况
4. 执行标的情况
管辖
由申请机关所在地的基层法院管辖，执行不动产的是不动产所在地的基层法院
受理
受理期限
法院应当在5 日内决定是否受理
救济
人民法院不予受理的，行政机关可在15 日内申请上一级法院复议；上一级法
院应自收到复议申请之日起15 日内作出是否受理的裁定
审查+ 裁定
审查主体
由行政审判庭审查
形式审查
一般情况只作形式上的书面审查，符合条件的应自受理之日起7 日内裁定执行
实质审查
法院发现明显违法+ 损害被执行人合法权益的，转入实质审查，可以听取被
执行人和行政机关意见，受理之日起30 日内裁定是否执行
立即执行
紧急情况+ 公共安全，行政机关可以申请法院立即执行，经院长批准应在作
出裁定之日起5 日内执行
行政机关对不予执行的裁定不服，可在15 日内向上一级法院申请复议，上一级法院在30
日内裁定是否执行
收费
行政机关申请法院强制执行不缴纳申请费，强制执行合理费用由被执行人承担
判断分析
博达公司涉嫌排放污染物，生态环境局对其罚款10 万元，并责令其改正违法行为。博达公司在催
告后逾期不缴纳罚款，也不申请行政复议或提起行政诉讼。生态环境局遂向法院申请强制执行。关于本
案，下列哪些说法是错误的？（2021 年公法卷第135 题）
A. 法院执行庭应对被执行行为的合法性进行审查【错误，行政机关提出的强制执行申请，由行政审
判庭进行合法性审查】
B. 生态环境局应当向博达公司所在地的基层法院申请强制执行【错误，受理强制执行申请的应当是
申请机关所在地即生态环境局所在地的基层法院】
65
第七章 行政强制【客+ 主】 
C. 生态环境局应当缴纳执行费用【错误，强制执行的合理费用由被执行人承担】
【总结1】关于行政程序中的收费问题
原则
不收费
例外
（收费）
代履行的费用，但法律另有规定的除外
申请法院强制执行的费用
【总结2】关于行政强制执行的流程
1. 需要经过“三不”（不复议、不诉讼、不履行）：拍卖、强制拆除、申请法院非诉执行；
2. 不需要经过“三不”：间接强制执行、除强制拆除以外的自行强制执行。
【总结3】强制拆除的类型区分表
《城乡规划法》
《土地管理法》
《国有土地上房屋征
收与补偿条例》
强制执行原因
建筑违法，已公告，当事
人在限期之内不复议不诉
讼不拆除（“三不”）
1. 违反土地利用总体规划擅自将农
用地改为建设用地
2. 非法占用土地建住宅
建筑合法，但需征收
决定主体
城乡规划主管部门
1. 县级以上政府自然资源主管部门
2. 县级以上政府农业农村主管部门
县级以上政府
有权执行主体
县级以上政府
法院
法院
【区分技巧】考试中如果出现“征收、补偿”等词汇，则强拆属于征收行为，不需要经过“三不”，且
需申请法院执行强拆；若出现“违章、规划”等词汇，则一般需要经过“三不”
【注意】根据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的强拆，合法的实施方式应当是
由行政机关申请法院执行，但做题时可能会出现行政机关自行拆除等案情，这是因为案情中刻意设定
的行政机关程序违法，并不代表行政机关自行强拆正确
主观题延伸拓展
案例一：交警大队将扣押的王某的不符合安全标准的衣物染料委托给一家专业仓库管理，并在3 个
月后对王某作出了罚款决定，在王某缴纳了500 元保管费用后，交警大队将所扣王某的衣物染料返还。
问题：上述行为是否合法？
答案：（1）交警大队将扣押的衣物染料委托仓库管理合法。对查封的场所、设施或者财物，行政机
关可以委托第三人保管。（2）收取500 元染料保管费用违法。查封、扣押发生的保管费用应当由行政机
关承担。（3）3 个月后解除扣押程序违法。查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机
关负责人批准可以延长，延长期限不得超过三十日。法条依据为《行政强制法》第25 条、第26 条。
案例二：马武未取得建设工程规划许可证便沿街建设楼房。2022 年3 月12 日，市国土资源局向马
武下达《停止违法建设通知书》，责令其停止违法建设行为。在就该情况召开协调会后，市规划局向马武
发出《责令拆除违法建筑通知》，告知马武其建筑违法，责令其1 天内自行拆除。2022 年3 月15 日，市
规划局组织人员强制拆除了马武的违法建筑。拆除期间，马武尚未来得及搬离屋内物品，市规划局也未
66
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交马武签字确认。
问题：市规划局的行为是否合法？为什么？
答案：不合法。（1）行为主体违法。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，
当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方政府可以责成有关部门采取查封施
工现场、强制拆除等措施。也即有权决定强制拆除的主体只有县级以上地方政府，市规划局强制拆除马
武房屋，属于行为主体违法。
（2）程序违法。市规划局责令马武1 天内自行拆除，没有给马武留下充分的自行拆除的时间，拆除
前也没有催告及听取马武陈述申辩，属于程序违法。
（3）时限违法。对违法的建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆
除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆
除。市规划局既未公告，也没有等法定期限经过，属于时限违法。
法条依据为《城乡规划法》第68 条、《行政强制法》第35 条、第36 条、第44 条。
67
第八章 
行政复议与诉讼总论【客+ 主】
第一节 行政复议与诉讼概述【客+ 主】
法条群
《行政复议法》第二章 行政复议申请 第三节 申请的提出
第二十三条 【复议前置】有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行
政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：
（一）对当场作出的行政处罚决定不服；
（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；
（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；
（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；
（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。
对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议
机关申请行政复议。
知识点：行政复议与诉讼的衔接【B】
【知识导览】
行政复议，通俗理解就是找领导告状。具体而言，行政复议是指行政机关依据上级行政机关对下级
行政机关的监督权，在当事人的申请和参加下，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性
（合理性）审查，并作出裁决解决行政争议的活动。
行政诉讼，也就是找中立的司法机关裁判。具体而言，行政诉讼是指法院根据公民、法人或其他组
织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。
行政复议与行政诉讼都是为公民、法人和其他组织提供法律救济的有效途径，而在2023 年《行政
复议法》修订后，行政复议这一途径将逐步成为化解行政争议的主要渠道。
例. 县市监局认定A 公司用超保质期的食品原料生产食品，根据《食品安全法》没收了A 公司违法
生产的食品和违法所得，并对其处5 万元罚款。此时A 公司若对县市监局的行为不服，欲维护自己的合
法权益，它可以选择通过向县市监局的同级政府（即县政府）申请行政复议，也可以选择通过提起行政
诉讼来获得相应的权益救济。
68
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
案件类型
一般案件
复议前置
复议终局
复议
诉讼
诉讼
先复议
后诉讼
只能复议
①
①复议前置指针对某些特定的行政争议，当事人必须先申请行政复议，对复议不满意（不服复议决
定或复议机关不处理），才可以提起行政诉讼的情形。
类型
适用条件
一般案件
原则上复议与诉讼可自由选择，经过复议后还可以提起诉讼，但二者不能同时进行
【特殊】对于省部级单位（省级政府或国务院部门）的行为，按照以下途径进行：
省部级单位具
体行政行为
国务院裁决
自我复议
诉讼
诉讼
（由省部级单位自己
复议自己的行为）
（终局裁决不可诉）
复议前置
1. 当场作出的处罚决定（即采取简易程序作出的处罚）
2. 侵犯已经取得的自然资源确权案件（同时满足下列三个条件）
（1）当事人认为自己已经取得的自然资源权利被侵犯。不需要当事人一定持有土地使用
权证等权利证书，只要当事人“主观上认为”自己已经取得即可
（2）必须是自然资源所有权或使用权被侵犯。如矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、
滩涂等
（3）行政机关的行为属于“行政确认”。注意这里的“行政确认”应作广义理解，只要是
行政机关将自然资源所有权或使用权“给了别人”，不论是通过行政确认还是通过行政许
可、行政裁决等方式，都属于这里广义的“行政确认”
【总结】①行政确认+ ②认为侵犯了自己已经取得的+ ③自然资源的所有权或使用权
3. 当事人认为行政机关不作为的案件（不履行或拖延履行法定职责）
【注意】这里的“行政不作为”采用广义理解，既包括通常理解的“不予受理、程序性驳
回、逾期未作出决定”等消极不作为，也包括“拒绝履行、不依法履行”等明确拒绝的
积极不作为，例如不予许可、不予公开、拒绝更正。只要当事人认为行政机关存在前述
不履行或拖延履行法定职责的情形，都应当复议前置
4. 申请政府信息公开，行政机关不予公开
【注意】仅包括“不予公开”这一种情形，其他信息公开的决定无需复议前置
69
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
类型
适用条件
复议前置
5. 法律、行政法规规定应当复议前置的其他情形
（1）纳税争议案件（如对纳税主体、数额、方式等有争议）
【注意】反倾销税、税收相关的行政处罚与行政强制情形除外，无需复议前置
（2）禁止经营者集中的决定，或对集中附加限制条件的决定
【注意】上述复议前置案件，行政机关具有告知义务，在作出行政行为时应当告知公民、
法人或其他组织先向复议机关申请复议
复议终局
出入境管理机关依照《出境入境管理法》规定对外国人、境外人员实施的继续盘问、拘
留审查、遣送出境等限制人身自由的措施，申请复议时的复议决定为最终决定
【思考】甲认为省级政府作出的自然资源确权的决定侵犯了自己已经取得的土地使用权，甲如何确
定救济途径？
问题1 ：甲能否在行政复议与诉讼之间自由选择？
答：不能。本案属于行政机关侵犯已经取得的自然资源确权案件，属于复议前置的案件，因此只能
选择先复议，对复议决定不服的，才能提起诉讼。
问题2 ：甲提起复议的，复议机关如何确定？
答：复议机关为省级政府自己。对于省部级单位（国务院部门或省级政府）的行为不服提起复议
的，由省部级单位自己复议自己的行为。
问题3 ：在复议期间，如甲又向法院提起了行政诉讼，法院应当如何处理？
答：在行政复议期间不得向法院提起诉讼，故甲在复议期间提起诉讼的，法院应裁定不予立案。
问题4 ：省级政府作出复议决定后，甲对复议决定不服的能否再诉讼？
答：对复议决定不服的，可以找国务院裁决也可以提起诉讼，但国务院的裁决是终局裁决，国务院
作出裁决后，当事人不得再提起行政诉讼。
判断分析
1. 下列哪些情形下当事人需要先申请行政复议，才可以提起行政诉讼？（2018 年公法卷第83 题）
A. 某企业对反垄断执法机构作出的禁止和限制经营者集中的决定不服的【正确】
B. 江某对省政府作出的行政行为不服的【错误，要具体看该行为是否属于复议前置的情形】
C. 县政府为孙某颁发采矿许可证，刘某认为该行为已经侵犯了自己已有的采矿权【正确，本案属于
侵犯既得自然资源确权案件，应当复议前置】
D. 王某不服税务局要求其补缴2300 元个人所得税决定的【正确，本案为纳税争议案件，且责令补
缴税款属于“行政征收”，而非行政处罚或行政强制，不属于例外情形，应当复议前置】
2. 王某向区市监局申请公开一企业的注册信息，市监局以涉及该企业商业秘密为由拒绝公开。王某
不服的可以直接向法院提起诉讼【错误，“申请公开政府信息，行政机关不予公开”属于复议前置情形，
不得直接提起诉讼】
3. 李某摆摊售卖色情光碟，被A 县城管局当场处以罚款 200 元。李某不服的可以直接提起行政诉讼
【错误，本案属于“当场作出的处罚决定”情形，应当复议前置】
4. 张某和王某因林地使用权发生争议，请求镇政府解决。镇政府表示林地使用权证为县政府颁发，
70
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
以自己无权处理为由拒绝处理。张某不服可以直接提起诉讼【错误，本案镇政府拒绝处理属于行政不作
为情形，应当复议前置】
第二节 行政复议与诉讼受案范围【客+ 主】
知识点：行政诉讼与复议受案范围【B】
法条群
《行政诉讼法》第二章 受案范围
第十二条 【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、
罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行
政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等
自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不
予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土
地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第十三条 【否定式列举】人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
《行诉解释》一、受案范围
第一条 【受案范围】公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提
起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
71
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
（三）行政指导行为；
（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执
行范围或者采取违法方式实施的除外；
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履
责等行为；
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
一、理论范围
1. 具体行政行为（具有行政性、外部性、处分性以及特定性的行政行为）是行政复议/ 诉讼的主要
受案范围。
2. 行政协议（非具体行政行为）可作为复议/ 诉讼的受案范围。
3. 抽象行政行为（制定行政法规、规章、其他规范性文件的行为）不属于受案范围，但其中的其他
规范性文件【规章以下（不含规章），国务院制定的除外】符合条件的（是行政行为作出的依据），可以
在复议/ 诉讼中附带性审查。
二、具体类别
正面列举
（1）行政处罚；（2）行政强制；（3）行政许可；（4）行政确认；（5）行政征收和征用及其
补偿决定；（6）行政不作为；（7）行政给付；（8）行政裁决；（9）侵犯公民公平竞争权；
（10）政府信息公开；（11）行政协议；（12）行政赔偿等
反面列举
无行政性
民事行为、国家行为、刑事司法行为、仲裁行为
无外部性
内部行为
【注意】内部行为外部化。对于内部行为原则上不可诉，但若内部行为直接对
公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外部化
的，则属于可诉的具体行政行为
例. 市政府对市自然资源局作出批复，同意其提交的收回某公司国有土地使
用权方案。市自然资源局收到批复后，将批复交下属的内设机构土地储备中
心执行。此时市自然资源局直接将批复予以执行，该批复就转化为对公司的
权利义务产生直接影响的具体行政行为，此时批复的性质为收回土地使用权
的行政征收，属于可诉行政行为
无特定性
抽象行政行为
无处分性
行政指导、行政调解、暴力侵权、重复处理行为、过程性行为（催告、告知、
提醒等）、信访办理行为（行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、
转送、复查、复核意见等行为）
72
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 远洋船舶公司向区政府申请设置和经营港口。区政府向当地海事管理局征求意见，海事管理局
《复函》称该公司不具备设置条件。区政府根据该复函并经实地勘探、专家评估和研究后，作出不予许可
的决定。船舶公司不服，可对《复函》提起行政诉讼【错误，《复函》作为海事管理局提供的咨询意见，
属于区政府为作出许可决定而实施的过程性行为，不可诉】
2. 为规范辖区内的环境管理活动，甲区政府发布《关于规范甲区废弃物处理活动的第六号文件》指
定绿源公司实施辖区的废弃物清理回收活动。《六号文件》不属于行政复议的受案范围【错误，《六号文
件》针对绿源公司，具有处分性、外部性、行政性和特定性，属于具体行政行为，属于行政复议的受案
范围】
3. 刘某沿街边修建违章建筑物，区规划局向刘某发出《拆除所建房屋通知》，要求刘某在30 日内拆
除房屋。《拆除所建房屋通知》不可诉【错误，《拆除所建房屋通知》属于行政处罚，可诉】
4. 下列选项中，属于行政诉讼受案范围的是？（2024 年公法卷第38 题）
A. 赵某对行政机关向其颁发宅基地土地使用权证书的行为向法院提起诉讼【正确，属于行政确认，
可诉】
B. 王某不服中国证券监督委员会发出的警示函，向法院提起诉讼【正确，证监会向某公司作出警示
函，会实质影响当事人的权利义务，属于具体行政行为，可诉】
C. 对咨询是否免征税时税务机关的不予答复行为不满向法院提起诉讼【错误，行政机关就相对人提
出的咨询作出告知答复，实质上并不影响相对人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围】
第三节
行政复议与诉讼参加人【客+ 主】
法条群
《行政复议法》第二章 行政复议申请 第二节 行政复议参加人
第十四条第一、二款 【申请人】依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其
他组织终止的，其权利义务承受人可以申请行政复议。
第十九条 【被申请人】公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为
的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。
两个以上行政机关以共同的名义作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被申请人。
行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人。
作出行政行为的行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。
《行政诉讼法》第四章 诉讼参加人
第二十五条第一款、第二款、第三款 【原告】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系
的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第二十六条 【被告】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政
机关是被告。
73
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同
被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行
政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
《行诉解释》三、诉讼参加人
第二十条第二款、第三款 【假授权、真委托】法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关
内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当
以实施该行为的机构或者组织为被告。
没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权
的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
第二十六条 【被告不适格、追加被告】原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被
告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议
机关作共同被告的除外。
《行诉解释》九、复议机关作共同被告
第一百三十四条第一、二款 【复议机关作为共同被告】复议机关决定维持原行政行为的，作出原
行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关
的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作
出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。
【复议与诉讼主体一览图】
行政机关/
组织
具体行政行为/
不作为
利害关系
甲
②作出
乙
①打
丙
【行政相对人】
1.均可作为行政诉讼
原告/复议申请人
2.均可作为行政诉讼
/复议第三人
【被告/被申
  请人】
【无关人员】
【行政相关人】
74
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
例. 甲因琐事对乙大打出手，丙路过围观，行政机关对甲处以500 元的行政处罚，在这一情形中：
1. 对于罚款500 元的行政行为，甲是行政机关直接处罚的对象（行政行为直接指向的对象），与行政
行为直接相关，因此是行政相对人；
2. 乙虽不是被处罚对象，但乙与作出处罚的事实依据（打人行为）密切相关，其与行政行为存在法
律上的利害关系，因此是行政相关人；
3. 丙作为路人，与行政行为不存在任何法律关系，属于无关人员；
4. 若甲或乙对行政机关的行为不服提起行政复议或诉讼，此时甲或乙是申请人或原告，作出相关行
政行为的行政机关是被申请人或被告，未复议/ 起诉的乙或甲可以作第三人。
知识点一：复议申请人与原告【C】
一、概念
行政诉讼原告是指认为行政行为侵犯其合法权益，而依法向法院提起行政诉讼的公民、法人或其他
组织。原告必须与被诉行政行为之间有法律上的利害关系，行政诉讼中的原告分为两种人：行政相对人
和行政相关人。
行政复议申请人是指依法申请行政复议的公民、法人或其他组织。
【注意】行政复议的申请人和行政诉讼的原告知识点是高度相似的。
二、行政相关人原告资格确认标准
行政相对人必然具有原告资格，而行政相关人是否具有原告资格，则需要具体判断：
类型
确认标准
侵权关系
1. 行政机关对加害人不予处理或受害人认为处罚轻微的，受害人可起诉
2. 加害人认为处罚不当，也可以起诉
【注意】加害人与受害人同时起诉的，二者均是原告，但不是共同原告
物权关系
1. 相邻权人：行政行为侵害采光、排水、通风、通行等相邻权利
例. 甲公司取得建设用地规划许可证，刘某的房屋紧邻该许可规划用地，刘某认为建筑工
程完成后将遮挡其房屋采光，有权对发证行为提起诉讼
2. 农村土地使用权人：行政行为处分其使用的农村集体所有土地
例. 某县政府为进行工业园区建设，作出《征地补偿决定》，将李某承包经营的农村集体
土地（李某具有土地承包经营资格）纳入征收范围。李某认为该决定中确定的补偿标准
过低，侵害了其作为农村集体土地使用权人的合法权益，有权对该《征地补偿决定》提
起行政诉讼
3. 所有权人：行政裁决、行政许可等行为侵犯自己合法权益
例. 县政府将甲、乙两村存在争议的集体土地所有权裁决给了甲村，此时村民认为自己的
土地所有权受到侵害的，有权提起诉讼
公平竞争
关系
认为自己的公平竞争权受到行政行为侵犯的可起诉
例. 某市政府通过招投标将某块国有土地使用许可授予给了甲，此时同样参与了招投标的
乙，认为自己的公平竞争权受到侵害的，有权提起诉讼
75
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
类型
确认标准
合同关系
甲和乙签订了民事买卖合同，但因为某些原因，行政机关对甲作出了一个行政行为，导
致合同无法履行或乙的权益可能会受损。此时乙能否针对行政机关的行政行为提起行政
诉讼？
核心判断标准：看此时行政诉讼是否是乙获得救济的唯一途径
例1. 市生态环境局以甲厂不符合环保标准为由责令其停产停业。甲厂因此无法履行与乙
公司签订的合同，给乙公司造成损失。此时，乙公司不具有行政诉讼原告资格。因为对
于甲厂无法履行合同给其造成的损失，乙公司可以通过对甲厂提起民事诉讼的途径来获
得权益救济
例2. 甲从乙处购得一批图书，后该批图书被市公安局认定为淫秽书籍，予以没收。此时，
乙具有行政诉讼原告资格。因为乙之后可能会因为图书被没收，从而被甲追责进而赔偿
甲的损失，而对于赔偿后的损失，乙自身也无法通过民事诉讼的途径来获得权益救济，
因此允许其就公安局的没收行为起诉
三、常考的组织原告资格的判断
情形
谁是原告
合伙组织
1. 合伙企业以核准登记的字号为原告
例. 甲乙丙三人成立了一家合伙企业“兴海”货运，并办理了核准登记，后货轮和全部货
物被海关没收。甲乙丙不服，若提起行政诉讼，应当以核准登记的字号“兴海”为原告
2. 个人合伙未依法登记领取营业执照的，以全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推
选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书
个体工商户
1. 无字号以营业执照上登记的经营者为原告
2. 有字号以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息
例.“同福客栈”酒店系甲县杰出个体工商户，其中佟某系营业执照上登记的经营者，
“同福客栈”系营业执照上登记的字号，因酒店消防设施不过关，甲县市监局对其作出罚
款2000 元的行政处罚，此时对罚款决定不服的，应当以“同福客栈”作为原告，并注明
佟某基本信息
股份制企业
股东会、董事会、法定代表人可以企业名义提起诉讼
投资人
联营企业、中外合资、合作企业的各方，认为企业权益或自己一方合法权益受行政行为
侵害的，可以自己名义提起诉讼
非国有企业
企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，
该企业或者其法定代表人可以自己名义提起诉讼
　关于行政诉讼中【共同诉讼】的知识点与民诉中的共同诉讼人高度相似，且理解难度不大，可在背诵阶段课程中
直接背诵掌握。
76
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
四、原告资格转移
公民
死亡
其近亲属可以自己的名义起诉（应当附身份证明）
【近亲属范围】配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、
外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属
法人、组织
终止
承受其权利的法人或其他组织可以起诉
判断分析
1. 甲区政府发布《关于规范甲区废弃物处理活动的第六号文件》指定绿源公司实施辖区的废弃物清
理回收活动。甲区畜牧兽医局为落实《六号文件》的要求，发函要求甲区五家生猪屠宰场必须与绿源公
司签订废弃物回收清运协议，违者将给予相应的行政处罚。五家生猪屠宰场不服，有权就甲区畜牧兽医
局的行为申请复议【正确】
2. 甲公司工作人员田某下班途中发生车祸死亡，公司向市人社局申请工伤认定，人社局驳回了其认
定请求，田某妻子不服，可以以自己的名义向市政府申请复议【正确】
知识点二：被告与复议被申请人【B】
一、概念
被告是指由原告指控其行政行为违法，经人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规、规章授权的
组织。
复议被申请人是指作出被申请复议的行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。
二、被告与复议被申请人确认标准
1. 一般案件
行为主体
被告/ 被申请人
作出行政行为的机关
该机关
法律法规规章授权的组织
被授权的组织
行政机关委托的组织
委托的行政机关
例. 区征地办受区规划和自然资源局委托与陈某签订《房屋征收补偿协
议》，陈某以区征地办没有签订主体资格诉至法院，被告为委托机关区规
划和自然资源局
【注意“假授权、真委托”】没有法律、法规、规章规定，行政机关授权组
织行使行政职权的，属于委托
派出机关
派出机关（行政公署、区公所、街道办事处）
被撤销的行政机关
1. 继续行使其职权的行政机关
2. 没有继续行使其职权的机关，为其所属的政府；实行垂直领导的，为其
上一级行政机关
77
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
行为主体
被告/ 被申请人
行政机关临时组建的机构
（如临时拆迁办）
组建该机构的行政机关（临时组建的机构只有行政管理职能，并不具备独
立承担法律责任的能力）
例. 县政府因旧城改造需要对湖山小区房屋实施征收，并为此组建改造工
程指挥部。孙某为小区业主，改造工程指挥部在未与孙某达成补偿协议的
情况下将房屋强制拆除。孙某不服诉至法院，应以组建改造工程指挥部的
县政府为被告
共同行为
（行政主体+ 行政主体）
共同行为机关
例. 甲机关、乙机关联合执法对王某作出了罚款决定，王某不服起诉的，
以甲机关和乙机关为共同被告
【注意】漏人：复议→复议机关直接追加为被申请人；诉讼→法院先通知
原告追加为共同被告；原告不同意追加的，直接列为第三人
假共同行为
（行政主体+ 非行政主体）
行政主体是被告/ 被申请人，非行政主体是第三人
经批准的具体行政行为
被告
对外名义的机关（在对外发生法律效力的文书上署名或
盖章）【诉讼看名义】
被申请人
批准机关【复议告上级】
内设机构、派出机构
（如派出所）
以所属机关名义
所属机关
以自己名义
没越权或幅度越权时，机构自己为被告/ 被申请人
例1. 派出所对王某罚款2000 元，为幅度越权
【幅度越权告自己】
种类越权时，所属机关为被告/ 被申请人
例2. 派出所对王某作出行政拘留处罚决定，为种类越权
【种类越权告上级】
交警大队作出的行为
交警大队具有行政主体资格，以自己为被告/ 被申请人
【拓展】交警大队类似于县交管局，交警支队类似于市交管局，都具有行
政主体资格
开发区管
理机构
（如开发区
管委会）
国务院、省级
政府批准设立
该开发区管理机构及其工作部门都有行政主体资格，都可以作为被告，独
立承担责任（相当于区政府）
非国务院、
省级政府批准
设立
取得有效授权
该开发区管理机构为被告/ 被申请人
【注意】工作部门不能作被告/ 被申请人
未取得有效授权
设立该机构的地方政府为被告/ 被申请人
【注意】除上表“经批准的具体行政行为”和“共同行为‘告漏了’”这两个情形较为特殊，其他情况
下，复议被申请人和行政诉讼被告基本是一致的
78
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
2. 经过复议的案件
情形
被告
复议改变
（审了结果变了）
【复议改变告上级】复议机关为被告，原机关列为第三人
【注意变相维持】复议改变中的“改变”仅限于改变最终结果，如果只是改了法律依
据或事实依据、确认程序违法，但结果没有变的，属于变相的复议维持
复议维持
（审了结果没变）
【复议维持共同告】原机关和复议机关为共同被告
【注意】告漏时：先通知原告追加为共同被告，不同意的强制列为共同被告
复议机关不作为
（没审）
【复议不作为择一告】对复议不作为不服，以复议机关为被告；对原行为不服，以原
行政机关为被告
【注意】复议不作为指案件未经实质审理，例如不予受理、驳回复议申请、受理后逾
期未作出复议决定等
例. 谢某因不服某区司法局作出的《律师投诉处理结果告知书》，向某市司法局申请行
政复议。其后，谢某认为市司法局未在法定期限内处理其复议申请，遂向法院提起行政
诉讼。此时，因市司法局未对谢某的复议案件进行实质审理，故属于复议机关不作为
【注意】【多种因素共同告】
既有复议维持又有复议改变或不予受理，原机关+ 复议机关为共同被告
【总结】涉及县级以上地方政府案件的被告确认
具体情形
被告
总结
1.【政府指导行为】
县级以上政府对部门职权事项进行指导（如
开会、发文），部门作出具体行为
以具体实施行政行为的工作部门为被告
告具体部门
2.【政府转送申请】
向县级以上政府申请履行职责，相关法律法
规规定该职责或者义务属于下级政府或者下
级工作部门的行政职权，政府已经转送下级
政府或者下级工作部门处理并告知申请人
以实际有权处理的下级政府或工作部门为
被告
3.【政府信息公开指定机构】
县级以上政府根据《条例》规定，指定具
体机构负责政府信息公开日常工作
起诉该指定机构以自己名义所作的信息公
开行为，以该机构为被告
4.【责成强制拆除】
县级以上政府根据《城乡规划法》第68 条
的规定，责成有关部门强制拆除
【注意】“责成”是内部管理行为，不具备外
部性
1. 无强拆决定书：以具体实施部门为被告
2. 有强拆决定书：以作出决定机关为被告
例. 针对张某一违章建筑，区政府责成该
建筑所在地街道办强制拆除，张某不服拆
除行为起诉的，看有无强拆决定书，若有
决定书的告决定机关，无决定书的告实施
机关即街道办
看有无强拆
决定书
　此处《条例》指《政府信息公开条例》。
　《城乡规划法》第68 条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或
者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
79
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
具体情形
被告
总结
5.【集体土地征收中的强拆】
1. 有证据证明是县级以上政府具体实施强
制拆除行为：以该政府为被告
2. 无证据证明是县级以上政府具体实施强
制拆除行为：参照上条规则，看有无强拆
决定书
看有无强拆
决定书
6.【国有土地上的房屋征收强拆】
县级以上政府作出征收决定，征收部门实施
强拆
1. 有强制拆除决定书的：以作出强拆决定
的行政机关为被告
2. 无强制拆除决定书的：以政府确定的房
屋征收部门为被告
7.【不动产登记新旧行为】
（1）《不动产登记暂行条例》实施之前由县级以上政府作出的不动产登记行为：
以继续行使其职权的不动产登记机构或者实际履行该职责的工作部门为被告
（2）《不动产登记暂行条例》实施之后由县级以上政府确定的不动产登记机构或者其他实
际履行该职责的工作部门作出的不动产登记行为：
以不动产登记机构或者实际履行该职责的工作部门为被告
之前登记告
继任，现在
登记告机构
判断分析
1. 潘某向县财政局申请公开关于农村耕地补贴的相关信息，县财政局经县政府批准，以自身名义公
开信息。但潘某认为公开的内容形式不符合要求，遂提起行政诉讼。本案被告为县政府【错误，经批准
的具体行政行为的被告判断是“诉讼看名义”，县财政局以自己的名义作出决定，因此诉讼被告应当是县
财政局】
2. 甲市市场监督管理局以某药厂违反《药品管理法》第九十八条第一款关于违法生产药品规定，作
出没收药品并处罚款20 万元的决定。药厂不服遂向甲市政府申请复议，甲市政府依《药品管理法》第
九十八条第三款关于生产劣药行为的规定，决定维持处罚决定。药厂随后起诉。本案被告为甲市市场监
督管理局【错误，本案属于复议案件，但在复议决定中复议机关只改了法律依据并未改最终结果，属于
复议维持，应当以甲市市场监督管理局和甲市政府作为共同被告】
3. 区政府作出第17 号房屋征收决定，赵某的房屋位于征收范围内。赵某不服该征收决定向市政府
申请行政复议，市政府认为已过复议申请期限故不予受理。赵某提起诉讼。本案被告应为区政府【错误，
本案属于复议不作为案件，复议不作为择一告，赵某不服征收决定则告区政府，不服复议不作为则告市
政府】
4. 某企业被甲市乙区生态环境局罚款20 万，该企业对此不服，向乙区政府申请复议，乙区政府改为
罚款10 万，某企业依然不服，提起诉讼。本案被告为乙区生态环境局和乙区政府【错误，本案属于复议
改变案件，复议改变告复议机关，应当以乙区政府为被告】
80
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
知 识点三：第三人【B】
 一、概念
当事人同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或同案件处理结果有利害关系的，可以作为第
三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼。（复议第三人同理）
二、第三人的类型
原告型
第三人
【民】
概念
有法律上利害关系的人，自己起诉时作为原告；他人起诉时，作为第三人（因
此判断标准同原告资格确认标准）
【常考情形】行政处罚案件中的受害人、加害人、共同被处罚人，行政裁决案件
中的当事人等
追加
1. 与原告利益相反的利害关系人，直接追加为第三人
若该关系人起诉是原告，但不是共同原告，如侵权案件中的加害人和被害人
2. 与原告利益一致的利害关系人，（1）首先考虑追加为共同原告；（2）当事人
不同意的，才能追加为第三人
被告型
第三人
【官】
1. 假共同行为：与行政机关共同署名作出处理决定的非行政组织
2. 共同行为：应当追加为共同被告，而原告不同意追加的，法院应通知其作为第三人参
加诉讼
3. 两个以上机关作出相互矛盾的具体行政行为，非被告的机关是第三人
例. 甲机关为张三发放生产经营许可，而乙机关则作出决定撤销该许可。此时张三不服撤
销行为提起诉讼的，应当以乙机关为被告，甲机关为第三人
4. 复议改变后再起诉，被告为复议机关，原机关为第三人
【注意】行政诉讼中被告型的第三人仅限于以上4 种情形
三、第三人参诉程序
诉讼地位
【附条件上诉权和附条件再审申请权】第三人有独立的诉讼地位，法院判决第三人承担义
务或减损第三人权益的，第三人有权提出上诉或申请再审
参诉途径
申请参加/ 通知参加
【注意】同一个行政行为涉及两个以上利害关系人的，法院应当通知；同一类行政行为涉
及两个以上利害关系人的，法院可以通知（复议第三人只有“可以通知”）
参诉时间
一审（诉讼程序已开始，但还未作出判决）
【注意】一审法院应当通知第三人参加诉讼而没有通知的，属于遗漏了必须参加的诉讼当
事人，二审法院应当裁定撤销原判、发回重审（但是通知了第三人，其拒绝参加的，不
影响案件审理）
　 行政诉讼中不区分有独三和无独三。
81
第八章 行政复议与诉讼总论【客+ 主】 
判断分析
1. 远洋船舶公司向区政府申请设置和经营港口。区政府向当地海事管理局征求意见，海事管理局复
函称该公司不具备设置条件。区政府根据该复函并经实地勘探、专家评估和研究后，作出不予许可的决
定。船舶公司不服起诉的，法院应将海事管理局列为第三人【错误，海事管理局与不予许可决定之间没
有利害关系，不是第三人】
2. 某公司在高速路口违规设置广告牌，甲县政府责令限期拆除，该公司未处理。后甲县政府指派乙
镇政府予以拆除。该公司不服，以甲县政府为被告起诉至法院，请求确认拆除行为违法并赔偿损失，法
院应当追加乙镇政府为第三人【错误，作出强制拆除意思表示的有权者为甲县政府，乙镇政府只是执行
人，不对强拆行为承担责任，故无需作为第三人参加诉讼】
3. 某区卫健委以董某擅自开展诊疗活动为由作出没收其违法诊疗工具并处5 万元罚款的处罚。董某
向区政府申请复议，区政府维持了原处罚决定。董某向法院起诉。如董某只起诉区卫健委，法院应追加
区政府为第三人【错误，本案为复议维持，法院应将区政府强制列为共同被告而非追加为第三人】
主观题延伸拓展
案例一：经市监局核准，甲公司取得企业法人营业执照，经营范围为木材切片加工。不久，省林业
局致函甲公司，告知按照本省地方性法规的规定，新建木材加工企业必须经省林业局办理木材加工许可
证后，方能向工商行政管理部门申请企业登记，违者将受到处罚。
问题：甲公司对省林业局的致函能否提起行政诉讼？
答案：不能。致函是一种告知、劝告行为，属于过程性行政行为，不具备处分性，不是具体行政行
为，不属于行政诉讼受案范围。法条依据为《行诉解释》第1 条第2 款第6 项。
案例二：丁某与乙县住建局签订了《乙县国有土地上房屋征收补偿安置协议》，后乙县政府组建棚
户区改造指挥办公室，该办公室作出《关于解除协议的通知》。丁某不服，向乙县法院提起行政诉讼，要
求确认乙县棚户区改造指挥办公室作出的通知无效。
问题：本案被告是谁？
答案：乙县政府。《关于解除协议的通知》虽然是由乙县棚户区改造指挥办公室作出的，但棚户区
改造指挥办公室是乙县政府组建的机构，仅具有行政管理职能，不具有独立承担法律责任的能力，因此
应当以组建该机构的行政机关乙县政府为被告。法条依据为《行诉解释》第20 条第1 款。
案例三：县市监局因丙售卖过期的食品原料，对丙处以二千元罚款。丙不服，向县政府申请复议。
县政府改变处罚依据后仍作出罚款二千元的处罚。丙不服提起行政诉讼。
问题：本案被告是谁？
答案：本案应以县市监局和县政府为共同被告。本案属于经过复议的案件，复议机关改变原处罚决
定所适用的依据，但未改变原处罚结果的，视为复议维持。复议机关决定维持原行政行为的，应当以县
市监局和县政府为共同被告。法条依据为《行政诉讼法》第26 条第2 款、《行诉解释》第22 条第1 款。
82
第九章 
行政复议【客+ 主】
【行政复议流程图】
【灵活管辖】直辖市、地级市政府工作部门
按照行政区划设立的派出机构→本级政府或
所在地的政府
【找该部门】国务院部门设立的派出机构、
管理的被授权组织→找国务院部门复议
符合条件
不符合条件
材料瑕疵：
5日内一次性
书面通知补正
期限届满未
作受理决定
受理后发现
不符合申请
条件
①向复议机关的
上级机关反映
②必要时上级机
关也可直接受理
普通程序
【审前程序】7日内将相关材料发被申请人
→10日内提出书面答复，提交有关材料
①案情重大、疑难、复杂
②专业性、技术性较强
③省级政府自我复议案件
④复议机构认为有必要的
简易程序
法定/约定适
用简易程序
【程序转化】
认为不适合简易的，经
负责人批准，可转普通
申请人/第三人不履行
被申请人不履行
行政行为
引发争议
相对人申请复议
【找爹告状】
60日内
复议机关
【确定爹】
是否属于特
殊情形？
政府的工作部门→找本级政府复议
省级以下政府→找上一级政府复议
垂直领导机关？
【找上级】
是
省部级单位？
【自我复议】
是
否
司法局？
否
【两个机关】
是
否
书面申请，
有困难可口头
审查
（5日内）
权
益
救
济
不予受理并
说明理由
决定驳回并
说明理由
受理/
视为受理
审理
审理方式
【原则】
听取意见
因当事人原因不能
听取意见→可以书
面审理
①重大、疑难、复杂→
应当听证审理
②复议机关认为有必要/
申请人申请听证→可以听证
举行听证5日
前书面通知
听证审理
提请行政复议
委员会咨询意见
【审前程序】3日内将相关材料发被申请人
→5日内提出书面答复，提交有关材料
【审理方式】
可以书面审理
No
Yes
10日内
补正
【审理期限】
30日内
（无延长）
【审理期限】
60日+30日（经
批准可延长）
调解
和解
复议决定
自愿调解/和
解？
否
是
附带审查行政
行为作出的依据
申请人申请/复议机关依职权审查
中止复议审理程序
有权处理
无权处理
制定机关
提交书面答复
合法
不合法
复议决定书
中一并告知
决定停止该条
款执行+责令
制定机关纠正
有权机关处理
回复处理意见
是
否
3日内书面通知
7日内转送
60日内
10日内
一般情况
责任监督
83
第九章 行政复议【客+ 主】 
第一节 行政复议管辖【客+ 主】
知识点：行政复议管辖【B】
法条群
《行政复议法》第二章 行政复议申请 第四节 行政复议管辖
第二十四条 【一般复议管辖】县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：
（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的；
（二）对下一级人民政府作出的行政行为不服的；
（三）对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的；
（四）对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的。
除前款规定外，省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议
案件。
省、自治区人民政府依法设立的派出机关参照设区的市级人民政府的职责权限，管辖相关行政复
议案件。
对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定，以派出
机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；其中，对直辖市、设区的市
人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的，也可以由其所在地的人民政
府管辖。
第二十七条 【垂直领导管辖】对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家
安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
首先，行政复议的管辖是指确定由哪个行政机关受理行政复议案件，这个行政机关，称之为复议机
关。判断复议管辖其实就是判断复议机关是谁。
其次，需要区分一个概念“复议机构”。在行政诉讼中，管辖机关是法院，由行政审判庭具体负责
案件审理。复议机构类似于“行政审判庭”，是复议机关内部具体负责办理复议案件的机构，同时会负责
复议机关的行政应诉事项。一般来说，复议机关是政府，复议机构为政府行政复议办公室或者本级司法
局。例如，张某对甲县乙镇政府的行政不作为不服申请复议的，复议机关为甲县政府，受理张某复议申
请后，由复议机构即甲县政府行政复议办公室或者甲县司法局具体办理复议案件。
【做题步骤】对于题干给出的行政机关作出的行政行为，在确定复议机关时，先确定谁是复议被申
请人（基本同被告），再来确定对应的复议机关。
类型
复议被申请人
复议机关
一般情形
【找政府】
县级以上地方政府工作部门
本级政府
政府派出机关（如行政公署、区公所、街道办事
处）
本级政府（即设立该派出机关的政府）
县级政府工作部门设立的派出机构
本级政府（即县级政府）
政府或工作部门管理的被授权组织
本级政府
省级以下地方政府
上一级政府
84
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
类型
复议被申请人
复议机关
特殊情形
国家垂直领导机关（如海关、金融、外汇管理、
国安、税务）
【找上级】上一级主管部门
省部级单位（国务院部门或省级政府）
【自我复议】省部级单位自己
国务院部门设立的派出机构、管理的被授权组织
【找该部门】国务院部门
履行复议机构职责的政府司法行政部门（即司法
局）
【两个机关】本级政府或上一级司法行
政部门
直辖市、地级市政府工作部门按照行政区划设立
的派出机构
【灵活管辖】本级政府或所在地的政府
1.【总结】除垂直领导、省部级单位等特殊情形外，申请人对行政行为不服的，均可向本级政府申请
行政复议
2.【提级审理】上级复议机关根据需要，可审下级管辖案件；下级复议机关对其管辖的案件认为需要
上级审理的，可报请上级复议机关决定
判断分析
1. 王某酒后不顾民警劝阻，在闹市区持续实施破坏行为，后甲县乙街道派出所对王某采取强制措
施，并进行询问。次日街道派出所对王某处以警告和罚款200 元的行政处罚，王某不服申请复议，复议
机关是甲县政府【正确】
2. B 公司未按规定申报上年度企业所得税，市税务局责令补缴2 万元税款，并罚款1 万元。B 公司
不服申请复议，复议机关是市政府【错误，税务机关为国家垂直领导机关，复议机关应当是上一级税务
机关，而非市政府】
3. 国家市场监督管理总局对C 公司作出处罚，C 公司不服申请行政复议，复议机关为国务院【错
误，国家市场监督管理总局为国务院直属机构，省部级单位采用“自我复议”，复议机关应为国家市场监
督管理总局自己】
4. 2021 年甲省行政复议体制改革，确认由各级司法行政部门作为本级政府复议机构。2024 年张某通
过法考后向当地甲省乙市司法局申领法律职业资格证。司法局以其年纪过大为由拒绝，张某不服申请复议
的，复议机关为乙市政府【错误，对履行复议机构职责的地方政府司法行政部门的行政行为不服的，可
以向本级政府（乙市政府）申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门（甲省司法厅）申请行政复议】
第二节 复议申请与受理【客+ 主】
法条群
《行政复议法》第二章 行政复议申请 第三节 申请的提出
第二十条 【申请期限】公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或
者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关
和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复
85
第九章 行政复议【客+ 主】 
议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
第二十一条 【申请期限】因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他
行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。
知识点一：复议的申请期限【B】
申请期限
≥60 日
【原则】自申请人知道或应当知道该行政行为之日起60 日内提出
【例外】法律规定超过60 日的，依照法律规定
起算节点
针对
作为
1. 知内容+ 知复议权：自知或应知该行政行为之日起算
2. 知内容+ 不知复议权：自知或应知复议权之日起算，但不得超过知内容之日
起1 年
3. 全不知：自知或应知该行政行为之日起算，但不得超过行为作出之日起5 年
（不动产案件不得超过20 年）
例. 李某在国外上班，县政府工作人员将其国内房屋拆除且并未告知李某。2 年
后，李某回国才得知此事。此时应从李某知道拆除房屋行为之日起计算复议申
请期限
针对
不作为
1. 有规定履行期：自履行期届满之日起算
例.《政府信息公开条例》中规定的最长答复期限是40 天，复议期限自40 天履
行期届满之日起算
2. 无规定履行期：自行政机关收到申请满60 日起算
例.《行政处罚法》中未规定行政机关收到听证申请后组织听证的时限，复议期
限从行政机关收到申请满60 日起算
3. 紧急情况下：请求行政机关履行保护人身、财产的法定职责，行政机关不履
行的→可立即申请复议
例. 吴奶奶到集市卖松茸，遭到一群流氓哄抢，吴奶奶到旁边派出所报警，值
班警察未采取任何行动，对此吴奶奶可以立即申请行政复议
知识点二：行政复议申请与受理【C】
申请条件
以下申请条件应同时满足：
1. 有明确的申请人和符合规定的被申请人
2. 申请人与被申请复议行为有利害关系
3. 有具体的复议请求和理由
4. 在法定申请期限内提出
5. 属于行政复议范围
6. 属于受理机关的管辖范围
7. 复议机关未受理过该申请人就同一行为提出的复议申请，且法院未受理过该申请人就
同一行为提起的行政诉讼
86
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
申请方式
【原则】应当书面申请
【例外】书面申请有困难的，可以口头申请
1. 书面申请的，可以通过当面提交、邮寄或者复议机关指定的互联网渠道等方式提交复
议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交复议申
请书的互联网渠道
2. 口头申请的，复议机关应当当场记录申请人的基本情况、复议请求、申请复议的主要
事实、理由和时间
3. 对当场作出或依据电子监控设备记录的违法事实作出的处罚决定不服，可通过作出处
罚决定的机关提交复议申请；该机关收到复议申请后应当及时处理；认为需要维持处罚
决定的，应当自收到复议申请之日起五日内转送复议机关（例. 张某因闯红灯被交警李某
当场作出200 元罚款决定，张某不服申请复议的，可通过李某所在的交警大队提交复议
申请，交警大队认为处罚无误应当维持的，5 日内转送同级人民政府作出复议决定）
收费问题
行政复议案件不收取费用（注意：诉讼收诉讼费，但复议不收费）
审查期限
收到复议申请后，应在5 日内进行审查并作出是否受理的决定
处理结果
受理
符合前述申请条件的，应当予以受理
不予受理
不符合前述申请条件的，应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于
本机关管辖的，应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的复议机关
材料补正
复议申请材料不全或表述不清：自收到申请之日起5 日内一次性书面通知补正
【后续处理】1. 申请人应自收到补正通知之日起10 日内提交补正材料
2. 有正当理由不能按期补正的，复议机关可延长合理补正期限
3. 无正当理由逾期不补正的，视为放弃复议申请并记录在案
视为受理
审查期限届满未作出不予受理决定的，期限届满之日起视为受理
驳回申请
受理复议申请后，发现不符合申请条件的，应决定驳回申请并说明理由（程序
性驳回）
复议不作
为救济
当事人可以向复议机关的上级机关反映，上级机关应当责令其纠正；必要时上级机关也
可直接受理
判断分析
1. 李某申请镇政府公开所在村土地承包经营权流转的信息，镇政府以李某申请公开的信息与其本人
的生产、生活等没有关系为由，通知不予公开。李某申请行政复议时间为30 日【错误，自知道或应当知
道不予公开决定之日起60 日内申请复议】
2. 县公安局以黄某阻碍国家机关工作人员执行职务为由当场罚款200 元，黄某不服，欲申请行政复
议。下列选项中正确的是？（2024 年公法卷第73 题）
B. 黄某可通过县公安局提交复议申请【正确】
C. 黄某须书面提交复议申请【错误，书面申请有困难的，可以口头】
87
第九章 行政复议【客+ 主】 
第三节 行政复议审理程序【客+ 主】
法条群
《行政复议法》 第四章 行政复议审理 第三节 普通程序
第四十九条 【听取意见方式审理】适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或
者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意
见的，可以书面审理。
第五十条 【听证审理】审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。
行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。
听证由一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。
第四章 行政复议审理 第四节 简易程序
第五十三条 【适用条件】行政复议机关审理下列行政复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明
确、争议不大的，可以适用简易程序：
（一）被申请行政复议的行政行为是当场作出；
（二）被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评；
（三）案件涉及款额三千元以下；
（四）属于政府信息公开案件。
除前款规定以外的行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。
第四章 行政复议审理 第五节 行政复议附带审查
第五十九条 【附带审查结果】行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有
关规范性文件或者依据，认为相关条款合法的，在行政复议决定书中一并告知；认为相关条款超越权
限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。
知识点：行政复议审理程序【B】
一、一般程序
（一）普通程序
审前程序
第一步：复议机构应当自受理复议申请之日起7 日内，将申请书副本或申请笔录复印件
发送被申请人
第二步：被申请人应当自收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10 日内提出书面答
复，并提交作出行政行为的证据等有关材料
审理对象
审查被申请复议的行政行为的合法性与适当性（合理性）
审理方式
原则
应当采取听取当事人意见的方式（包括当面或者通过互联网、电话等方式）
例外
因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理
当事人原因包括：1. 当事人拒绝；2. 复议机构与当事人无法取得联系；3. 当事
人表示事后提供书面意见，逾期未提供
88
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
审理方式
重大、疑难、复杂案件，应当听证审理；复议机构认为有必要/ 申请人申请听
证的，可以听证审理
审理期限
【60+30】
自受理申请之日起60 日内作出复议决定，但法律规定少于60 日的除外；情况复杂要延
长的，经复议机构负责人批准，延长不超过30 日并书面告知当事人
行政复议
委员会
组成
县级以上政府应当建立，由政府部门、专家、学者等参与
工作内容
1. 为办理复议案件提供咨询意见（是复议决定的重要参考依据）
2. 就复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见
咨询意见
涉及下列情形的，复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见，同时复
议机构应当记录：
1. 案情重大、疑难、复杂
2. 专业性、技术性较强
3. 省级政府自我复议案件
4. 复议机构认为有必要
【注意】听证审理总结
适用情形
【应当】审理重大、疑难、复杂的复议案件
【可以】复议机构认为有必要/ 申请人申请听证的（仅申请人有权申请听证）
重大、疑难、复杂案件包括：1. 涉及国益、公益；2. 涉及群体性纠纷或社会关注度较高；
3. 涉及新业态、新领域、新类型行政争议+ 案情复杂；4. 定案证据疑点较多，当事人对案
件主要事实分歧较大；5. 法律关系复杂
听证组织
1 个主持人+2 个以上听证员+1 个记录员制作听证笔录
听证告知
举行听证的5 日前将听证的时间、地点和拟听证事项书面通知当事人
不参加
申请人
无正当理由拒不参加听证的，视为放弃听证权利
被申请人
被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由并委托相应的
工作人员参加听证
听证笔录
复议机关应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据，作出行政复议决定
费用
不收费
（二）简易程序
适用条件
法定简易
复议机关审理下列复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大
的，【可以】适用简易程序：
1. 被申请复议的行政行为是当场作出的
2. 被申请复议的行政行为是警告或通报批评
3. 案件涉及款额三千元以下
4. 属于政府信息公开案件
约定简易
当事人各方同意适用，【可以】适用
89
第九章 行政复议【客+ 主】 
审前程序
第一步：复议机构应当自受理复议申请之日起3 日内，将申请书副本或申请笔录复印件
发送被申请人
第二步：被申请人应当自收到申请书副本或申请笔录复印件之日起5 日内提出书面答复，
并提交作出行政行为的证据等有关材料
审理方式
可以书面审理
审理期限
自受理申请之日起30 日内作出复议决定（无延长规定）
程序转化
复议机构认为不宜适用简易程序的，经复议机构负责人批准，可以转为普通程序审理
判断分析
1. 王某开设的美容机构因无证经营，被区卫健委处以罚款6 万元，王某不服申请复议，本案应适用
普通程序审理【正确】
2. 因李某无证驾驶，县交管局扣押其机动车并处以500 元罚款。李某不服申请复议，复议机关以普
通程序审理此案。下列哪些说法是正确的？
A. 若无法当面交流，复议机关可以通过电话的方式听取李某的意见【正确】
B. 因李某自身原因不能听取意见的，复议机关可以书面审理【正确】
C. 本案审查的对象为扣押和罚款行为的合法性【错误，复议案件审查的对象除被申请复议行为的合
法性外，还包括合理性】
D. 若复议机关组织听证，县交管局负责人不能参加的，可以出具书面说明【错误，应当说明理由并
委托相应的工作人员参加听证，而非可以说明理由】
3. 甲公司因工作人员孙某的疏忽，被应急管理局罚款3 万，甲公司申请复议，复议机关在听证审理
时需要一名记录员制作听证笔录【正确】
二、特殊程序
（一）复议和解、调解
适用
所有类型的复议案件
原则
自愿、合法
时间
复议决定作出之前
程序
调解
1. 当事人经调解达成协议，复议机关应制作行政复议调解书，经各方当事人签
字或盖章，并加盖复议机关印章，即发生法律效力（与行政复议决定书具有同
等效力）
2. 调解未达成协议或调解书生效前一方反悔的，复议机关应当依法审查或及时
作出复议决定
和解
1. 当事人自愿达成书面和解协议，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益、
他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定
2. 当事人达成和解后，由申请人撤回复议申请。复议机构准予撤回、复议机关
决定终止复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出复议申请；但能够证明
撤回复议申请违背其真实意思表示的除外
90
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
（二）复议中止与终止
复议中止
1. 复议中止的情形：
（1）作为申请人的公民死亡，其近亲属尚未确定是否参加复议
（2）作为申请人的公民丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人是否参加复议
（3）作为申请人的公民下落不明
（4）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人
（5）申请人、被申请人因不可抗力或其他正当理由，不能参加行政复议
（6）进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止
（7）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认
（8）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结
（9）规范性文件附带审查期间（依职权/ 依申请）
（10）其他需要中止行政复议的情形
【总结】有继续的可能——中止
2. 复议中止的原因消除后，应当及时恢复案件的审理（中止、恢复的都应当书面告知当
事人）
3. 复议期间，复议机关无正当理由中止的，上级机关应当责令恢复审理
复议终止
复议终止的情形：
1. 申请人要求撤回复议申请+ 复议机关准予撤回
2. 作为申请人的公民死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利
3. 作为申请人的法人或者其他组织终止，没有权利义务承受人或其权利义务承受人放弃
复议权利
4. 申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因同一违
法行为涉嫌犯罪，被采取刑事强制措施
5.【中止转终止】因中止情形第1 点、第2 点、第4 点的原因（死终无能力）复议中止，
满60 日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止
【总结】没有继续可能——终止
三、附带审查抽象行政行为
行政复议中的附带审查抽象行政行为指复议机关在审查行政行为时，对行政机关作出行政行为所依
据的规范性文件一并进行审查。复议中的附带审查可以分为“依申请”和“依职权”两种，前者指的是
申请人在申请复议时，一并提出对规范性文件的附带审查申请，复议机关予以审查；后者指的是复议机
关在对行政行为进行审查时，认为其依据不合法，主动进行的审查。
依申请
依职权
审查条件
1.【对象】规章以下（不含规章）的其他规范性文件
（包括被授权的组织制定的其他规范性文件；不包
括国务院制定的其他规范性文件）
2.【关联性】该规范性文件是行政行为作出的依据
3.【附带性】只能在对行政行为申请复议时一并请
求附带审查
1.【对象】原则上没有限制，包括法
律、法规、规章、其他规范性文件等
2.【关联性】该规范性文件是行政行
为作出的依据
3.【附带性】复议机关审查行政行为
时，一并对其依据进行附带审查
91
第九章 行政复议【客+ 主】 
审查
程序
有权
处理
应当在30 日内依法处理：
1. 复议中止3 日内书面通知文件制定机关就相关条款的合法性提出书面答复
2. 制定机关自收到书面通知之日起10 日内提交书面答复及相关材料
3. 复议机构认为有必要时，可以要求制定机关当面说明理由，制定机关应当配合
处理结果：
1. 认为相关条款合法的，在复议决定书中一并告知
2. 认为相关条款不合法的（越权或违反上位法），决定停止该条款的执行，并责令制定机
关予以纠正
无权
处理
应当在7 日内转送有权机关依法处理，接受转送的有权机关应当自收到转送之日起60 日
内回复处理意见
【注意】依职权的审查对象范围要宽于依申请，除了其他规范性文件外，还可能包括法律、法规、
规章等。例如复议机关依职权审查了某法律，而有权处理法律的机关只有全国人大（国家机关）。因此，
依申请审查时转送的有权机关是“行政机关”，而依职权审查时转送的有权机关除行政机关外还可能是其
他国家机关。
判断分析
王某向市公积金管理中心申请提取公积金，该公积金管理中心依据其制定的《公积金提取实施细
则》，告知王某不符合提取条件，不予批准。王某不服，向市政府申请复议，并要求对《细则》进行一并
审查。市政府审查《细则》期间应中止对不予提取公积金行为的审查【正确】
第四节 行政复议证据制度【客+ 主】
知识点：行政复议证据制度【C】
法条群
《行政复议法》第四章 行政复议审理 第二节 行政复议证据
第四十四条第一款、第二款第一项 【举证责任】被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性
负有举证责任。
有下列情形之一的，申请人应当提供证据：
（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责的证据，但是被申
请人应当依职权主动履行法定职责或者申请人因正当理由不能提供的除外。
一、证据的种类及要求
2023 年新修订的《行政复议法》增加了行政复议证据制度，规定证据种类包括：“（一）书证；（二）
物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验
笔录、现场笔录。”但对各类证据的具体要求未作进一步规定，在实践中同行政诉讼基本一致。本章在此
不作赘述，按照后续行政诉讼程序一章“行政诉讼证据制度”来掌握即可。
92
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
二、举证责任与补充证据
举证责任是指在案件审理中，应当由哪一方当事人负责提供证据，证明自己的主张成立，并且需要
承担举证不能、举证不力时的不利后果（败诉）。
被申请人
举证责任
对所作出的行政行为的合法性、适当性（合理性）负有举证责任，应当提
供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件
举证期限
收到复议申请书副本之日起10 日内（简易程序5 日内）
逾期后果
被申请人不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为该行政行为没有相应
的证据；但行政行为涉及第三人的合法权益，第三人提供相应证据的除外
【注意】机关内部部门合并、人员更换、办公场地搬迁等内部原因不属于这
里的正当理由，一定要是客观不可控的理由，如不可抗力等
申请人
针对作为
证明符合复议申请条件
针对不作为
证明其提出过履行申请。以下情形除外：
1. 被申请人应当依职权主动履行法定职责
2. 申请人因正当理由不能提供证据
提行政赔偿
请求
证明受行政行为侵害而造成损害，但因被申请人原因导致申请人无法举证
的，由被申请人承担举证责任
第三人
不承担举证责任，但有举证的权利
补充证据
申请人/
第三人
【原则上可以，例外时禁止】原则上申请人和第三人可以补充证据。但被申
请人有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求申请人或第三人提供，
申请人或第三人应当依法提供而没有提供，此时在复议中提出的证据，一
般不予采纳
被申请人
【原则上禁止，例外时可以】原则上被申请人只能用作出行政行为时的证
据，证明当时行政行为的合法性与适当性。但如果复议期间，申请人或第
三人提出被申请复议的行政行为作出时没有提出的理由或证据的，经复议
机构同意，被申请人可以补充证据
【注意】复议期间，被申请人不得自行向申请人和其他有关单位或个人收集
证据；自行收集的证据不作为认定行政行为合法性、适当性的依据
三、查阅材料、调查取证
查阅材料
申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作
出行政行为的证据、依据和其他有关材料（涉及国秘、商秘、个人隐私或可能危及国家
安全、公共安全、社会稳定的除外）
复议机关
调查取证权
内容
复议机关有权向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关文件和资
料，向有关人员进行询问
要求
1. 复议人员不得少于2 人+ 出示工作证件
2. 被调查取证的单位和个人应当积极配合复议人员的工作，不得拒绝或阻挠
93
第九章 行政复议【客+ 主】 
【注意】复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请
复议机关委托鉴定机构进行鉴定。复议过程中因申请复议鉴定产生的鉴定费用，由当事人承担。
判断分析
某区市场监督管理局在工作检查时发现A 面粉厂房内有外地面粉包装袋，认定该厂用本地面粉伪造
外地面粉进行销售，便扣押了包装袋，扣留了面粉1 吨，罚款10 万元。该厂不服，申请复议，并打算申
请对该面粉进行鉴定。鉴定费用由该区市场监督管理局承担【错误，复议过程中因申请复议鉴定产生的
鉴定费用由当事人承担】
第五节 行政复议决定【客+ 主】
知识点：行政复议决定【B】
法条群
《行政复议法》第五章 行政复议决定
第六十三条 【变更决定】行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：
（一）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；
（二）事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；
（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。
行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。
第六十四条 【撤销决定】行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行
政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：
（一）主要事实不清、证据不足；
（二）违反法定程序；
（三）适用的依据不合法；
（四）超越职权或者滥用职权。
行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请
行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销
或者部分撤销的除外。
第六十五条 【确认违法】行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确
认该行政行为违法：
（一）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；
（二）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：
（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；
（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法；
（三）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。
第六十六条 【履行决定】被申请人不履行法定职责的，行政复议机关决定被申请人在一定期限内
94
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
履行。
第六十七条 【确认无效】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违
法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。
第六十八条 【复议维持】行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适
当的，行政复议机关决定维持该行政行为。
第六十九条 【驳回请求】行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请
后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议
请求。
一、针对作为的复议决定
类型
决定方式
适用情形
作为合法
复议维持
被申请复议的行政行为完全合法
合法要件：事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当
【注意变相维持】如果只是改依据/ 证据/ 确认程序违法，但结果没变的→视
为复议维持
作为不合法
变更决定
原则上对所有类型的行政行为都可以作出复议变更决定，但不得作出对申请
人更为不利的变更决定（第三人提出相反请求的除外）。可以作出变更决定的
情形：
1. 内容不适当
2. 未正确适用依据
3. 事实不清、证据不足+ 复议机关查清事实和证据
撤销决定
（全部或
部分）
行政行为违法，一般情况下适用撤销决定
违法情形：主要事实不清、证据不足；适用依据不合法；违反法定程序；超
越职权或滥用职权
【注意】可以同时责令被申请人一定期限内重新作出行政行为。除复议机关以
违反法定程序为由决定撤销外，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申
请复议行为相同或基本相同的行政行为
确认违法
作为违法但不适宜撤销，则确认违法：
1. 行为依法应撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害
2. 行为违法，但不具备可撤销内容（如违法强拆）
3. 程序轻微违法，但对申请人权利不产生实际影响（注意：违反听证、催告、
陈述申辩等程序不属于轻微违法）
4. 被申请人改变原违法行为，申请人仍要求撤销或确认原行为违法
确认无效
行政行为重大且明显违法，申请人申请确认无效
重大且明显违法：不具有行政主体资格、没有依据等
95
第九章 行政复议【客+ 主】 
二、针对不作为的复议决定
类型
决定方式
适用情形
不作为合法
驳回请求
行政机关没有相应法定职责或受理前已经履行法定职责
不作为
不合法
履行决定
不作为违法且履行有可能、有意义
确认违法
不作为违法但履行已不可能或无意义
【复议决定流程图】
第二步：确认行为
是否满足五个合法
要件，或不作为是
否成立
①事实清楚
②证据确凿
③适用依据正确
④程序合法
⑤内容适当
合法要件
满足/不成立
不满足/成立
复议维持
内容不适当/适用依据错
误/事实不清证据不足
损害公益/不具有可撤内容/
程序轻微违法/原行为改变
重大且明显违法
作为
不作为
履行有意义
履行无意义
履行决定
变更决定
确认违法
撤销决定
确认违法
确认无效
（行为合法）
（行为违法）
第一步：找到
被申请复议行政行为
（必须属于受案范围）
一般违法
注意：改依据/证据，确认
程序违法，但结果没变的
→视为复议维持
驳回申请人复议请求
作为
不作为
可同时责
令重作
判断分析
关于行政复议决定，下列说法正确的是？
A. 复议机关决定变更原行政行为的，一律不能作出对申请人更为不利的变更决定【错误，第三人提
出相反请求的除外】
B. 若区规划局责令甲30 分钟内拆除违法房屋，甲请求确认无效的，复议机关应当确认该决定无效
【正确，区规划局责令甲30 分钟内拆除违法房屋的行为属于“不具有实施可能性”的重大且明显违法情
形，复议机关应当作出确认无效的决定】
C. 区民政局到期未给付乙最低生活保障费用，复议机关审查属实的，应当决定区民政局在一定期限
内给付【正确】
D. 丙以区民政局到期未给付最低生活保障费用为由申请复议，复议机关审查发现区民政局已经支付
的，应当驳回丙的复议请求【正确】
96
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
第六节 行政复议决定的执行与监督【客+ 主】
知识点：行政复议决定的执行与监督【C】
一、行政复议的执行
决定书生效
作出复议决定后应当制作行政复议决定书，并加盖复议机关印章
【生效】行政复议决定书一经送达，即发生法律效力
行政复议
意见书
1. 复议机关在办理复议案件过程中，发现被申请人或其他下级行政机关的有关行政行为
违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书
2. 有关机关应当在收到意见书之日起60 日内，将纠正相关违法或不当行为的情况报送复
议机关
复议决定
公开
若被申请复议的行为属于需要公开的，则行政复议决定书也需要按照国家规定向社会公
开
例. 对应当予以公开的处罚决定不服申请复议，则该案的复议决定书也应当予以公开
抄告制度
县级以上政府办理以本级政府工作部门为被申请人的复议案件，应当将生效的行政复议
决定书、意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门
例. 张三对县人社局的行政行为不服申请复议的，复议机关为县政府，县政府应当将生效
的复议决定书同时抄告市人社局
二、责任监督
被申请人
不履行行政复议决定书、调解书、意见书的：
1. 复议机关或有关上级机关应当责令其限期履行
2. 可以约谈被申请人的有关负责人或予以通报批评
3. 对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经责令
履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的处分
申请人/
第三人
不履行行政复议决定书、调解书、最终裁决的复议决定：
1. 维持决定→原行政机关（即作出行政行为的行政机关）依法强制执行/ 申请法院强制执
行
2. 变更决定→复议机关依法强制执行/ 申请法院强制执行
3. 行政复议调解书→复议机关依法强制执行/ 申请法院强制执行
判断分析
1. 蔡某未取得医师资格证，开设了一家美容医疗机构，被区卫健委处罚10 万元，蔡某不服处罚决定
申请复议，区政府作出维持决定。区政府应将生效的复议决定同时抄送市卫健委【正确】
2. 某县城管局以养鸡合作社未取得建设工程规划许可证为由，通知其限期拆除。养鸡合作社未拆
97
第九章 行政复议【客+ 主】 
除，后该县城管局直接进行了拆除。养鸡合作社对强拆行为不服，申请复议。复议过程中双方达成调解
协议。双方签署调解书生效后，县城管局迟迟未履行。下列哪些选项是正确的？
A. 复议机关或有关上级行政机关应当责令其限期履行【正确】
B. 复议机关可以约谈县城管局局长【正确】
C. 复议机关可以决定对县城管局强制执行【错误，被申请人不履行的，复议机关可以采取责令履
行、约谈、通报批评等方式，而不能直接强制执行】
3. 市生态环境综合执法局（简称环境执法局）以甲公司的环境报告审批不符合标准为由拟作出罚款
50 万元，甲公司申请听证，市环境执法局依法举行听证后作出处罚决定。该公司不服申请复议，复议中
双方经调解达成协议，复议机关依法制作复议调解书。下列选项中正确的是？（2024 年公法卷第83 题）
C. 行政复议调解书经双方签字或盖章即具有法律效力【错误，还需加盖复议机关印章】
D. 如甲公司拒不履行调解书，市环境执法局可以强制执行【错误，应当由复议机关依法强制执行或
申请法院强制执行】
主观题延伸拓展
案例一：C 县市场监督管理局以明华公司违法经营为由没收其加工的全部辣条，并处以55 万元罚
款。明华公司对处罚决定不服，欲申请行政复议。
问题：本案的复议机关如何确定？
答案：本案的复议机关为C 县政府。明华公司对C 县市场监督管理局的处罚决定不服，此时被申请
人是C 县市场监督管理局，因此明华公司可以向C 县市场监督管理局的本级人民政府即C 县政府申请行
政复议。法条依据为《行政复议法》第24 条第1 款第1 项。
案例二：2020 年6 月10 日，A 省B 市C 县规划局将外出务工沈某的自建房屋认定为超过规划范围
的违章建筑，向沈某自建房地址发送了《责令限期拆除通知书》。见沈某一直不拆除房屋，也不寻求任何
救济，县政府于2021 年4 月24 日强制拆除沈某的自建房。2023 年1 月20 日，沈某回老家过年，才得
知自建房已被强制拆除。沈某认为C 县规划局送达《责令限期拆除通知书》的行为存在违法，于2023 年
3 月8 日以C 县规划局为被申请人申请行政复议。
问题：本案是否超过复议申请期限？
答案：本案未超过复议申请期限。首先，沈某对房屋被拆除并不知情，其申请行政复议时未超过拆
除行为作出之日起20 年的期限。其次，沈某于2023 年1 月20 日知道该行政行为，并于2023 年3 月8
日申请行政复议，未超过60 日的复议申请期限。因此，本案未超过复议申请期限。法条依据为《行政复
议法》第20 条第1 款、第21 条。
案例三：A 市甲区公安分局以李某打架斗殴为由对其作出拘留15 日的处罚决定。李某不服向甲区政
府申请复议，区政府查明区公安分局在处罚决定作出前，拒绝听取李某的陈述和申辩。
问题：甲区政府应当如何处理？
答案：甲区政府应决定撤销该行政处罚。本案中，甲区公安分局在作出处罚决定前拒绝听取李某的
陈述和申辩的行为属于违反法定程序的情形，复议机关甲区政府应作出撤销行政行为的复议决定，并可
以责令甲区公安分局在一定期限内重新作出行政行为。法条依据为《行政处罚法》第45 条第1 款、《行
98
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
政复议法》第64 条第1 款第2 项。
案例四：王某与张某相约路边烧烤摊吃夜宵，二人喝了一打啤酒后情绪激动，因对某事观点不合大
打出手，C 县公安局执法人员到场进行劝阻，后分别对张某和王某作出拘留3 日、拘留10 日的行政处
罚。拘留执行完毕后，王某不服拘留决定，申请复议。C 县政府审查认为二人过错程度相当，不应给予
王某更重的行政处罚。
问题：本案复议机关应如何处理？
答案：本案复议机关应当确认处罚决定违法。本案中，C 县公安局对王某作出的行政处罚内容违法，
本应撤销，但拘留已经执行完毕，不具有可撤销内容，故C 县政府应当确认拘留10 日的处罚决定违法。
法条依据为《行政复议法》第65 条第2 款第1 项。
99
第十章 
行政诉讼程序【客+ 主】
第一节 行政诉讼管辖【客+ 主】
知识点：行政诉讼级别管辖【B】+ 行政诉讼地域管辖【B】
法条群
《行政诉讼法》第三章 管辖
第十五条 【中级法院管辖】中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
（二）海关处理的案件；
（三）本辖区内重大、复杂的案件；
（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
第十八条第一款 【一般地域管辖】行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管
辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
第十九条 【限制人身自由】对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者
原告所在地人民法院管辖。
第二十条 【专属管辖】因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
《行诉解释》九、复议机关作共同被告
第一百三十四条第三款 【复议机关作共同被告】复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为
的行政机关确定案件的级别管辖。
一、概念与基础理论
行政诉讼中对不同级别和地方的人民法院受理第一审行政案件权限进行了明确分工，而行政诉讼管
辖就是解决当事人向哪个级别、哪个地方的法院起诉，也就是由哪个级别、哪个地方的法院受理案件的
问题。
做题技巧：【管辖做题三步走】
第一步，确定管辖前需先确定被告，先知道应当告哪个机关；
第二步，判断级别管辖；
第三步，判断地域管辖。
100
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
二、级别管辖（向哪个级别的法院起诉）
基层法院
除由上级法院管辖的特殊情形外，其余所有第一审行政案件都由基层法院管辖
中级法院
级别高
【重点】
1. 国务院部门为被告的案件（如教育部、司法部、国家税务总局等）
2. 县级以上地方政府为被告的案件
【注意】只包括县级以上地方政府（省、市、县/ 区），不包括地方政府工作
部门（如公安局、市监局等）。对地方政府工作部门的具体行政行为不服，由
基层法院管辖
专业强
1. 海关处理的案件（如海关处理的纳税案件和海关行政处罚案件）
【注意】海关处理的行政案件海事法院无权管辖
2. 证交所为被告或第三人的证券行政案件
重大复杂
1. 社会影响重大的共同诉讼案件
2. 涉外或涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件
高级法院
管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件（不考）
最高法院
管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件（不考）
【考点】原机关、复议机关作共同被告时（复议维持的、多种因素的）
级别管辖按照“就低原则”处理。复议维持时、多种因素时（复议维持+ 改变/ 不作为）原机关和复
议机关作共同被告，此时以作出原行政行为的行政机关来确定级别管辖
判断分析
1. 为优化营商环境，某市商务局将进出口许可委托当地海关代为办理。甲公司申请进口许可，当地
海关作出不予许可的决定，后甲公司向市政府申请复议，市政府作出维持决定。甲公司不服，提起行政
诉讼。本案由基层法院管辖【正确】
2. 甲村、乙村就A 地块的权属问题发生争议，两村均认为自己享有该土地所有权，县政府裁决A 地
块为乙村所有。甲村不服，申请复议，复议机关维持原决定。甲村仍不服，起诉并要求确定土地权属。
本案由县法院管辖【错误，本案为复议维持案件，被告为县政府和复议机关市政府，按照就低原则，应
以原机关县政府确定级别管辖，故应由中级法院管辖】
三、地域管辖（向哪个地方的法院起诉）
一般地域管辖
原告就被告，由被告所在地法院管辖
特殊
地域
管辖
不动产案件
【优先判断】
【专属管】由不动产所在地法院专属管辖
1. 不动产案件：因行政行为导致不动产物权变动的案件，涉及不动产物权的设立、
变更、转让和消灭等（如拆除违章建筑，征收土地、房屋等）
2. 专属管辖：只要是不动产案件，必定由不动产所在地法院管辖（优先判断是否
为不动产案件，如果是则不用再判断其他地域管辖）
101
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
特殊
地域
管辖
限制人身自
由的强制措
施案件
【两地管】由原告所在地（户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地）或被告
所在地法院管辖
1. 原告：只能是“被关了的人”即被限制人身自由的人。被害人起诉不适用，仍
按照一般地域管辖规则由被告所在地法院管辖
2. 诉求：只能是诉限制人身自由的行政强制措施。仅包括强制传唤、强制隔离等
行政强制措施，不包括如“行政拘留”等行政处罚
特殊情形
基于同一事实，行政机关既作出限制人身自由的强制措施又作出其他
行政行为：
1. 同时起诉强制措施+ 其他行为→仍然两地管
2. 只起诉其他行政行为→按该行为对应的地域管辖规则确定
经过复议的
案件
【不包括不
作为】
【两地管】原机关所在地、复议机关所在地法院都有权管辖（目的是便利原告）
经过复议是指经过实质性审查，即仅包括复议维持、复议改变、多种因素，复议
不作为案件，对哪个行为不服，就以作出该行为的机关为被告，并以该机关来确
定地域管辖
【总结】经过复议案件的管辖判断
经过复议
的案件
复议决定内容
被告
级别管辖
地域管辖
复议维持/ 多种因素
共同被告
就低原则
两地管（原机关所在地
+ 复议机关所在地）
复议改变
复议机关
按复议机关来定
复议不作为
择一告
告谁按谁定
告谁按谁定
【口诀】：复议维持共同告，复议改变告上级，复议不作为择一告
判断分析
1. 王某向区公安分局申请公开该局在2020 年12 月作出的行政处罚决定，区公安分局以所申请的信
息不属于应该公开的范围为由拒绝公开。王某向区政府申请行政复议，区政府以区公安分局的答复超期
为由，确认违法并作出不予公开的复议决定。王某提起行政诉讼。本案可由区公安分局所在地法院管辖
【正确】
2. 宋某被甲县公安机关决定强制戒毒2 年，在强制戒毒期间，宋某不服提起诉讼。宋某经常居住地
法院和甲县法院均对此案有管辖权【正确】
3. 家住A 县的王某每日需驾车到B 县工作，某日王某在C 县吸毒，被C 县公安局采取强制戒毒措
施，王某不服，以县公安局为被告提起行政诉讼，A 县法院和C 县法院对此案均有管辖权【正确】
102
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
四、行政诉讼管辖综合运用
第一步：
判断被告
是否经过复议
复议维持/多种因素→共同
告
复议改变→告上级
复议不作为→择一告
以作出原行政
行为的机关来
判断被告
是
否
第二步：判断
级别管辖
被告是否级别高、专业
强？案件是否重大复杂？
基层法院
管辖
第三步：判断
地域管辖
是否为不动产案件（因行政
行为导致不动产物权变动）
不动产所在
地法院管辖
是否经过复议（维持或改
变或多种因素）/限人自
由（限于强制措施）
两地管辖
被告所在地
是
否
是
否
是
否
级别高：国务院部门或县
级及以上地方政府为被告
经过复议：原
机关所在地/复
议机关所在地
复议维持/多种因素：以原机关确定级别管辖【就低原则】
复议不作为未实质审查，不适用两地管辖
中级法院
管辖
限制人身自由：原告所
在地（户籍地、经常居
住地、被限制人身自由
地）/被告所在地
判断分析
某企业被甲市乙区税务局罚款20 万，该企业对此不服，向甲市税务局申请复议。甲市税务局（位
于甲市丙区）改为罚款10 万，该企业依然不服，提起诉讼。下列哪个选项是正确的？（2019 年公法卷第
30 题）
A. 被告是乙区税务局和甲市税务局，甲市中院有管辖权
B. 被告是乙区税务局和甲市税务局，乙区法院有管辖权
C. 被告是甲市税务局，甲市中院有管辖权
D. 被告是甲市税务局，乙区法院有管辖权
【答案】D
【解析】第一步：判断被告。本案是复议改变案件，复议改变告上级，复议机关即市税务局为被告，
因此A、B 项错误。
第二步：判断级别管辖。本案被告为市税务局，市税务局及相应行政行为不属于级别高、专业强、
重大复杂等中院管辖情形，因此本案应由基层法院即区法院管辖，因此C 项错误。
第三步：判断地域管辖。本案不属于不动产案件，且为经过复议实质审查的案件，因此适用“两地
管”，原机关所在地和复议机关所在地人民法院都可以管辖，结合第二步判断的级别管辖，可以得出乙区
和丙区人民法院都有管辖权。因此D 项正确。
　【其他行政诉讼管辖制度】考点内容如管辖权恒定、移送管辖、指定管辖、管辖权异议等，内容与民诉一致，行政
法考试基本不考，考试中若考到，按照民诉的知识点掌握即可。
103
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
第二节 起诉与受理【客+ 主】
法条群
《行政诉讼法》第六章 起诉与受理
第四十五条 【起诉的程序条件】公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定
书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起
十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
第四十六条 【起诉的时间条件】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知
道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超
过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《行诉解释》六、起诉与受理
第六十四条 【未告知起诉期限的行政行为】行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其
他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但
从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。
第六十五条 【不知行政内容的起诉期限】公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行
为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法
第四十六条第二款规定的起诉期限。
知识点一：诉讼的起诉期限【B】
直接起诉
（6 个月）
【原则】自原告知道或应当知道该行政行为之日起6 个月内提出
【例外】法律另有规定除外
诉作为
1. 知内容+ 知诉权（诉讼权利或起诉期限）：自知或应知该行政行为之日起
计算
例. 甲县市监局对乙公司作出罚款6000 元的处罚决定，并在决定书中告知
乙公司诉讼权利，乙公司可自知道处罚决定之日起6 个月内提起行政诉讼
2. 知内容+ 不知诉权：自知或应知诉讼权利或起诉期限之日起计算，但不
得超过知道内容之日起1 年
例. 甲县市监局对乙公司作出罚款6000 元的处罚决定，但并未告知乙公司
诉讼权利，乙公司可自知道诉讼权利之日起6 个月内（且在知道罚款决定1
年内）提起行政诉讼
3. 全不知：从知或应知该行政行为内容之日起计算，但不得超过行为作出
之日起5 年（不动产案件不得超过20 年）
104
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
直接起诉
（6 个月）
诉不作为
1. 明确拒绝：从拒绝之日起算
2. 有履行期：从履行期届满之日起算
3. 无履行期：自行政机关收到申请满2 个月后起算
4. 紧急情况：可立即起诉
【注意】《行政复议法》修订后，将行政机关不履行法定职责的不作为纳入
复议前置范围，故此处针对不作为直接起诉的情形主要指行政赔偿、行政
补偿、行政协议等特殊情形下的不作为
复议后起诉
（15 日）
复议作为
（复议维持、
复议改变）
收到复议决定之日起计算
复议不作为
复议期限届满之日起计算
判断分析
甲招标代理公司（以下简称“甲公司”）因围标串标被县财政局处以800 元罚款，并在一年内被禁
止参加政府招标投标业务。甲公司对此行政处罚不服，欲申请救济。甲公司的行政复议申请期限是60 日
【正确】
知识点二：行政诉讼起诉与受理【A】
一、起诉条件与方式
起诉条件
以下起诉条件应同时满足：
1. 原告是具有起诉资格的公民、法人或者其他组织
2. 有明确的被告
3. 有具体的诉讼请求和事实根据
4. 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖
程序性问题
1. 不符合起诉条件，已经立案的，裁定驳回起诉
2. 案件属于复议前置或复议终局的情形，当事人未经过复议或复议终局后起诉的，法院
应不予受理，已受理的应裁定驳回起诉
起诉方式
【原则】起诉应当递交起诉状，并按照被告人数提出副本
【例外】书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。由法院记入笔录，出具注明日期的书面
凭证，并告知对方当事人
【注意】被告不能提反诉（行政诉讼只能“民告官”）
判断分析
1. 王某举报某超市销售过期食品，市监局对该超市作出罚款2 万元的处罚，王某认为处罚过轻提起
行政诉讼，起诉时应提供与诉讼请求相关和事实根据相关的材料【正确】
105
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
2. 某不动产登记中心根据法院协助通知书和生效判决，依照法定程序和要求将甲公司名下的房产转
移到另一家公司名下，甲公司不服该转移登记行为，向法院提起行政诉讼要求将该登记撤销，法院予以
立案。对此，下列说法正确的是？(2025 年公法卷第13 题)
C. 法院应当判决驳回诉讼请求【错误，行政协助司法执行行为不属于行政诉讼受案范围，本案法院
应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉】
D. 法院应当裁定驳回起诉【正确】
二、受理
行政诉讼对案件的受理采用立案登记制，法院仅对案件是否符合起诉条件进行形式审查，只要起诉
材料符合规定的起诉条件，就应当登记立案。
【注意】法律、行政法规规定复议前置的，当事人对复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请
决定不服提起诉讼的，法院应当受理；此时复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为，
不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。
（一）立案登记制
立案登记制
当场能够
判断
符合起诉条件
应当当场登记立案
不符合起诉条件
作出不予立案的裁定+ 载明不予立案的理由
当场不能
判断
第一步：先接收起诉状+ 出具注明收到日期的书面凭证+7 日内决定是否立案
第二步：7 日内不能决定是否立案的→应当先立案
起诉状内
容不全或
材料欠缺
法院应给予指导与释明，并一次性告知需要补正的全部内容、材料以及期限
后续处理：
1. 在指定期限内补正并符合起诉条件，应登记立案
2. 当事人拒绝补正或经补正仍不符合起诉条件的，应退回诉状并记录在册，
坚持起诉→裁定不予立案并载明理由
（二）救济途径
救济途径
不予立案的裁定
途径：向上一级法院上诉
不立案又不作出
不予立案的裁定
1. 途径：向上一级法院起诉（飞跃起诉）
2. 处理：上一级法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以
指定其他下级法院立案、审理
立案中法院有
不当行为
1. 途径：向上级法院投诉
2. 处理：上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直
接责任人员依法给予处分
3. 不当行为包括：不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证、不
一次性告知需要补正的全部内容
【注意】救济途径中的上诉/ 起诉可以与投诉同时适用
106
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 某环保联合会对某公司提起环境民事公益诉讼，因在诉讼中需要该公司的相关环保资料，遂向县生
态环境局申请公开该公司相关环境信息。县生态环境局以申请公开的内容不明确为由拒绝公开，该环保联
合会不服向县政府申请复议, 复议机关作出维持决定后环保联合会提起行政诉讼。如法院当场不能判定
起诉是否符合条件的，应接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7 日内决定是否立案【正确】
2. 李某不服区公安分局对其作出的行政拘留5 日的处罚，提起行政诉讼。如李某的起诉状内容有欠
缺，法院应给予指导和释明，并一次性告知需要补正的内容【正确】
3. 汪某和邻居杨某因集体土地使用权产生争议，2010 年3 月10 日，县政府为汪某颁发集体土地使
用证并通知了杨某。4 月20 日，杨某认为该行为侵犯了自己已有的集体土地使用权，向市政府申请复
议，市政府认为杨某的复议请求超过复议申请期，遂驳回了杨某的复议申请。4 月25 日，杨某就县政府
颁发集体土地使用证的行为向法院起诉，法院可以受理本案【错误，本案属于复议前置的情形，未经过
复议就起诉的，法院不应受理】
第三节 行政诉讼一审程序【客+ 主】
法条群
《行政诉讼法》第一章 总则
第六条 【合法性审查】人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
《行诉解释》九、复议机关作共同被告
第一百三十五条第一款 【复议决定合法性审查】复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当
在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。
知识点一：行政诉讼一审普通程序【A】
庭前程序
合议庭
组成
1. 人数：3 人以上单数
2. 组成：由审判员，或审判员和陪审员组成
交换诉状
交换诉状主要是法院向被告和原告发送有关文书，具体流程：
第一步：法院应在立案之日起5 日内将起诉状副本发送被告，通知被告应诉
第二步：被告应当在收到起诉状副本之日起15 日内向人民法院提交证据与答
辩状。被告不提出答辩状不影响人民法院审理
第三步：法院应在收到答辩状之日起5 日内，将答辩状副本发送原告
传唤通知
1. 传唤：法院适用普通程序审理案件，应当在开庭3 日前用传票传唤当事人
2. 通知：对证人、鉴定人、勘验人、翻译人员，应当用通知书通知其到庭
【注意】原被告才用传票传唤，其他人用通知书
审理方式
1. 必须采取言词审理的方式
2. 以公开审理为原则，不公开审理为例外：
（1）法定不公开：涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的
（2）申请不公开：涉及商业秘密，当事人申请的，可以不公开审理
107
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
审理对象
审理被诉行政行为的合法性；复议维持的，审理原行为+ 复议决定的合法性
【注意】与行政复议审理对象区分：复议审理合法性+ 适当性（合理性）
审理期限
立案之日起6 个月内作出第一审判决（公告期间、鉴定期间、调解期间、处理管辖权异
议和中止诉讼的期间不计算在内）
有特殊情况需要延长的由高院批准；高院第一审案件需要延长由最高院批准
宣判
1. 判决一律公开宣告。当庭宣判的，应当在10 日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立
即发给判决书
2. 宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉法院
知识点二：行政诉讼一审简易程序【A】
适用条件
法定简易
法院审理下列【第一审】行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争
议不大的，【可以】适用简易程序：
1. 被诉行政行为是依法当场作出的
2. 案件涉及款额2000 元以下的
3. 属于政府信息公开案件
约定简易【第一审】行政案件，当事人各方同意适用的，【可以】适用
排除适用
二审、发回重审、再审案件不适用简易程序
审判组织
审判员一人独任审理
审理期限
应当在立案之日起45 日内审结（无延长规定、无当庭宣判要求）
传唤通知
送达方式
1.【可用简便方式传唤、通知、送达】法院可以用口头通知、电话、短信、电子邮件等简
便方式传唤当事人、通知证人、送达裁判文书以外的诉讼文书
2. 以简便方式送达的开庭通知，未经当事人确认或者没有证据证明当事人已经收到的，
法院不得缺席判决
举证期限
由法院确定，也可以由当事人协商一致并经法院准许，但不得超过15 日
程序转化
法院发现不宜适用简易程序应作出裁定，将案件转为普通程序审理（审理期限自立案之
日起计算）
判断分析
1. 县生态环境局调查后，发现某企业有严重的环境污染问题，县政府据此责令企业停业整顿，企业
不服，提起行政诉讼，下列说法正确的是？（2020 年公法卷第120 题）
C. 本案审理对象为责令停业整顿和某企业排污行为的合法性【错误，只有被诉行政行为才是法院的
审理对象，当事人行为不是行政诉讼的审理对象】
D. 如果当事人同意，一审法院可以简易程序审理本案【正确】
2. 李某向市自然资源局申请公开其房屋所在区域1997 年进行征收的相关政府信息，但市自然资源局
作出拒绝公开答复，李某不服申请复议，复议机关作出维持决定后李某提起诉讼，法院适用简易程序对
本案进行了审理，下列选项正确的是？（2022 年公法卷第52 题）
108
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
A. 如果双方协商举证期限的，法院应当适用其协商的期限【错误，简易程序协商举证期限的，应经
法院准许才可以适用，而非应当适用】
B. 法院可以短信送达裁判文书【错误，简易程序中裁判文书不能通过简便方式送达】
C. 法院可以电话传唤当事人到庭参加诉讼【正确】
D. 本案应当在立案之日起60 日内审结【错误，简易程序应当在立案之日起45 日内审结】
第四节 行政诉讼二审程序【客+ 主】
知识点：行政诉讼二审程序【C】
法条群
《行政诉讼法》第七章 审理和判决 第四节 第二审程序
第八十七条 【全面审查】人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政
行为进行全面审查。
上诉主体
一审原告、被告，或一审受到不利判决的第三人及其法定或委托代理人
上诉期限
判决书送达之日起15 日内；裁定书送达之日起10 日内
上诉内容
1. 未生效判决；2. 不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定
原审法院
处理程序
（文书传递）
上诉状送交原审法院→原审法院5 日内将上诉状副本发送其他当事人→对方当事人15 日
内提出答辩状→原审法院收到答辩状5 日内将副本发送上诉人
原审法院收到上诉状、答辩状，应当在5 日内连同全部案卷和证据，报送第二审法院；
已经预收的诉讼费用，一并报送
审理方式
【原则】应开庭审理
【例外】可不开庭审理（经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或理
由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理）
审理对象
对原审法院的判决、裁定以及被诉行政行为全面审查，不受上诉范围限制
审理期限
3 个月。需延长由高院批，高院审理的由最高院批
判断分析
县政府以某化工厂不符合国家产业政策、污染严重为由，决定强制关闭该厂。该厂向法院起诉要求
撤销该决定，并提出赔偿请求。一审法院认定县政府决定违法，予以撤销，但未对赔偿请求作出裁判，
县政府提出上诉。下列说法正确的是？（2017 年第2 卷第100 题）
B. 二审法院不得以不开庭方式审理该上诉案件【错误，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出
新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理】
C. 二审法院应对一审法院的判决和被诉行政行为进行全面审查【正确】
　【行政诉讼再审程序】相关知识点与民诉基本一致，且行政法考试中极少涉及，考试中若考到，按照民诉的知识点
把握即可。
109
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
第五节 行政诉讼特殊制度【客+ 主】
法条群
《行诉解释》八、行政机关负责人出庭应诉
第一百二十八条第二款 【行政机关负责人出庭】行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至
二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托
律师出庭。
第一百二十九条第四款 【不依法出庭应诉】行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效
果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
第一百三十二条 【不依法出庭应诉】行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委
托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民
法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
《行政诉讼撤诉规定》
第二条 【准予撤诉的条件】被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民
法院应当裁定准许：
（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；
（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不
损害公共利益和他人合法权益；
（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；
（四）第三人无异议。
知识点一：行政首长出庭制【C】
出庭原则
负责人应当出庭，出庭的还可以另行委托1-2 名诉讼代理人
负责人不能出庭（要有正当理由），应当委托相应工作人员出庭（不得仅委托律
师）
出庭范围
正、副职负责人，或其他参与分管的负责人。有共同被告的，可以协商确定也可
以由法院确定
应当（必须）出庭
的情形
1. 涉及重大公共利益；2. 社会高度关注；3. 可能引发群体性事件；4. 法院书面建议
行政机关负责人出庭
违反出庭制的处理
（应出庭未出庭或
仅委托律师出庭）
1. 法院应当记录在案并在裁判文书中载明
2. 应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议
3. 可通过适当方式将负责人出庭应诉情况向社会公开
【注意】负责人不出庭的不得拘传或传唤
110
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 如果张某对市政府提起行政诉讼，政府负责人不出庭，且未委托相关工作人员出庭，法院可以传
唤其出庭【错误，负责人不出庭的不能对其传唤出庭，而是应当采取记录在案并在裁判文书中载明等措施】
2. 张某因自己居住的房屋楼上漏水，遂找楼上住户李某洽谈赔偿事宜。因协商不成，张某殴打李某
致其轻微伤，被公安局处以行政拘留10 日并处500 元罚款，张某不服，提起行政诉讼。诉讼中，公安局
局长必须亲自出庭【错误，负责人出庭范围包括正、副职负责人，或其他参与分管的负责人，公安局局
长并不是必须亲自出庭，公安局副职负责人等也可出庭】
3. 某环保联合会诉县生态环境局一案中，县生态环境局负责人若出庭应诉，可另委托1 至2 名诉讼
代理人【正确】
知识点二：撤诉、保全、先予执行等制度【C】
一、撤诉制度
申请撤诉
前提
被告已经改变或决定改变原行政行为，并书面告知法院
【注意①】被告改变原行为不得违法违规、不得越权、不得损害公共利益、他人
合法权益
【注意②】一审、二审、再审期间被告都可改变行政行为
过程
原告申请撤诉且申请撤诉属于真实意思表示+ 第三人无异议
【注意】一审期间，法庭辩论终结后申请撤诉→法院可以准许，但涉及国益、公
益的除外
结果
1. 符合条件的，应当裁定准予撤诉
2. 不符合条件的，裁定不准予撤诉，继续审理并及时作出裁判
3. 被告不能即时履行或一次性履行的，法院可以裁定准予撤诉，也可以裁定中
止审理
视为撤诉
1.【不到】原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭
2.【早退】原告未经法庭许可中途退庭
3.【不交】原告未交诉讼费
撤诉的后果
不得以同一事实和理由再次起诉（因未交诉讼费按撤诉处理的除外）
二、先予执行
执行条件
1.【三金】行政机关未依法支付三金（抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保障金）
2.【紧急】权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活
3.【申请】需原告主动申请，法院才能裁定先予执行（书面形式作出）
【速记】可怜的人申请可怜的钱
权益救济
当事人对先予执行裁定不服的，可申请司法复议一次（复议期间不停止裁定的执行）
　【缺席审判、诉讼保全与中止等制度】知识点与民诉基本一致，且行政法考试中极少涉及，一旦考到，按照民诉的
知识点掌握即可。
111
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
第七节 行政诉讼附带民事诉讼
知识点：一并审理相关民事争议【D】
行政诉讼与民事诉讼二者实质上是相互独立的诉，本应当分别立案、审理。但在实践中有些行政纠
纷与民事纠纷并不是完全独立的，它们具有一定的内在关联性：
例. 张三与李四共有一辆汽车，张三在李四出差时，偷偷将该汽车出售给王五，并通过伪造签名等方
式使汽车成功办理过户登记手续。李四出差回来后得知该行为，遂以未尽合理审查义务为由将车管所诉至
法院，要求撤销过户登记。此外，李四还对张三和王五提起民事诉讼，要求法院确认该汽车的所有权归属。
如该情形，对于行政与民事存在法律关系交叉的案件，若仍然按照行政诉讼法与民事诉讼法的规定
对案件分别立案和审理，不仅会浪费司法资源、降低司法效率，还不利于纠纷的解决，容易导致循环诉
讼、浪费司法资源。因此在《行政诉讼法》第六十一条第一款中规定：“在涉及行政许可、登记、征收、
征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院
可以一并审理。”对于上述行政案件，如果当事人申请一并解决民事争议的，法院可以合并（一并）审
理，这种行政和民事争议的合并审理，称为行政诉讼附带民事诉讼。
适用前提
1. 案件类型：仅限于涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作出的
行政裁决的行政诉讼
2. 提出时间：当事人在一审开庭前提出；有正当理由→可以在法庭调查中提出（法院不
得主动合并审理，当事人未请求一并审理相关民事争议的，法院应当告知当事人依法申
请）
3. 行政案件未超出起诉期限+ 民事案件尚未立案
4. 行政纠纷、民事纠纷均可独立立案并属于同一法院管辖
【注意】当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院是可以一并审理，而非应当一并
审理
排除适用
1. 法律规定该民事争议需要行政机关先行处理（如涉及土地、山林、草原等自然资源所
有权以及使用权等民事争议依法应当由行政机关先行处理）
2. 行政立案违反民事诉讼专属管辖或协议管辖
3. 已经约定仲裁或已经提起民事诉讼
4. 行政案件已经超过起诉期限
救济途径
对法院不予准许一并审理的决定，可申请复议一次
立案、
审理方式
【原则】行政诉讼中一并审理民事争议的应当分别立案，由同一审判组织审理
【例外】行政裁决案件中一并审理民事争议的，不另行立案
适用法律
一并审理相关民事争议，适用民事法律规范相关规定，但法律另有规定的除外
裁判方式
行政争议和民事争议应当分别裁判，可以分别上诉
撤诉处理
1. 行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的，是否准许由法院裁定
2. 法院裁定准许行政诉讼原告撤诉，但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，
法院应当继续审理
112
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
对上诉的
处理
1. 仅对行政裁判或民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力
2. 一审法院应将全部案卷一并移送二审法院，由行政审判庭全面审理
3. 二审法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，按照再审程序审理
诉讼费用
一并审理相关民事争议，按行政、民事案件标准分别收取诉讼费用
【例外】行政裁决案件只按行政案件标准收一个诉讼费
【速记】立几个案，收几个费
判断分析
1. 甲认为乙侵权，区知识产权局认为不侵权，甲向区政府申请复议，区政府作出复议维持决定，甲
向法院起诉请求撤销区政府的决定，并请求乙停止侵害。法院应当一并审理行政和民事争议【错误，在
涉及行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可
以一并审理，而非应当一并审理】
2. 甲、乙两村因土地使用权发生争议，县政府裁决使用权归甲村。乙村不服向法院起诉撤销县政
府的裁决，并请求法院判定使用权归乙村。关于乙村提出的土地使用权归属请求，下列哪些说法是正确
的？（2016 年第2 卷第85 题）
A. 除非有正当理由的，乙村应于第一审开庭审理前提出【正确】
B. 法院作出不予准许决定的，乙村可申请复议一次【正确】
C. 法院应单独立案【错误，对行政裁决案件中一并审理民事争议的，不另行立案】
D. 法院应另行组成合议庭审理【错误，应当由同一审判组织审理】
第八节 附带性审查抽象行政行为【客+ 主】
知识点：附带审查抽象行政行为 【A】
法条群
《行政诉讼法》第六章 起诉和受理
第五十三条 【附带性审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人
民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件
进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
《行诉解释》十一、规范性文件的一并审查
第一百四十九条 【规范性文件合法、不合法的处理】人民法院经审查认为行政行为所依据的规范
性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法
院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件
的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规
范性文件的备案机关。
规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修
改或者废止该规范性文件的司法建议。
113
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行
政机关发送司法建议。
接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民
法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。
第一百五十条 【规范性文件不合法时的备案】人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生
效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还
应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。
行政诉讼中的附带审查抽象行政行为，在审查条件上与行政复议基本相同，但需注意的是，由于法
院受到不告不理原则的限制，故行政诉讼中法院只能“依申请”附带审查，不能依职权主动审查。
审查条件
对象
规章以下（不含规章）的其他规范性文件（国务院制定的除外）
关联性
该规范性文件是行政行为作出的依据
附带性
不能单独直接就该规范性文件起诉，只能在起诉行政行为时一并请求附带审查
申请时间
应当在一审开庭前提出；有正当理由，也可以在法庭调查中提出
审查程序
1. 法院在审查时发现规范性文件可能不合法，应当听取规范性文件制定机关的意见
2. 制定机关申请出庭陈述意见，法院应当准许
3. 行政机关未陈述意见或未提供相关证明材料，不阻止法院对规范性文件进行审查
处理结果
合法
应当作为认定该行政行为合法的依据
不合法
不适用
不作为认定该行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明
【注意】法院无权宣告规范性文件无效
建议+
抄送
1. 建议：应当向制定机关提出处理建议
2. 抄送：并可以抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察
机关以及规范性文件的备案机关
司法建议
1. 时间：可以在裁判生效之日起三个月内
2. 内容：提出修改或者废止该规范性文件的司法建议
3. 对象：向制定机关提出；由多个部门联合制定的，可以向该规范
性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议；情况紧
急的，法院可以建议制定机关或上一级行政机关立即停止执行该规
范性文件
4. 答复：接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60
日内予以书面答复
备案
1. 应当在裁判生效后报送上一级法院进行备案
2. 涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还
应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案（国务院部门层报
最高院、省级机关层报高院）
114
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
判断分析
1. 国务院印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（以下简称《决定》），取消29 项行政许
可事项。行政诉讼中对该意见能进行附带性审查【错误，对国务院制定的其他规范性文件不能附带审查】
2. 区公安分局依据省公安厅和司法厅联合制定的《律师管理意见》对涉嫌寻衅滋事的律师王某罚款
5000 元，王某对处罚不服提起诉讼，一并要求审查《律师管理意见》，下列说法正确的是？（2019 年公
法卷第89 题）
A. 两个制定机关申请出庭陈述意见，法院应当准许【正确】
B. 一审法院可以向省人大常委会提出修改该文件的司法建议【错误，可以向规范性文件的主办机关
或共同上一级行政机关提出司法建议】
C. 法院有权宣告该文件无效【错误，法院无权宣告无效】
D. 法院在对该文件审查过程中，应当听取两个制定机关的意见【错误，“可能不合法”时才应当听
取意见，选项说法太绝对】
3. 某市交通局向社会发布通告，要求凡在本市从事人力三轮车客运经营的，必须办理客运经营许可
证，否则没收人力三轮车。由于张某没有办理客运经营许可证从事人力三轮车客运经营，某市交通局按
照通吿没收张某的人力三轮车，张某不服提起行政诉讼，一并要求审査某市交通局向社会发布的通告。
下列选项正确的有？（2019 年公法卷第153 题）
B. 法院认为通告不合法的，可以向市交通局提岀修改或者废止该通告的司法建议【正确】
C. 法院认为通告不合法的，应当在裁判生效后报送上一级法院进行备案【正确】
第九节 法律适用
知识点：法律适用制度【E】
种类
说明
依据
法律、行政法
规和地方性
法规
1. 必须适用，不能拒绝适用
2. 下位法和上位法冲突，直接适用上位法，但不能在判决书中作出合宪性、
合法性判断
参照
部门规章和地
方政府规章
1. 选择适用，对符合法律、行政法规规定的规章予以适用，参照规章进行
审理，并将规章作为审查具体行政行为合法性的根据；对不符合或不完全
符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予
以适用
2. 法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章
参考
其他规范性
文件
1. 人民法院参考其他规范性文件也只是考虑其规定，其他规范性文件仍只
具有辅助作用（即由法院自行审查，决定是否适用）
2. 法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件
援引
司法解释
如果行政审判适用了司法解释，要在裁判文书中指出
115
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
第十节 行政诉讼证据制度【客+ 主】
法条群
《行政诉讼法》第五章 证据
第三十四条 【被告举证责任】被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的
证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人
合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十七条 【原告举证权利】原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立
的，不免除被告的举证责任。
第三十八条 【原告举证责任】在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出
申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告
无法举证的，由被告承担举证责任。
《行诉解释》九、复议机关作共同被告
第一百三十五条第二款 【复议案件举证责任】作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行
为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担
举证责任。
知识点一：证据种类与要求【C】
证据的三性：真实性（客观存在）、合法性（符合法律要求）、关联性（与案件事实有关）
书证
1. 原则上应当提供原件，有困难时可以提供非原件，但需与原件核对无误（提供由有关
部门保管的非原件，应注明出处且必须盖章）
2. 被告提供的笔录类证据应有执法人、被询问人、陈述人、谈话人等签名或盖章
3. 外文书证应当附有具有翻译资质的机构翻译的或其他翻译准确的中文译本，并由翻译
机构盖章或翻译人员签名
物证
1. 原则上应当提供原物，有困难时可以提供与原物核对无误的复制件或证明该物证的照
片、录像等
2. 数量较多的种类物可以只提供一部分
视听资料
1. 原则上应当提供原始载体，有困难时可提供复制件
2. 应注明制作方法、时间、制作人、证明对象等；声音资料应附文字记录
3. 外国语视听资料应同时附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译
本，并由翻译机构盖章或翻译人员签名
116
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
证人证言
1. 形式要求：写明证人基本情况、需有证人签名（不能签名的盖章）、注明证人出具证言
的日期、附有身份证明文件
2. 出庭作证：当事人申请证人出庭作证，应当在举证期限届满前提出，并经法院许可。
法院准许证人出庭作证，应当在开庭审理前通知证人出庭作证
3. 出庭费用：证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工
损失等，由败诉一方当事人承担
鉴定意见
1. 要有鉴定部门的盖章和鉴定人的签名（注意区别于书证提供中文译本里“翻译机构盖
章或翻译人员签名”）
2. 一般书面鉴定结论即可，但当事人要求鉴定人出庭的，鉴定人应出庭
电子数据
如电子邮件、手机短信、电子签名、网上聊天记录、网络访问记录等
勘验笔录
1. 制作主体：法院（依申请或依职权勘验现场）
2. 救济：当事人对勘验结论有异议的，可以在举证期限内申请重新勘验，是否准许由人
民法院决定
现场笔录
1. 制作主体：行政机关（应载明制作现场笔录的时间、地点等内容）
2. 由执法人员（2 人以上）和当事人签名，当事人拒签或不能签的应注明原因；有其他人
在场可由其签名
3. 一般提供书面现场笔录即可，但当事人对现场笔录的合法性或真实性、执法人员身份
的合法性有异议时，可以要求执法人员出庭
当事人陈述
当事人陈述是指当事人就自己所经历的案件事实，向法院所作的叙述、承认和陈词。比
如谈话笔录等，要求询问人、被询问人签名或盖章
判断分析
1. 区生态环境局依据现场笔录、调查询问笔录等证据，依据《水污染防治法》，对某混凝土公司超
标排污的行为作出责令公司关闭建设项目决定。现场笔录是书证【错误，现场笔录是独立的证据种类，
不是书证】
2. 张某因自己居住的房屋楼上漏水，遂找楼上住户李某洽谈赔偿事宜。因协商不成，张某殴打李某
致其轻微伤，被公安局处以行政拘留10 日并处500 元罚款，张某不服，提起行政诉讼。诉讼中，若证人
刘某出庭的，交通、住宿等费用由败诉一方承担【正确】
3. 县生态环境局认为某公司超标排污，在委托市监测中心站检测后，依据监测中心站出具的检测报
告、现场录像与证人证言，对该公司作出罚款30 万元的处罚，某公司不服起诉，该局向法院提交了相关
证据，下列说法正确的是？（2020 年公法卷第121 题）
A. 证言应有证人身份证明文件【正确】
B. 提交视频应该注明制作方法、制作时间、制作人员以及证明对象【正确】
C. 检测报告是现场笔录【错误，检测报告属于鉴定意见】
117
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
知识点二：举证与证据补充【B】
一、举证责任
被告
一般案件
对所作出的行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据
和所依据的规范性文件
【注意】原告证明行政行为违法的证据不成立，不免除被告举证责任
复议维持
案件
原行为的合法性由原机关和复议机关共同承担举证责任，可由一个机关实施
举证行为；复议决定的合法性由复议机关承担举证责任
【注意】复议机关作共同被告时，在复议程序中依法收集和补充的证据，可
以作为法院认定复议决定和原行政行为合法的依据
举证期限
1. 收到起诉状副本之日起15 日内
2. 有正当理由的可以在收到起诉状副本15 日内向法院申请延期，经准许可
在正当事由消除后15 日内提供
3. 适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协商一致
并经人民法院准许，但不得超过15 日
逾期后果
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应的证
据；但被诉行政行为涉及第三人的合法权益，第三人提供相应的证据的除外
原告
诉作为
证明符合起诉条件
诉不作为
证明其提出过申请。以下情形除外：
1. 被告应当依职权主动履行法定职责
2. 原告因正当理由不能提供证据
举证期限
开庭审理前或法院指定的交换证据之日
第三人
不承担举证责任，但有举证的权利（举证期限同原告）
二、诉讼中补充证据
一审
原告
【原则上可以，例外时禁止】原则上原告和第三人可以补充证据。但被告有证
据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或第三人提供，原告或第三人应
当依法提供而没有提供，此时在诉讼中提出的证据，一般不予采纳
被告
【原则上禁止，例外时可以】原则上被告只能用作出行政行为时的证据，证明
当时行政行为的合法性，而不能事后补充。但如果原告或第三人提出其在行政
程序中没有提出过的新证据或理由时，经法院准许，被告可以在一审时补充相
应的证据
二审
原告或第三人在一审中无正当事由未提供，而在二审中提供的证据，不予采纳
判断分析
1. 某公司申请将住房用地变更为商业用地，该市自然资源与规划局作出了准许变更许可决定。附近
118
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
小区的50 户居民不服该准予变更决定，向法院提起诉讼。起诉的居民应当对自己具有原告身份承担证明
责任【正确】
2. 区生态环境局依据现场笔录、调查询问笔录等证据，依据《水污染防治法》，对某混凝土公司超
标排污的行为作出责令公司关闭建设项目决定。该公司申请行政复议，复议机关区政府维持原决定后公
司向法院起诉。本案中复议机关和原行政机关对责令关闭决定的合法性共同承担举证责任【正确】
3. 甲公司在参与政府招标采购活动过程中与其他公司恶意串通，县财政局对甲公司处以罚款5000
元，并禁止甲公司一年内参与政府采购活动。甲公司不服起诉，法院经双方同意采用简易程序审理。此
时举证期限应当由法院确定【错误，适用简易程序案件的举证期限由人民法院确定，也可以由当事人协
商一致并经人民法院准许，但不得超过15 日】
知识点三：取证、质证与认证【C】
法院调取
证据
依职权
1. 相关事实认定涉及国家利益、公共利益或他人合法权益
2. 涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的证据
依申请
申请主体
原告、第三人（注意：被告不得申请）
申请期限
在举证期限内提交申请
申请事项
1. 由国家机关保存而须由人民法院调取的证据
2. 涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据
3. 确因客观原因不能自行收集的其他证据
禁止事项
不得为证明行政行为合法性，调取被告作出行政行为时未收集的证据
质证
【原则】证据都要质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案依据
【例外】1. 法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听
取当事人意见，不需要质证（注意：法院依申请调取的证据仍要质证）
2. 生效的法院判决书所认定的事实无需质证，可以作为定案依据
判断分析
1. 市自然资源与规划局查明，A 公司在申请规划许可时提供了虚假材料，遂将对其颁发的《建设工
程规划许可证》予以撤销。A 公司对撤销行为不服提起行政诉讼，法院依职权勘验现场，并制作了勘验
笔录。诉讼审理过程中，法庭应当出示勘验笔录，说明有关情况并听取当事人的意见【正确】
2. 被告确因客观原因不能自行收集的证据，可申请法院调取证据【错误，被告不可申请法院调取证据】
主观题延伸拓展
案例：甲县规划局认定张某位于甲县范围内的房子是违章建筑，于2019 年3 月17 日发出《限期拆
除违法建筑决定书》，张某对《限期拆除违法建筑决定书》不服，向甲县政府申请行政复议。县政府认为
《限期拆除违法建筑决定书》适用依据错误，遂把依据修改成《省国土资源厅90 号文件》，其他未作出修
改，于2019 年7 月23 日将决定送达张某。张某不服，于2019 年8 月11 日向法院提起行政诉讼。
119
第十章 行政诉讼程序【客+ 主】 
问题1 ：如何确定本案的管辖法院？
答案：本案的管辖法院是甲县法院。从级别管辖的角度看，复议机关改变原行政行为所适用的规范
依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议维持案件应当以原机关和
复议机关作为共同被告，按照原机关来确定级别管辖，即以县规划局确定级别管辖，故本案应当由基层
人民法院管辖。从地域管辖的角度看，本案属于因不动产提起的行政诉讼，应当由不动产所在地法院专
属管辖，即甲县法院。综上，本案应当由甲县人民法院管辖。法条依据为《行政诉讼法》第14 条、第
20 条、《行诉解释》第22 条第1 款、第134 条第1、3 款。
问题2 ：张某的起诉是否超过起诉期限？
答案：超过。本案属于经过复议后起诉的情形，当事人不服复议决定的，应当自收到复议决定之日
起15 日内向法院提起诉讼。张某于2019 年7 月23 日收到复议决定，2019 年8 月11 日起诉超过了15
日。因此张某的起诉超过了起诉期限。法条依据为《行政诉讼法》第45 条。
问题3 ：若法院受理本案，本案一审法院的审理对象是什么？
答案：审理对象是原行政行为和复议维持决定的合法性。本案复议机关甲县政府维持了原机关甲县
规划局的决定，属于复议维持，复议机关决定维持原行政行为的，法院应当在审查原行政行为合法性的
同时，一并审查复议决定的合法性。因此，本案一审法院的审理对象是甲县规划局作出《限期拆除违法
建筑决定书》行为以及甲县政府复议维持决定的合法性。法条依据为《行诉解释》第135 条第1 款。
问题4 ：本案被告的举证责任如何分配？
答案：由甲县规划局与甲县政府对原行为《限期拆除违法建筑决定书》的合法性承担举证责任，甲
县政府还应对复议维持决定的合法性承担举证责任。本案属于复议维持案件，作出原行政行为的甲县规
划局和复议机关甲县政府为共同被告，应由甲县规划局和甲县政府对《限期拆除违法建筑决定书》的合
法性共同承担举证责任，且复议机关甲县政府还应对其复议维持决定的合法性承担举证责任。法条依据
为《行诉解释》第135 条第2 款。
120
第十一章 
行政诉讼的裁判【客+ 主】
第一节 一审裁判【客+ 主】
知识点：一审裁判【B】
法条群
《行政诉讼法》第七章 审理和判决 第二节 第一审普通程序
第七十条 【撤销判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判
决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条 【确认违法，但不撤销行政行为】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违
法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十五条 【判决确认无效】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明
显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条 【判决确认违法或者无效】人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被
告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第七十七条 【变更判决】行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错
误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼
请求相反的除外。
121
第十一章 行政诉讼的裁判【客+ 主】 
一、直接起诉案件
（一）针对作为的判决
判决类型
判决内容
适用情形
作为合法
驳回原告
诉讼请求
被诉具体行政行为合法
合法要件：主体合法、事实清楚证据确凿、法律法规适用正确、程序合法、
无明显不当
作为
不合法
判决撤销
（全部或
部分）
被诉具体行政行为一般违法
一般违法：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、
滥用职权、明显不当
【注意】可以同时判决被告重新作出行政行为，但要纠正违法之处（不得以同
一事实和理由作出与原行为基本相同的行政行为）
确认违法
1. 行为依法应撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害
2. 行为违法，但不具备可撤销内容（如违法强拆）
3. 程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响（注意：违反听证、催告、
陈述申辩等程序不属于轻微违法）
4. 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行为违法
【总结】一般违法能撤就撤，撤不了确认违法
确认无效
被诉具体行政行为重大且明显违法+ 原告申请确认无效
重大且明显违法：不具备行政主体资格、没有法律依据等
判决变更
1. 行政处罚明显不当
2. 其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误
【注意】①以上情形既可判决变更也可判决撤销。判决变更的“禁止不利变
更”，但利害关系人同为原告且诉讼请求相反的除外
②区分复议变更决定：复议变更适用于所有种类的行为
【注意】对于作为，判决确认违法、确认无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；
给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任
（二）针对不作为的判决
判决类型
判决内容
适用情形
不作为
合法
驳回原告
诉讼请求
原告要求被告履行法定职责或给付义务的理由不成立
不作为
不合法
判决履行
1. 被告履行有可能、有意义的，判决被告在一定期限内履行
2. 尚需被告调查或裁量的，判决被告针对原告的请求重新作出处理
判决给付
被告无正当理由拒绝、拖延、不按标准支付三金（抚恤金、低保金、社会保
险金），履行有意义的，判决在一定期限内履行给付义务
确认违法
1. 履行已无意义
2. 被告诉讼中作出行政行为，原告不撤诉
【注意】对于不作为，判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造
成损失的，依法判决被告承担赔偿责任
122
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
二、经过复议的案件
通常情况下，经过复议后又起诉的行政诉讼案件，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对
复议决定一并作出相应判决；但在复议改变的案件中，因只审查复议改变行为，不审查原行为，因此不
需要对原行为作出判决。
复议类型
适用情形
判决/ 裁定内容
复议改变
复议改变违法
判决撤销复议决定，同时应责令重新作出复议决定
或判决恢复原行为的法律效力
复议维持
原行为合法+ 复议维持违法
判决确认复议决定违法或撤销复议决定，同时判决
驳回原告针对原行为的诉讼请求
原行为不符合受理条件+ 复议维持
裁定一并驳回对原行为和复议决定的起诉
原行为（作为）+ 复议维持都违法
判决撤销原行为和复议决定，同时判决原机关重作
原行为（不作为）+ 复议维持都违法
判决原机关履行或给付，同时判决撤销复议决定
【一审裁判判断流程图】
第二步：确认行为
是否满足五个合法
要件
①主体合法
②事实清楚证据确凿
③法律法规适用正确
④程序合法
⑤无明显不当
合法要件
满足
不满足
判决驳回原告诉求
一般违法
重大明显违法
处罚明显不当或
款额认定错误
作为
判决撤销
确认无效
确认违法
针对复议案件
的处理
可变可撤
确认合法/违法后
原行为（作为）+复议维持都违法
撤销复议决定+撤销原行为（作为）+判决原机关重作
原行为合法+复议维持违法
撤销复议决定/确认复议决定违法+判决驳回对原行为诉求
原行为不符合受理条件+复议维持
裁定一并驳回起诉
（行为合法）
（行为违法）
第一步：找到
被诉行政行为
（必须属于受案范围）
复议改变违法
撤销复议决定+重作复议决定/判决恢复原行为效力
损害公益/无可撤销内
容/程序轻微违法/原
行为改变
可同时判决责令被告
采取补救措施；给原
告造成损失的，判决
被告承担赔偿责任
原行为（不作为）+复议维持都违法
撤销复议决定+判决原机关履行/给付
不作为
履行无意义
履行有意义
确认违法
判决给付（拒付三金）
判决履行
尚需调查/裁量的
判决重新作出处理
123
第十一章 行政诉讼的裁判【客+ 主】 
判断分析
1. 区政府认定李某房屋为超过规划范围的违法建筑物，于是组织人员拆除，李某对强制拆除行为提
起诉讼。如果法院认定强拆行为违法，则应当撤销拆除决定【错误，房屋已经被强制拆除，不具有可撤
销内容，法院应当判决确认违法而非撤销】
2. 某区卫健委以董某擅自开展诊疗活动为由作出没收其违法诊疗工具并处5 万元罚款的处罚。董某
向区政府申请复议，区政府维持了原处罚决定。董某向法院起诉。法院应对原处罚决定和复议决定进行
合法性审查，但不对复议决定作出判决【错误，法院应当对复议决定一并作出相应判决】
3. 甲向省生态环境厅申请环评排污许可，省生态环境厅作出不予许可决定。甲申请复议，但复议机
关作出维持决定。后甲提起诉讼要求准予许可，诉讼中，省生态环境厅发放许可，甲不撤诉。法院应判
决驳回甲的诉讼请求【错误，法院应当确认原行为违法并判决撤销复议维持决定】
第二节 二审裁判【客+ 主】
知识点：二审裁判【D】
法条群
《行诉解释》七、审理与判决
第一百零九条 【二审裁判】第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁
定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院
依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭
进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判
决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回
行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政
行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告
知当事人另行起诉。
裁判类型
适用情形
判决内容
原判正确
一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，
程序合法
维持原判
原判错误
事实认定错误/ 法律适用错误
依法改判、撤销或者变更
【事实清楚但认定错误，无需发回重审】
基本事实认定不清、证据不足
发回重审或查清事实后改判
【事实不清，可以发回重新查清事实】
124
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
裁判类型
适用情形
判决内容
原判错误
遗漏必须参加诉讼的当事人/ 诉讼请求或违
法缺席判决等严重违反法定程序
撤销原判，发回重审
一审遗漏赔偿请求
二审认为应当赔
确认违法+ 就赔偿请求进行调解；调解不
成→赔偿部分发回重审
二审认为不应当赔
判决驳回赔偿请求
二审中新提出赔偿请求
二审法院可以调解；调解不成，告知另诉
二审经审查后认为不应立案
撤销原判，驳回起诉
裁定错误
一审不予受理或驳回起诉裁定确有错误且起
诉符合起诉条件
不予受理→撤销+ 指令原审法院依法立案
驳回起诉→撤销+ 指令原审法院继续审理
【注意】人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决
判断分析
李某拿小刀在某小区停车场内刮划多辆私家车，后公安局对李某处以拘留5 日，并处罚款1000 元。
李某不服，提起行政诉讼。一审法院以超过起诉期限为由，裁定不予受理。李某不服上诉，二审法院认
为未超过起诉期限，应予以立案。二审法院应当撤销不予受理裁定并指令一审法院依法立案【正确】
主观题延伸拓展
案例一：临江区生态环境局违反法定程序通过一项目环评报告，临江区发展改革委基于该环评报告
的通过，予以此项目行政许可。涂某等204 人是建设项目周边的业主，认为生态环境局和发展改革委先
后作出的行政许可侵害他们的合法权益。诉至法院，要求撤销行政许可。
问题：法院对被诉行政许可行为应当作出何种判决？
答案：法院应当判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。被诉行政许可行为的作出违反法定
程序，法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决生态环境局和发展改革委重新作出行政行为。法条依
据为《行政诉讼法》第70 条第3 项。
案例二：县市场监督管理局以生产伪劣产品为由，对甲作出罚款10000 元的处罚。甲不服向县政府
提出行政复议，县政府作出维持处罚的复议决定。甲收到复议决定后向法院提起诉讼，法院经过审理认
为罚款10000 元合法合理，但县政府在复议审理时听证程序不合法。
问题：法院应当如何判决？
答案：法院应当判决撤销复议决定，同时判决驳回甲针对罚款10000 元的诉讼请求。本案中，县市
场监督管理局作出的罚款10000 元的处罚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，但复议机关县政府
在作出复议维持的决定时存在听证审理程序不合法情形，法院应当判决撤销复议决定，同时判决驳回甲
针对罚款10000 元的诉讼请求。法条依据为《行诉解释》第136 条第5 款。
案例三：B 市为设区的市，绿水公司为该市内一污水处理厂。B 市市政管理局一日接到群众举报称，
125
第十一章 行政诉讼的裁判【客+ 主】 
绿水公司在附近居民区绿化带上违法倾倒生产垃圾。市政管理局以违法堆放污泥为由，对绿水公司作出
《行政处罚决定书》，责令其在10 日内清除违法堆放在城市绿化带上的污泥并采取治理措施。经两次催
告，绿水公司仍未在规定期限内清除污泥。市政管理局遂作出代履行决定，指定某清理公司对绿水公司
违法堆放的污泥进行清除，并要求绿水公司支付清除费用。
绿水公司不服处罚决定，向B 市人民政府申请行政复议，请求撤销市政管理局的行政处罚决定。B
市人民政府经审理后作出行政复议决定，维持了市政管理局的处罚决定。
绿水公司对复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼，请求法院判令市政管理局履行指定污泥处理
区域的法定职责，法院予以立案。
问题：法院应当如何处理？
答案：法院应当裁定驳回起诉。案件属于复议前置的情形，当事人未先向行政机关申请复议，法院
已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，绿水公司认为市政管理局未履行指定污泥处理区域职责，属
于行政不作为案件，应当复议前置。绿水公司未先向行政机关申请复议，直接提起诉讼，且法院已经立
案，因此法院应当裁定驳回起诉。法条依据为《行政复议法》第23 条第1 款第3 项、《行诉解释》第69
条第1 款第5 项。
【总结】【行政复议与诉讼对比表】
行政复议
行政诉讼
备注
受案范围
具体行政行为、行政协议
一致
审查对象
合法性+ 适当性（合理性）
合法性
收费
不收费
收费
具体审理
机构
行政复议机构
行政审判庭
谁来告
申请人
原告
知识点基本一致
告谁
被申请人
被告
知识点基本一致
谁来管
（管辖）
复议机关
管辖法院
复议机关一般找政府；管
辖法院需判断级别+ 地域
管辖
第三人
可以通知
同一个：应当通知
同一类：可以通知
考试通常只考同一个行政
行为，诉讼只记“应当”
通知即可
经批准的
行政行为
被申请人为上级机关
被告为署名机关
诉讼看名义
复议告上级
申请/
提起期限
60 天，法律规定超过60 天的
除外
直接起诉6 个月，复议后起诉
15 天，法律另有规定的除外
复议法修订后，行政不作
为被纳入复议前置情形，
大部分不作为不能直接起
诉
126
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
行政复议
行政诉讼
备注
受理审查
1. 5 日内进行审查并作出是
否受理决定
2. 材料不全的，5 日内一次
性书面通知补正
3. 救济：向上级机关反映，
上级机关应当责令纠正；必
要时上级机关可直接受理
1. 能当场的当场，不能当场的
先接受并在7 日内审查决定是
否立案
2. 材料不全的，指导释明并一
次性告知补正（未规定期限限
制）
3. 救济：不予立案→向上一级
法院上诉；不立不裁→向上一
级法院起诉；法院不当行为→
向上级法院投诉
审理方式
1. 普通程序：
原则上采取听取当事人意见方
式审理
例外：①因当事人原因不能听
取的→可书面审理
②重大、疑难、复杂案件→应
当听证审理；有必要/ 申请人
申请→可以听证审理
2. 简易程序：可书面审理
1. 一审应当开庭审理（言词审
理）
2. 二审无新事实新证据的可不
开庭审理
复议以听取意见为原则，诉
讼以开庭审理为原则
简易程序
法定情形比诉讼多一项“警
告或通报批评”；案件涉及
款额为“三千元以下”
法定情形中，案件涉及款额
为“二千元以下”
复议简易程序的适用范围
大于诉讼
审理期限
1. 普通程序：60 天，需延长的
负责人批，延长不超过30 天
2. 简易程序：30 天
1. 一审普通：6 个月，需延长
高院批，高院审的最高院批
2. 一审简易：45 天
3. 二审：3 个月，需延长高院
批，高院审的最高院批
举证期限
被申请人10 天
被告15 天
附带
审查
启动
依职权+ 依申请
依申请
对象
1. 依申请同诉讼，审查规章以
下的其他规范性文件（国务院
制定的除外）
2. 依职权范围无限制，包括法
律、法规、规章、其他规范性
文件等
审查规章以下的其他规范性
文件（国务院制定的除外）
127
第十一章 行政诉讼的裁判【客+ 主】 
行政复议
行政诉讼
备注
附带
审查
处理
结果
有权处理的：
1. 合法→复议决定书中一并
告知
2. 不合法→决定停止执行并
责令制定机关予以纠正
1. 合法→适用
2. 不合法→
①不适用
②抄送+ 建议
③司法建议
④备案
决定/ 判决
1. 合法：
①作为→复议维持
②不作为→驳回请求
1. 合法→驳回请求
2. 作为不合法：
①内容不适当、依据错误、事
实不清证据不足→变更决定
②一般违法→撤销决定
③违法但不适宜撤销→确认违
法
④重大且明显违法→确认无效
2. 作为不合法：
①一般违法→判决撤销
②违法但不适宜撤销→确认违
法
③重大且明显违法→确认无效
④处罚明显不当/ 款额认定有
误→判决变更（可撤可变）
关于变更决定，复议中所有
类型的行为在内容不适当、
依据错误、事实不清证据不
足，经复议机关查清后均可
变更；
而诉讼仅针对处罚明显不当
/ 款额认定有误两种情况才
能判决变更
3. 不作为不合法：
①能履行→履行决定
②不能履行→确认违法
3. 不作为不合法：
①能履行/ 给付→判决履行/
给付
②不能履行→确认违法
128
第十二章 
行政协议【客+ 主】
第一节 行政协议概述【客+ 主】
知识点：行政协议概述【C】
法条群
《行政协议案件规定》
第一条 【行政协议概念】行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他
组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的
行政协议。
第二条 【行政协议种类】公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应
当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；
（六）其他行政协议。
一、概念与构成要件
行政协议，又称行政合同，指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其
他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
构成要件
主体
必须一方当事人为行政机关
目的
必须是为了实现行政管理或者公共服务目标（公共利益）
内容
必须具有行政法上权利义务内容（行使行政职权）
意思
双方当事人必须协商一致
　【行政公益诉讼】及【国家赔偿法】相关内容考查比较独立，且以背诵为主，理解难度较低，可于后期通过背诵阶
段课程集中掌握。
　本书中指《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。
129
第十二章 行政协议【客+ 主】 
核心特征
合同性
协议的签订必须建立在行政机关与行政相对人双方自主、自愿、意思表示一致
的基础上
行政性
核心表现为在履行协议过程中，允许行政机关出于国家利益、公共利益需要，
单方变更或解除行政协议
二、种类
1. 政府特许经营协议（主要应用于城市供水、供气、污水治理、市政工程和城市公共交通运营等领域）
2. 土地、房屋等征收征用补偿协议（如房屋征收补偿协议）
3. 矿业权等国有自然资源使用权出让协议（如国有土地使用权出让协议）
4. 政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议（如廉租房租赁协议）
5. 符合条件的政府与社会资本合作协议（又称公私合作协议，如政府与社会资本在能源环保、文化旅
游等领域签订的合作协议）
判断分析
甲市乙区政府为旧城改造，对某区域国有土地进行征收补偿。乙区政府与甲市政府设立的派出机构
乙区管委会签订《征收补偿授权协议书》，授权乙区管委会以乙区政府的名义实施征收补偿事务。黄某的
厂房在该征收范围内，黄某与乙区管委会协商订立了《资产收购协议》。
判断一：乙区政府与乙区管委会签订的《征收补偿授权协议书》属于行政协议【错误，该协议当事
人为乙区政府和乙区管委会，不符合行政协议的主体要件】
判断二：黄某与乙区管委会签订的《资产收购协议》不属于行政协议【错误，该协议订立的主体为官民
双方，目的是实现旧城改造等公共利益，乙区管委会行使征收补偿事务的行政职权，该协议属于行政协议】
第二节 行政协议审理规则【客+ 主】
知识点：行政协议审理规则【C】
法条群
《行政协议案件规定》
第四条 【原被告资格】因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他
组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。
《行政复议法》第二章 行政复议申请 第一节 行政复议范围
第十一条第十三项【行政协议属于复议范围】有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以
依照本法申请行政复议：
（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许
经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。
130
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
【重点提示】行政协议相关纠纷，既可以提起行政诉讼，又可以申请行政复议。
行政协议本来只属于行政诉讼的受案范围，但23 年《行政复议法》修订后，行政协议也属于行政
复议的受案范围。
一、当事人
原告
（民）
行政相对人
行政协议的一方当事人：公民、法人或者其他组织
行政相关人
认为行政协议损害其合法权益的利害关系人
【常考情形】一同参与招标、拍卖等竞争性活动的人；被征收、征用不动产
的用益物权人
被告
（官）
1. 行政协议的一方当事人：行政机关
2. 行政机关委托的组织订立的行政协议，被告是委托的行政机关
【注意】“禁反诉”，即行政协议案件中，被告不允许提起反诉
二、诉讼管辖
一般管辖
按照一般的行政诉讼管辖规则来确定【管辖三步走：被告→级别→地域】
协议管辖
有约定的，优先适用约定，但约定不得违反级别管辖和专属管辖（不动产案件）
约定应当选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议签订地、标的物所在地等与
争议有实际联系地点的法院
仲裁条款
协议约定仲裁条款，该条款无效，法律、法规、国际条约另有规定的除外
【注意】仲裁条款无效，不会导致协议无效，也不影响法院是否受理案件
三、起诉期限
起诉期限/
诉讼时效
行政机关单方变更、解除协议（行政性）
适用行政诉讼起诉期限
行政机关不依法履行、未按约定履行协议（合同性）
适用民法诉讼时效规定
【总结】除行政机关单方变更、解除协议适用行政诉讼起诉期限外，其余情形均适用民法诉讼时效的规
定，包括协议履行、无效（不受起诉期限限制）以及撤销等情形
【法理】行政诉讼起诉期较短，一旦超过起诉期，法院会裁定不予立案。但行政协议的订立、履行情况
往往较为复杂，且持续时间长。而民法的诉讼时效较长，更有利于相对人权益保障。基于行政协议的
双重属性，司法解释在起诉期限规定上也采取“民事的归民事，行政的归行政”的原则。行政机关单
方变更、解除行政协议的行为系其单方面对行政相对人作出的行为，无需与相对人达成合意，具有强
烈的“行政性”，故而适用行政诉讼起诉期限；对于协议的履行、效力等问题，则更多地体现为“合同
性”，故而适用民法诉讼时效规定
　但是，2023 年《行政复议法》并未对行政复议中行政协议的审理规则作出具体规定，因此在第二节“行政协议诉
讼审理规则”和第三节“行政协议诉讼裁判”部分，仍然只学习行政诉讼中的相关制度。若后续立法对于行政协议复议的相
关制度作出细化规定，会以电子资料的形式发放在“觉晓法考”APP 中。
131
第十二章 行政协议【客+ 主】 
四、诉讼审理对象
合法性
行政机关行为的合法性。比如是否有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、
是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等
合约性
被告是否依法或依约履行。若原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议，法院
应当针对其诉求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查
五、举证责任
被告
对行为合法性举证。比如是否具有法定职权、履行法定程序与
法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议是否合法等
对协议是否履行发生争
议的，由负有履行义务
的当事人承担举证责任
原告
主张撤销（胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等）、解除（违
约、履行不能等）行政协议，对撤销、解除事由举证
【总结】只要涉及被告行为“合法性”问题，就由被告承担举证责任，其他情形原则上是“谁主张，谁
举证”
六、审理规则的其他问题
不履行的
救济
机关不履行
提起行政诉讼
相对人
不履行
无直接强制执行权的行政机关可以向人民法院申请强制执行
【注意】相对人不履行，行政机关不能起诉
调解
行政协议案件，可以依法进行调解，但应当遵循自愿、合法原则，且不得损害国家利益、
社会公共利益和他人合法权益
法律适用
诉讼程序
1. 应当适用行政诉讼法的规定
2. 行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定
实体问题
可以适用行政法相关规定，也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的
相关规定
新旧法适用
以2015 年5 月1 日为分界线，实行“老案老办法，新案新办法”
判断分析
1. 市政府与王某签订了《征收补偿协议书》，约定若发生争议则由某仲裁委仲裁。后王某以受胁迫
为由请求法院解除该协议。下列说法正确的是？（2021 年公法卷第85 题）
A. 因有仲裁条款，法院应裁定不予受理【错误，仲裁条款无效，不影响法院是否受理】
B. 王某要对自己受胁迫承担举证责任【正确】
C. 本案不适用调解【错误，行政协议案件可以调解】
D. 该协议因包含仲裁条款而无效【错误，行政协议约定仲裁条款的，仲裁条款无效但不影响行政协
132
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
议的效力】
2. 孙某和孙小某是父子，孙某是户主，孙小某以孙某的名义跟政府签订了房屋征收协议，孙某称不
知情向法院提起诉讼请求确认协议无效。下列哪一说法是正确的？(2022 年公法卷第41 题）
A. 法院不能用民事法律规范确认行政协议无效【错误，协议效力属于实体问题，可以适用民事法律
规范】
B. 若协议约定管辖，则管辖无效【错误，在不违反级别管辖和专属管辖的情况下，可以协议约定管
辖】
D. 法院应审查被告签订协议的合法性【正确】
第三节 行政协议案件裁判【客+ 主】
知识点：行政协议案件裁判 【B】
一、针对行政协议效力的判决
判决撤销
胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形
确认无效
行政性
行政行为重大且明显违法：
1. 不具有行政主体资格
2. 减损权利或增加义务的行政行为没有法律依据
3. 行政行为的内容客观上不可能实施
4. 其他重大且明显违法情形
【具可补正性】无效的原因
在一审法庭辩论终结前消
除的，法院可以确认该行
政协议有效
合同性
民法中关于合同无效的情形
例：违反法律强制性规定、违背公序良俗、恶意
串通损害他人合法权益等
确认
未生效
经批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获批准的，法院应当确认该
行政协议未生效
【注意】被告负有履行批准程序等义务未履行，给原告造成损失的，原告可请求赔偿
释明义务
【诉违约实无效】原告诉违约请求被告承担违约责任，法院经审理认为协议无效，应当向
原告释明变更诉讼请求：
1. 同意变更诉讼请求：根据变更后的诉讼请求判决确认协议无效
2. 拒绝变更诉讼请求：法院可以判决驳回其诉讼请求
法律后果
1. 当事人因行政协议取得的财产，法院应当判决返还；不能返还→折价赔偿
2. 因被告原因导致无效/ 被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失
的，经过当事人申请，应当判决被告予以赔偿（法院不能主动判赔偿）
133
第十二章 行政协议【客+ 主】 
二、针对行政协议履行的判决
被告
违法/ 违约
不履行
可以继续履行
判决继续履行并明确履行具体内容
无法履行或履
行无意义
判决采取相应补救措施；给原告造成损失的，判决予以赔偿
【预期违约】被告明确表示/ 以自己的行为表明不履行，原告在履行期限届
满之前可向法院起诉请求其承担违约责任
违法
变更/ 解除
1. 应当判决撤销或部分撤销行政机关单方变更/ 解除决定
2. 同时，可以责令被告重新作出行政行为；也可以判决被告继续履行/ 采取
补救措施，给原告造成损失的，判决予以赔偿
合法
变更/ 解除
判决驳回原告诉讼请求，给原告造成损失的，判决被告予以补偿
【注意】不是赔偿，因为被告行为是合法的→合法补偿，违法赔偿
原告
不能履行
请求补偿
因国家利益、公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行
费用明显增加或者遭受损失，原告可请求判令被告给予补偿
请求解除
符合约定或者法定解除情形+ 不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权
益，法院可判决解除该协议
【注意①】给原告造成损失的，法院有权判决赔偿/ 补偿，但仍需要遵循不告不理原则，只有当事人请
求赔偿/ 补偿时，法院才能判决赔偿/ 补偿，法院不能主动判决赔偿/ 补偿
【注意②】履行中当事人可以行使民法的履行抗辩权
【注意③】原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持
判断分析
1. 孙某和孙小某是父子，孙某是户主，孙小某以孙某的名义跟政府签订了房屋征收协议，孙某称不
知情向法院提起诉讼请求确认协议无效。若无效的事由在一审法庭辩论终结前消失，法院可驳回原告起
诉【错误，法院是可以确认行政协议有效，而非驳回起诉】
2. 甲公司和县政府签订了征地补偿协议，但县政府未按照约定给付补偿金，甲公司不服向法院提起
行政诉讼，要求该行政机关按照协议约定给付补偿金及违约金。法院不应当判决该行政机关给付违约金
【错误，原告按照约定主张违约金条款的，法院应当予以支持】
主观题延伸拓展
甲市乙区政府授权乙区管委会以乙区政府的名义实施征收补偿事务。黄某（个体工商户）有一厂房
（登记在黄某名下）在公告所划定的区域内，评估公司评估该房屋价值为260 万元。黄某与乙区管委会签
订了《资产收购协议》，约定补偿数额为300 万元，同时协议中约定，如果发生争议，双方先协商解决，
协商不成，任何一方均有权向仲裁机构申请仲裁。后黄某以补偿数额过低为由，向法院提起诉讼要求确
认协议无效。
问题1 ：《资产收购协议》是否属于行政协议？
134
26 觉晓法考行政法讲义——主客一体
答案：《资产收购协议》属于行政协议。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，
与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，乙区政府与黄某签订
的协议属于征收征用补偿协议，符合行政协议的特征，因此属于行政协议。法条依据为《行政协议案件
规定》第1 条。
问题2 ：本案约定的仲裁条款是否有效？为什么？
答案：无效。本案中《资产收购协议》属于行政协议，根据法律规定，行政协议约定仲裁条款的，
法院原则上应当确认该条款无效。并且本案不存在法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有
规定的情形。因此，该约定仲裁条款无效。法条依据为《行政协议案件规定》第26 条。