文档文本内容
北京地下水超采15 年地下水位下降近13 米
4 月23 日，市委常委召开扩大会议，集体学习习近平总书记重要讲话和国务
院有关会议精神。市委书记郭金龙说，北京水安全问题的症结是人口无序过快增
长，深层次原因是功能过度集聚。我们必须拿出更大的担当精神，坚持以水定城、
以水定地、以水定人、以水定产的原则，坚定不移地推动首都人口和功能疏解。
多年来，北京水资源紧缺已成共识，为何现在强调“以水定人”？是否意味
着水资源已无法承载目前人口？
北京市水务局介绍，截至今年1 月，北京地下水已连续十五年超采，地下水
位比1998 年同期下降12.83 米。而专家认为，水资源可承载的人口数量现在已
接近饱和。本版采写/新京报记者 邓琦 饶沛
提起北京缺水的现状，很多市民缺乏直观感受，因为随时拧开水龙头都会有
水。实际上，为保证供水，从1999 年起，北京就开始超采地下水，每年超采约五
亿立方米。
地下形成漏斗区约1000 平方公里
北京市水务局相关负责人介绍，北京是一个特大型缺水城市，随着经济、社
会、人口的不断增长，水的压力越来越大。此外，1999 年到2011 年北京遭遇连
续干旱，为保障供水，从1999 年起北京年均超采地下水5 亿立方米，并从河北调
水3 亿立方米。目前，已超采五六十亿立方米地下水。
连年的超采造成地下水位迅速下降，截至今年1 月底，北京市平原区地下水
平均埋深24.5 米，与上年同期相比，地下水位下降0.3 米，地下水储量减少1.5
亿立方米；与超采前的1998 年同期相比，地下水位下降12.83 米，地下水储量减
少65 亿立方米。
此外，北京地下已经形成面积约1000 平方公里的地下水降落漏斗区。漏斗
中心位于朝阳区的黄港、长店至顺义的米各庄一带。
怀柔、平谷、昌平等地的应急水源地自2003 年建成以来，从开采初期的地下
水埋深10 米，下降到目前的40 多米，取水能力衰减一半以上。
有媒体报道，以2012 年为例，北京用水缺口保守统计在11 亿立方米左右。
南水北调年供水10.5 亿立方米
面对严峻的水资源现状，市水务局表示，南水北调工程为缓解北京供水压力
将起到巨大作用。
2014 年年底前，南水北调工程完工后，将向北京每年供水10.5 亿立方米。
南水北调不但将替代怀柔、平谷、昌平等地的应急水源地，还将替代城区的自备
井，从而涵养北京的地下水。
但是，市水务局表示，水资源自然禀赋不足、严重短缺是北京需长期面对的
基本市情水情，即使南水北调江水进京，也很难彻底改变北京水资源相对短缺的
定位。
■ 对话
“以水定人”是调控战略
北京的人口调控问题由来已久，“以水定人”的说法也不是第一次提及，为
什么要强调“以水定人”？新京报采访了参与过“十二五”规划纲要、首都经济
圈规划起草等工作，北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会
长杨开忠。
新京报：你之前说过土地不是制约北京人口最关键因素，而是水？
杨开忠：从资源环境系统来说，决定北京能够承载多少人口的因素，是水资
源。就像一个由木板围成的桶，能盛多少水，取决于最短板，北京的资源系统，最
短板就是水。北京平原地区跟国际上日本首都圈、伦敦圈、纽约圈相比，面积并不
小，土地本身并不是制约北京人口最关键的因素。
新京报：提高水资源利用率，能否扩大水资源承载的人口量？
杨开忠：按照北京市规划和相关文献，万元GDP 水耗如果达到香港的水平，
北京最多能承载2300 万人口。我认为，未来水利用效率会提高，如果其他条件不
变，可承载人口就增加了。但是未来要发展，人均用水要增加，所以未来水资源可
以承载的人口数量是减少的，按照2300 万的承载量，现在已接近饱和。
新京报：北京为何现在强调以水定人？是否意味着已无法承载目前人口？
杨开忠：过去也强调水资源的约束，现在基本上是到了关键时候。什么叫无
法承载？这取决于老百姓的容忍程度。如果人口还要增加，只能牺牲生活水平。
目前来看，老百姓不能接受现在的生态环境，所以这让水资源问题变得更加透彻
新京报：如何以水管人？
杨开忠：最重要的是以水来确定城市人口的控制目标，这是个战略性问题，
是协调北京人口资源环境发展关系的重要方面。其次，要发挥市场机制的作用，
要把水资源的稀缺性通过价格传达给家庭和企业，让他们自己决定是否呆在北京
如果把“管人”理解得更广，通过水资源的合理利用和开发，可以改善生产和发
展环境来造福于人口。
■ 综述
北京人口调控 从“以户籍管人”到“以水定人”
人口规模过大是长期困扰北京的一个问题。《北京城市总体规划(2004—
2020 年)》提到，到2020 年人口总量调控在1800 万以内，可是这一目标到
2009 年底时就已被打破(1972 万人)。今年的北京两会上，北京又启动了新一轮
的人口调控。北京市2014 折子工程中，经济社会发展主要预期目标里包括“常
住人口增长速度明显下降”。
纵观北京发展战略，控制人口的思路一直存在。从最初的户籍人口调控，到
后来的流动人口调控；从“以房管人”、“以业控人”、“以证管人”，到再次被
提及的“以水定人”等措施，北京一直在寻找出路。
●20 世纪80 年代前
严格控制户籍人口
从制定第一个五年规划开始，北京就明确了“控制北京市人口的盲目增加，
减少城市人口”的思路。此后，北京市从来没有停止过控制人口的努力，甚至提
出过“北京人口任何时候都不要超过1000 万人”的严格目标。
在20 世纪80 年代以前，可调控的对象是户籍人口的迁移增长。北京市当时
人口规模控制的重点在户籍人口的迁移，严格限制入籍人口，在某些时候甚至鼓
励户籍人口的迁出。
然而，几十年中，户籍人口迁移调控的目标并未能有效地得到实现。尽管北
京市的人口规模控制目标从最初的460 万左右一步一步地增加到1000 万左右，
但每一次设定的人口控制目标都会在很短时间内被突破。
●20 世纪80 年代中期
管理“低端”流动人口
从20 世纪80 年代中期开始，城市人口增长主要源自流动人口的增加。在此
背景下，北京市曾提出以“总量控制”为核心的流动人口规模控制政策，并希望
通过限制外地人在北京的就业工种等措施来达到流动人口总量控制的目标。
2005 年，北京市发改委就“十一五”规划向市民问计活动中征集产生的
“三大民意”，“第一大”就是“减少低素质人员进京”。具体对“低端”流动
人口的管理从2011 年开始，2011 年的政府工作报告以大篇幅阐述人口控制目
标和决心，当时提出通过“以房管人”、“以业控人”、“以证管人”、缩减进京
指标等方面控制人口。
由此，北京在2011 年进行了一轮对“地下空间”的清理和整治。
波及面最广的或是“以房管人”，2013 年开始群租房整治，同年9 月北京
市提出中心城区坚决停止新建商品住宅，严格控制旧城的新增规模。
●2014 年
水资源成为评估指标
今年的政府工作报告中提出“加强人口规模调控”。除了主要针对低端人口
的“产业调控”、“以房管人”，“对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评
估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分
配机制”被写入报告。
今年4 月，阶梯水价举行了听证，地铁票价调整也将在今年下半年展开。有
专家认为，这是利用经济手段，提高生活成本，调控人口规模。
此外，“低端”产业及相关从业人口也将面临一轮“迁移”。“动批”已确
定外迁，大红门正在接洽。酝酿已久的居住证制度也被写进今年政府工作报告中
毋庸置疑，一个城市应该有一个相对合理的人口规模，而如何缓解北京市的
资源与人口之间的矛盾待破题。
