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第二单元 官员的选拔与管理
第 5 课 中国古代官员的选拔与管理
一、秦汉至魏晋时期的官员选拔与管理
1．官员选拔
（1）西周至春秋：世官制
西周至春秋的世官制是 官位 世袭 的制度，贵族世代垄断高官。
（2）春秋战国：军功爵制
春秋战国时期，尚贤思想兴起，各国为争霸图强，纷纷鼓励举荐有才能的人为官，或依据军功大小授予官
职。
（3）秦朝：“ 以法为 教 ”“ 以吏 为师 ”制度，即向官吏学习律令而为官。
（4）汉代：察举制
①含义：察举指先考察而后推举，重点考察被举者在乡里的舆论评价和为官能力，然后推荐为官或提拔任
用。
②内容：察举分常科和特科，常科为岁举，有人数规定，有具体标准，如孝廉、茂才等；特科有具体标准
但无固定时间，如贤良方正、贤良文学、明经等。
③作用：为两汉政权选拔了大批人才。
（5）魏晋时期：九品中正制
①背景：东汉末年政治与社会秩序大乱，豪强大族控制了地方选人权。
②确立：220年，魏王曹丕推行九品中正制。
③内容：在各州、郡设置大中正、中正，由本籍在中央任高官的人担任，中正根据家世、道德和才能评定
州、郡士人的资品，分为九等，写出评语，称为“状”。获得资品的士人，由吏部授官。
④影响：九品中正制将选官权收归中央，加强了中央集权。后来随着门阀士族势力的发展，中正选人只看
家世，不看道德才能，逐渐形成“上品无寒门，下品无势族”的局面。
2．官员管理
（1）考核
①秦汉官员的考核办法主要是上计制。每年岁末，各县、侯国将一年来的户口垦田、钱谷入出、盗贼多少
等情况汇集到郡国，再由郡国汇总，制成计簿，上报中央，称为“上计”。御史参与审核计簿，防止造假。
上计考核的结果是官员赏罚的依据。
②魏晋南北朝门阀士族势力强大，战乱频仍，虽然曹魏、西晋、北朝制定了相应的考核法规，但大都流于
形式。
（2）监察
①秦汉建立了以御史大夫为首的中央监察体系。
②汉武帝将全国划分为13个州部，每州设刺史一人。刺史品级不高，但权力很大，代表皇帝巡行郡国，依
朝廷规定的监察法规纠举豪强和郡国守、相的不法行为。二、隋唐至两宋时期的官员选拔与管理
1．官员选拔：科举制
（1）背景
南北朝以来，寒门庶族地主势力上升，他们希望打破门阀士族垄断政治的局面，积极要求参政。为适应这
一社会阶级关系的变化，隋唐统治者将科举制作为官员选拔的新制度。
（2）内容
科举以分科考试选拔人才为特点，分为制举和常举。制举是皇帝自设科目考试选人；常举每年举行，科目
有秀才、明经、进士等几十种，其中明经和进士两科最受社会重视。考试合格只是取得为官的资格，还需
吏部选拔后方可正式任官。
（3）发展完善
两宋科举，“取士不问家世”，科举成为选拔官员的主要途径。
知识总结 古代选官制度的变化
（1）演变
2趋势
①选拔标准：由家世门第、财产等级等演变为学识、才能。
②选拔方式：由血缘、推荐、地方评论及品评演变为考试。
③选拔原则：逐渐走向制度化，体现相对的公平、公正。
2．官员管理
（1）考核
①隋唐官员考核归尚书省吏部。隋朝九品以上官员每年要考核，地方官每年要派员向中央报告，或由皇帝
遣使到州县巡行考察。唐朝以品德和才能为标准考核官员，分为九等，依据考核结果确定官员升降。
②宋朝也制定了严格的标准考核官员。
（2）监察
①隋唐御史台为最高监察机构，其长官为御史大夫。唐太宗将全国分为十道监察区，委派监察官定期或不
定期巡回监察，对地方有巨大的威慑作用。
②宋朝监察制度的重要变化是台谏合一，御史拥有了谏官的议事权，谏官拥有了御史的监察权。
三、元明清时期的官员选拔与管理
1．官员选拔
（1）元朝
①方式：部分保留了蒙古传统方式。
②恢复科举制：随着上层统治者汉文化素养的不断提高，元朝在1313年恢复了科举制，但仍然时断时续。③录取人数：元朝科举录取人数不多，科举出身者在官员队伍中的人数比例也不高。
（2）明清
①考试级别：明清科举考试分为乡试、会试与殿试三级。乡试每三年在各省省城举行，考中者称为举人。
会试由礼部主持，于乡试次年春天举行，举人考中者称为贡士。殿试在会试后举行，名义上由皇帝主持，
贡士通过者为进士。
②参考人员：参加考试的主要是国子监和府、州、县学的学生等。
③命题范围：考试从四书五经中命题。
2．官员管理
（1）考核
①明朝的考核制度：考满和考察
考满：考满是对官员任职期满的考核。官员任现职满三年称 “ 初考 ” ，满六年称 “ 再考 ” ，满九年称 “ 通
考 ” 。考核结果分称职、平常、不称职三等，是决定官员正常升迁或降、调的依据。
考察：包括外地官员三年一次的朝觐考察和京官六年一次的京察，重在查处官员的贪、酷和不作为。
②清朝的考课制度：包括三年一次的京察和大计，分别考察京官和外省文官。
（2）监察
①元朝的监察机构严密，中央设有御史台，地方设有行御史台，肃政廉访司。
②明朝，都察院监察御史不仅负责纠察内外百官，还代皇帝巡按各省。六科给事中则负责皇帝制敕与大臣
奏疏的封还驳正，稽查六部百司之事。御史和给事中都只是正七品官员，品级虽低，但权力很大。
③清朝将六科并入都察院，停止了派御史巡按各省的做法，但都察院作为皇帝“ 耳目风纪之司 ” 监察百官
的职能没有改变。
3．全面辩证地看待科举制的影响
积极影响1．社会整合功能：打破了特权垄断，促进了社会阶层转化，加速了社会流动，具有公开、平等、
竞争、择优的合理性内核和价值理念。
2．推动儒学发展：以儒家学说为主要考试内容，推动儒家思想和文化的传承与发展。
3．巩固国家统一：适应了中央集权制度下“大一统”意识形态的需要，促进了中华民族的大融合，巩固
了封建国家的统一和社会的稳定。
4．推动世界文明发展：早在唐朝时，科举制就被 “ 东亚文化圈 ” 国家所采用，并成为这些国家政治制度
的重要组成部分，后来还被西方国家所吸收，对西方近代文官考试制度产生了较大影响。
消极影响1．重才轻品：在选拔人才方面，过于侧重于才学标准，忽视了品德的考查，造成一些官员道德
素质低下。
2．官本位思想：直接促进了官本位社会观的发展， “ 学而优则仕 ” 的思想至今仍存在。
3．禁锢思想：强化儒学正统地位，禁锢了人们的思想；抑制了新知识、新学科的渗透和发展；压抑了科
学技术的进步。
4．中国古代官员管理的制度设计与智慧
（1）制度设计①先秦时期的萌芽阶段：夏商周三代已有监察的因素和活动，但严格意义上的监察制度并未确立。
②秦汉时期的形成阶段：秦朝的御史大夫、汉代的刺史，表明从中央到地方出现完整的监察制度。
③隋唐时期的成熟阶段：隋唐时期，门下省负责谏议和封驳，出现谏议制度，形成较严密的监察网。
④宋元时期的强化阶段：宋代设独立机构谏院，元代制定整套监察法规。
⑤明清时期的顶峰阶段：中央设都察院和六科给事中，地方设按察使司。至此，我国古代监察制度达到高
度的统一和严密。
（2）评价：中国封建社会的监察制度，对加强政府对官吏的监督、调整统治阶级内部的矛盾，起到了一
定的作用。它加强了中央对地方的控制，成为强化皇权、巩固封建统治的重要手段。基于专制制度的制约，
其作用也是非常有限的。
第 6 课 西方的文官制度
一、西方文官制度出现的背景
1．中古时期
（1）西欧社会管理主要依靠 教 士 和封建领主。
（2）随着 国 王 权力的扩大，国王往往挑选自己的亲信处理这些事务，并赐予他们官职。那时候的官
员类似于仆从。
2．17－18世纪
（1）欧美国家逐渐建立起资本主义制度，少数人或集团掌握着官员的任免权，营私舞弊、卖官鬻爵等政
治乱象频发。
（2）内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”。这种瓜分国家权力的做法不但造成腐败
泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
3．工业革命后
（1）英国等资本主义国家的生产力水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，
亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
（2）随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
（3）向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
二、西方文官制度的建立
1．文官概念：西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官，他们既是维护资产阶级统治的工
具，也担负着管理社会公共事务的职能。
2．英国：西方最早建立文官制度的国家
（1）背景
①18世纪初，为了防止国王通过任命官员干预议会活动，英国规定除了大臣以外，其他官员不得当选为下
院议员。②19世纪初，为了保证政府工作不受政党更替的影响，英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位。这
样，英国政府的官员分为两类：一类是政务官，他们随内阁共进退；另一类是事务官，即文官，不受党派
影响，可以长期任职。
③1854年，英国与俄国在克里米亚作战。由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤
亡惨重，人们对政府的管理能力强烈不满。
3．美国
1 883 年，美国国会通过《美国文官法》，建立了文官制度。
4．其他
第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
三、西方文官制度的特点和影响
1．特点
（1）公开考试，择优录用。凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
（2）政治中立和执行政策。文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得公开参与政治活动，必须
忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
（3）职务常任和论功晋升。和政务官的任期制不同，文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，
文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
2．影响
（1）积极性：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离，有利于政
府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
（2）局限性
① 容易滋生官僚习气和僵化现象。
② 文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担。
③ 文官的层次也越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的
工作效率。
3．工业革命催生了英国文官制度
工业革命的完成，资本主义的迅猛发展为文官制度改革提供了社会经济条件。从18世纪中期到19世纪中
期，英国工业革命基本完成，英国社会、经济等方面发生重大变化，英国成为“ 世界工厂 ” 。政府除了维
护社会治安、国防、财政和税收等传统事务以外，还要担负起经济、文化和科技等新的社会事务管理，国
家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
工业资本主义经济的发展，极大地冲击了英国的政治制度，呼唤着英国政治体制的改革。
第 7 课 近代以来中国的官员选拔与管理
一、晚清选官制度的变革1．科举制度的变革与废除
（1）背景
①晚清时期，在新的时代条件下，科举制度受到很大冲击。
②随着西学的传播和洋务运动的开展，19世纪80年代后，科举制度发生一系列变化。
（2）过程
①戊戌变法时期：1898年，清政府加设经济特科，选拔经时济变之才；在康有为等人的建议下，废八股，
改试策论，以时务策命题。
②新政时期：1905年，光绪帝诏准袁世凯、张之洞等人的立停科举之奏，决定自1906年起，所有乡试、
会试一律停止。至此，在中国历史上延续了1 000多年的科举制度被废除。
2．选官制度的改革
（1）背景
①伴随着科举制度的变化，清政府进行了选官制度改革。
②新政开始后，改革传统选官制度成为共识。
（2）过程
①清政府一方面进行官制改革，瓦解了传统的六部建制；另一方面对选官制度进行部分更新，规定凡学堂
考试合格毕业者，均给予贡生、举人、进士等出身，对成绩优秀者进行殿试后，“酌加擢用，优予官阶”。
②1904年初，清政府颁布《奏定学堂章程》，统一全国学制，学堂选官制度由此正式设立。
二、民国时期的官员选拔制度
1．南京临时政府时期：文官考试思想
（1）官员选拔制度的建设
南京临时政府十分重视官员选拔制度，特别是文官选拔制度的建设，出台了官员选拔方面的一系列法规草
案。
（2）孙中山的文官考试思想
①内容：在官员选拔方面，应以考试制度为主，也就是在“五权宪法”的框架之中，国家建立考试院，主
管人才的选拔和任用；同时，完善国家政治制度，建立文官的培养、任用、监察等方面的运行机制。
②影响：进一步奠定了中国文官制度的基础；对日后民国文官制度的建设产生了重要影响。
2．北洋政府时期：文官考试制度
（1）选拔方式：北洋政府时期，选拔官员主要采用考试和甄别两种方式。
（2）文官考试制度的建立：1913年初，北洋政府颁布了《文官考试法草案》等法案，这是文官考试制度
建立的标志。
（3）文官考试制度的实施：文官高等考试和文官普通考试各举行过两届，司法官考试、知事试验、留学
毕业生甄拔考试等也举行过数届。
（4）文官甄别制度
①对象：主要是指对已经在文官职位上工作的人。
②方式：通过检验毕业文凭、调查经历、检查工作成绩、考查学识与工作经验等决定其能否留任。
③作用：这是旧人事制度向现代文官制度转变的一个重要措施，用意在于保持行政的连续性与稳定性。
3．南京国民政府时期：公务员制度（1）背景：南京国民政府时期的公务员制度以北洋政府时期的文官制度为基础，继承、吸收了中国传统
考试监察制度和西方文官制度的精华。
（2）标志：从1929年制定《公务员任用条例》，到1933年颁布《公务员任用法》，标志着公务员制度的
建立。
（3）实施：公务员的选任由最高考试机关——考试院负责，1929年，国民政府公布了第一部《考试法》，
此后又颁布一系列法规。
三、中华人民共和国的干部制度和公务员制度
1．新中国成立后：干部制度建立
（1）建立：新中国成立后，沿用民主革命时期由中共中央及各级党委组织部门统一管理的干部制度。
（2）内容：干部制度包含国家干部人事管理体制、原则、机构，以及干部选拔、任用、考核、监督、交
流、培训等内容。
（3）发展：后来，我国又建立了在中共中央及各级党委组织部门统一领导、统一管理下的分类管理的干
部制 度 。
2．改革开放后：干部制度的改革与完善
（1）干部管理体制改革
①内容：在干部选拔、任用、考核、奖惩、离休、退休、培训、工资、回避制度等方面进行了一系列改革。
②作用：逐步实现了干部管理的科学化、民主化、法制化、现代化，初步建立起中国特色社会主义干部管
理制度；中共十八大以来，干部队伍建设更加规范化、制度化，严格依法依规办事，特别是在干部的廉政
建设方面不断完善各项制度和规定，取得很大成绩。
（2）干部人事制度改革：建立和推行公务员制度
①过程： 199 3 年，公务员制度开始推行；随后，公务员考试录用制度建立；2005年，全国人大常委会通
过《中华人民共和国公务员法》，标志着公务员制度正式形成，公务员考录工作正式进入法制化轨道。
②作用：公务员政治、文化素质的不断提升，为国家管理人员的队伍建设增添了活力。
3．近代以来中国的官员选拔与管理制度变化
阶段
1．晚清时期；时间： 1840 － 1912 年 ； 内容及变化 ： 废除科举制，实行学堂选官制度 。
2．南京临时政府时期；时间：1912年；内容及变化：依据文 官考试思想，形成文官选拔制度草案 。
3．北洋政府时期；时间：1912－1927年；内容及变化：建立文官考试制度。
4．南京国民政府时期；时间：1927－1949年；内容及变化： 建立公务员制度 。
5．建国之后；时间：1949－1978年；内容及变化：建立干部制度。
6．改革开放后；时间：1978年至今；内容及变化：改革干部管理制度，推行国家公务员制度。
4．经济发展对清末选官制度改革的影响
