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法考
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第一编
基础理论
002
第一章 行政法概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯02
第一节 行政法的基本概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯03
第二节 行政法的法律渊源⋯⋯⋯⋯⋯⋯05 第三节 行政法的基本原则⋯⋯⋯⋯⋯⋯08
第二编
行政组织法
013
第二章 行政主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯013
第一节 行政主体理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯014
第二节 中央国家行政机关⋯⋯⋯⋯⋯⋯015 第三节 一般地方行政机关⋯⋯⋯⋯⋯⋯019 第四节 其他行政主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯024
第三章 公务员法 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯027
第一节 公务员法概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯028 第二节 公务员管理的基本制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯029
第三编
行政行为法
040
第四章 行政行为理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯040
第一节 区分行政行为性质 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯040
001
跟 燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
第二节 行政行为的种类⋯⋯⋯⋯⋯⋯041
第五章 抽象行政行为⋯⋯⋯⋯⋯⋯045
第一节 行政法规⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯046 第二节 行政规章⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯049 第三节 有普遍约束力的决定、命令 ⋯⋯⋯⋯⋯054 第四节 行政立法的效力冲突规则 ⋯⋯⋯⋯⋯054
第六章 具体行政行为⋯⋯⋯⋯⋯⋯057
第一节 具体行政行为概述 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯058 第二节 具体行政行为的效力 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯060
第七章 行政许可⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯064
第一节 行政许可概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯065 第二节 行政许可的设定⋯⋯⋯⋯⋯⋯067 第三节 行政许可的实施程序 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯070 第四节 行政许可的费用和监督管理 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯073 第五节 行政许可中的受案范围 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯076
第八章 行政处罚⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯078
第一节 行政处罚概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯079
第二节 行政处罚的设定⋯⋯⋯⋯⋯⋯081 第三节 行政处罚的实施程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯083 第四节 治安管理处罚⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯090
第九章 行政强制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯097
第一节 行政强制概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯098 第二节 行政强制的设定权限 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯101 第三节 行政强制措施的程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯103
第四节 行政强制执行的程序 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯108
第十章 政府信息公开⋯⋯⋯⋯⋯⋯15
第一节 政府信息公开概述 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯16 第二节 政府信息公开⋯⋯⋯⋯⋯⋯18
002
目 录
⑧
第三节 政府信息公开的监督与救济⋯⋯⋯⋯⋯12 第四节 政府信息公开案件中的受案范围⋯⋯⋯⋯⋯123
第四编 行政救济法
125
第十一章 行政复议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯127
第一节 行政复议申请 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯129 第二节 行政复议受理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯137 第三节 行政复议审理 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯139 第四节 行政复议决定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯145 第五节 行政复议的执行⋯⋯⋯⋯⋯⋯149
第十二章 行政诉讼的受案范围 ⋯⋯⋯⋯⋯152
第一节 行政诉讼概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯153 第二节 行政诉讼受案范围的肯定式列举⋯⋯⋯⋯⋯15 第三节 行政诉讼受案范围的否定式列举⋯⋯⋯⋯⋯158 第四节 规范性文件的附带性审查 ⋯⋯⋯⋯⋯161
第十三章 行政诉讼参加人⋯⋯⋯⋯⋯⋯164
第一节 原告⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯165 第二节 被告⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯168 第三节 第三人⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯178 第四节 行政诉讼的其他主体 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯180
第十四章 行政诉讼的管辖 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯182
第一节 行政诉讼的级别管辖 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯183 第二节 行政诉讼的地域管辖 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯185 第三节 行政诉讼的裁定管辖 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯187
第十五章 行政诉讼的程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯190
第一节 行政复议和行政诉讼的衔接⋯⋯⋯⋯⋯193 第二节 起诉和受理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯194 第三节 第一审程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯19
003
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
③
004
第四节 第二审程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯203 第五节 审判监督程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯204
第十六章 行政诉讼的特殊制度⋯⋯⋯⋯⋯207
第一节 特殊的制度程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯208 第二节 特殊的诉讼⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯214
第十七章 行政诉讼的证据与法律适用⋯⋯⋯⋯20
第一节 行政诉讼的证据 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯21 第二节 举证责任和举证期限 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯25 第三节 行政诉讼中的证据调取和质证⋯⋯⋯⋯⋯27 第四节 行政诉讼审判法律适用的规范⋯⋯⋯⋯⋯28
第十八章 行政诉讼的裁判与执行⋯⋯⋯⋯⋯29
第一节 行政诉讼的第一审判决 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯230 第二节 行政诉讼的第二审和再审判决⋯⋯⋯⋯⋯234 第三节 行政诉讼的裁判执行 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯235
第十九章 行政协议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯237
第二十章 国家赔偿 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯242
第一节 国家赔偿概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯243 第二节 行政赔偿⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24 第三节 司法赔偿⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯249 第四节 国家赔偿方式、标准和费用 ⋯⋯⋯⋯⋯25
行政法考点体系框架全景图
行政法考点体系框架全景图
概念：行政、公行政、行政法
基础理论
体系：行政组织法、行政行为法、行政救济法
原则：合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一法源：宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族条例、规章、法律解释
分类：行政机关、行政内部机构、法定授权组织、受委托的组织
行政组织法
行政主体：权、名、责(复议被申请人、诉讼被告、赔偿义务机关)公务员法：公职取得、考核处分、交流回避、公职退出、争议解决
行政编制：中央行政编制、地方行政编制
抽象行政
行政立法：行政法规、部门规章、地方政府规章
行为
一般规范性文件：行政立法以外的抽象行政行为
具体行政行为概述：概念与特征、分类、成立与生效、一般效力内容、
效力状态
行政处罚：概念与特征、种类与设定、实施主体、实施规则(管辖、
一事不再罚、时效、处罚折抵、处罚无效、从旧兼从轻、减免裁量)、程序(决定的简易和普通程序、听证、执行)
行政许可：概念与特征、种类与设定、实施主体、实施程序、许可的
行政行为法
具体行政
监督管理、许可的诉讼
行为
强制措施：概念、种类与设定、实施主体、实施程序(一般
行政强制
与特殊)
强制执行：行政机关强制执行和申请法院强制程序
政府信息公开：公开范围、公开主体、主动公开与依申请公开的程序、
监督与救济
其他：征收与征用、行政确认、行政裁决、行政检查、不作为
其他行政行为：行政协议、行政事实行为(指导、调解)、过程性行为、内部
行政行为
行政复议：受案范围、当事人(申请人、被申请人、第三人)、复议机关、申请、
受理、审理、决定与执行
行政救济法
行政诉讼：复议与诉讼衔接、受案范围、管辖、当事人(原告、被告、第三人)、
起诉与受理、审理程序(一审普通和简易程序、二审)、审理特殊制度
与形式、诉讼证据、裁判与执行
国家赔偿：赔偿概述、申请人、赔偿义务机关、行政赔偿、司法赔偿、赔偿方式
{
第一编 基础理论
第一章 行政法概述
某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理
部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币20～30元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的；有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的；等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较
大争议。如何认识某市治理交通秩序新举措的合法性、合理性?
疆本章思维导图
行政组织法
公共行政
行政行为法
行政法的体系
行政
行政管理关系的主体
行政救济法
行政的分类
宪法、法律
行政法概述
合法行政
行政法规
合理行政
地方性法规、民族自治条例和单行条例
程序正当
行政法的法律渊源
行政法的基本原则
诚实守信
规章
高效便民
国际条约
权责统一
法律解释
回本章学习目标
1.理解和掌握行政的概念，明确公行政和私行政的区分。
2.掌握行政的分类。
3.重点掌握并理解记忆行政法的基本原则。
案例导引
002
第一编 基础理论
4.了解行政法的体系和法律渊源。
第一节 行政法的基本概念
我们在学习民法的时候会发出疑问：什么是民法?民法即调整平等民事主体间人身权和
财产权的法律规范。在学习刑法的时候会在思考，究竟什么是刑法呢?刑法是规定犯罪和刑罚的法律，即规定哪些行为是犯罪并给予何种刑事处罚的法律规范的总称。那么行政法呢?
一、行政
(一)行政的概念☆☆(主观考点)
行政法学上的行政可以用“执行”“管理”予以注释。行政法上所调整的行政是指公
共行政，是行政主体为执行法律的规定，基于公共利益，对社会公共事务进行管理，从而实现其职权并履行其职责的活动。即，行政法是调整国家行政机关在行使其职权过程中发
生的各种社会关系、规范和控制行政权的法律规范的总称。
那么与之相对应的乃是私行政，即非国家行政。是指私人企业、组织、团体的执行管
理活动。但是这里需要明确一下，国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团以及公共企事
业单位(国有企业、公立学校、研究院所等)的行政。
【案例1】厚大科技有限公司要求张二十五严格根据《员工手册》按时完成教学任务，
做好学生服务工作。
【案例2】194年9月田某考入北京科技大学，取得本科生学籍。196年2月，田某
在参加一课程补考过程中，随身携带有该课程公式的纸条，在中途上厕所时掉出，被监考老师发现。监考老师虽未发现田某偷看纸条的行为，但还是按照考场纪律，当即停止了田某的考试。同时，北京科技大学于同年3月5日按照该校《关于严格考试管理的紧急通
知》之规定，决定对田某按退学处理。田某不服，遂向法院提起诉讼。
问：北京科技大学退学处理的行为是否属于行政意义上的行政?
予燕子点拨
区分公行政还是私行政的关键是看管理背后体现的是私人利益还是公共利益。
(二)行政管理关系的主体
1.行政主体：是指能以自己的名义行使国家行政职权或社会公权力，作出影响公民、
法人和其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任。在行政诉
官
民
003
跟铺子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
讼的法律关系中通常表现为被告(行政机关和法律法规授权的组织)。
特征：
(1)能依法行使行政职权。立法机关、司法机关不享有行政权，不能成为行政主体。(2)能以自己的名义独立行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然也能行使行政职
权，但只能以委托机关的名义行使职权，不能作为行政主体。
(3)能对外独立的承担法律责任。在行政复议中能够充当行政复议被申请人，在行政
诉讼中能够充当行政诉讼的被告，在行政赔偿中能够充当行政赔偿义务机关。
2.行政相对人：是指行政主体所作行政行为针对的对象，即其权利义务受到行政主
体行政行为影响的公民、法人和其他组织(包括在中国境内的外国人、无国籍人)。
特征：
(1)行政相对人是行政管理的对象；
(2)行政相对人的权利、义务受到行政主体行政行为的实质影响(直接或者间接影响); (3)行政相对人可以是个人(中国公民、外国人、无国籍人等),也可以是法人、非
法人组织等。
二、行政法的体系
行政法是指调整行政关系，规范和控制行政权的法律规范系统。
民法、刑法都有编撰的法典，所以体系性比较一目了然。但是行政法调整范围比较广
泛，目前没有法典，所以知识点相对庞杂，零散一些，体系性不是特别强。但是并不是说行政法没有体系，从理论上根据调整的内容不同，主要将行政法划分为以下三大体系：
行政组织法
行政行为法
☆国务院、地方政府组织法
☆行政法规、规章制定条例
行政救济法
☆中央、地方行政机构设置
☆行政处罚法
☆行政复议法及实施条例
和编制管理条例
☆行政许可法
☆行政诉讼法及司法解释
☆公务员法及处分条例
☆行政强制法
☆国家赔偿法及司法解释
☆
政府信息公开条例
(一)行政组织法，控制行政权的权源
行政组织法就是来解决行政权掌握在谁的手中。根据《国务院组织法》《地方各级人
民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等能够发现掌握行政权的主体主要是行政机关和
大量的非政府组织。
除此之外，根据《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》(现已失效),明确公
务员是掌握和行使行政权的主体。
(二)行政行为法(行政程序法),规范行政权的行使方式
行政行为法是解决根据法律规定行政权怎么行使的问题。众所周知，行政权具有直接
性和主动性，和立法权、司法权是不同的，所以在行政法中可怕的不是哪个主体拥有多大
004
第一编 基础理论
◎
的权力，而是拥有权力的主体随意行使行政权，造成行政权的滥用。
通过《立法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》来制定规则，通过
《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《政府信息公开条例》等规定行政主体对外
作出具体行政行为的方式、程序、步骤等。
(三)行政救济法，制约行政权的滥用
行政救济法是解决行政相对人对行政机关作出的行政行为不服如何寻求救济。通过
《行政复议法》具体分析申请人如何到上级机关处告下级机关，通过《行政诉讼法》具体分析原告如何到法院去告行政机关(被告),通过《国家赔偿法》具体分析赔偿请求人针
对行政机关行为造成的损害如何获得赔偿。
三、行政法的作用
我们前面通过对行政的概念和行政法体系的解读，目的就是要明确行政法本身的作用
和目的到底是什么?
首先，从形式上而言，行政法就是规范行政权力的法。所以，在现代社会，基于行政
权力自身的扩张性，必须要对行政权力加以控制和监督，通过行政组织法、行政行为法对行政机关对外作出的管理行为的权力范围、行使方式、履责程序等进行有效规制，以防止
行政机关滥用行政权力，罔顾法治精神。
其次，从实质上而言，通过行政救济法，积极纠正行政机关在执法中存在的超越职
权、失职渎职、滥用职权、贪赃枉法等不当行政行为，化解行政争议，有效保护弱势地位的公民、法人、其他组织的合法权益，维护整个社会的公共利益和公平秩序。
行政处罚、行政许可、行政强制、政府信息
行政复议、
公开、行政裁决⋯⋯
行政诉讼、国家赔偿
VS 罚款100100
第二节 行政法的法律渊源
行政法的渊源是指行政法律规范的外部表现形式和根本来源。由于行政活动范围十分
广泛，种类繁多，我国的行政法的表现形式也是多种多样。我国行政法的法源主要有：宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规
005
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑤
章，还有国际条约和协定、法律解释等。一、宪法
宪法是“国家根本法，具有最高的法律效力”,是各项立法的依据。我国宪法规定的
国家行政机关职权的规范、国家行政机关活动基本原则的规范、公民基本权利以及保障公
民基本权利的规范等，构成了我国行政法的法律渊源。二、法律
法律是国家最高权力机关制定的规范性文件。法律包括全国人民代表大会制定的基本
法律(如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政诉讼法》《行政处罚法》等)和全国人民代表大会常务委员会制定的一般法律(如《国家
赔偿法》《行政复议法》《行政许可法》等)。法律的效力次于宪法。
三、行政法规
行政法规是指国务院为领导和管理国家各项工作，根据宪法和法律，按照行政法规
定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。行政法规的效
力仅次于宪法、法律，高于地方性法规和规章。
四、地方性法规
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及设区市的地方人民代表大会及其常委会根据
本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。另外，其中设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。
五、民族自治条例和单行条例
自治条例和单行条例是指民族自治地方的人大依据宪法、民族区域自治法和其他法律
规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定的规范性文件的总称。
六、规章
规章分为部门规章和地方政府规章。部门规章是指国务院各部、委员会、中国人民
银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，依照法定程序制定的规范性文件的总称。地方政府规章是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依法制定的规范性文件的
总称。
006
第一编 基础理论
七、国际条约
我国批准或参加的国际条约，因其内容涉及到我国的行政管理事项可以作为行政法的
渊源，但需根据实际的具体内容来确定。
八、法律解释
有权机关对法律、法规、规章所作的解释，如涉及行政权力和公民、法人的权利义
务，通常也是可以作为行政法的渊源。法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。法律解释权仅限于法定的有权机关，学理解释和非有权机关进行的解释不是行政
法渊源。
酷课堂总结
宪法
人民(制宪机关),具有最高法律效力
法律
全国人大及其常委会，效力仅次于宪法
行政法规
国务院，效力次于宪法和法律
地方性法规
民族自治条例和单行条例
部门规章
地方政府的规章
效力低于宪法、法律和
效力相当于地方性法规，
效力低于法律和行政
效力低于法律、行政法规
行政法规，地域效力
但可对法律、行政法规、
法规，地域效力可以
和地方性法规，地域效力
限于本行政区域
地方性法规作变通规定
及于全国
限于本行政区域
省级人大及其
自治州、设区的市
常委会
的人大及其常委会
效力位阶示意图
某县医院根据上级文件的规定和主管部门批准，向县邮电局申请开通“120”急救电
话，县邮电局拒绝开通，致使县医院购置的急救车辆和其他设施至今不能正常运转，而遭受损失。县医院遂以县邮电局为被告向县法院提起诉讼，请求判令县邮电局立即履行开通“120”急救电话的职责，并赔偿县医院的经济损失。县邮电局辩称：“120”急救电话属于全社会，不属于县医院。根据文件的规定，县邮电局确对本县开通“120”急救电话承担义务，但是不承担对某一医院开通“120”急救电话的义务。原告申办“120”急救电话，不符合文件的规定，请求法院驳回县医院诉讼请求。县人民法院经审理查明：医疗机构申请开通“120”急救电话的程序是：经当地卫生行政部门指定并提交书面报告，由地、市卫生行政部门审核批准后，到当地邮电部门办理“120”急救电话开通手续。原告县医
⑥经典真题
007
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
◎
院是一所功能较全、急诊科已达标的二级甲等综合医院，具备设置急救中心的条件。县卫生局曾指定县医院开办急救中心，开通“120”急救电话。县医院向被告县邮电局提交了开通“120”急救专用电话的报告，县邮电局也为县医院安装了“120”急救电话，但是该电话一直未开通。县医院曾数次书面请求县邮电局开通“120”急救电话，县邮电局仍
拒不开通。(202-主观题)
问题：本案县医院与县邮电局之间的争议属于民事争议还是行政争议，为什么?(1)
第三节 行政法的基本原则
行政法的基本原则主要包括：合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便
民、权责统一等原则。每种行政法基本原则内部又包含了若干个子原则。
一、合法行政
属于首要、最基础原则，其他原则都是合法行政原则的延伸和补充。该原则也是行政
活动区别于民事活动的主要标志。包括以下两项内容：(一)法律优先(有法必依)
实施行政管理活动，必须依照法律、法规、规章进行。
(二)法律保留(无法不为)
行政活动应当依照法律的授权进行，没有法律、法规、规章的依据不得作出影响相对
人合法权益或者增加相对人义务的决定。
【拓展阅读】《立法》第1条规定，下列事项只能制定法律：①国家主权的事项；
②各级人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；④犯罪和刑罚；⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；⑥税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；⑦对非国有财产的征收、征用；⑧民事基本制度；⑨基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；⑩诉讼制度和仲裁基本制度；?必须由全国人民代表大会及其常
务委员会制定法律的其他事项。
《立法》第12条规定，本法第1条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及
其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制
度等事项除外。
【案例1】2014年5月中旬晚上8点，北京警方获得线索称，在本市某酒店有人从事
卖淫嫖娼活动。随后民警出动赶往现场，将黄海波和一女子当场抓获。经审讯，黄海波对
008
〔1〕是行政争议。邮电局在本案中属于经授权而成为行政主体的被告，本案中的争议涉及公共利益，邮电局对
120电话的管理具有行政管理性质。
第一编 基础理论
嫖娼一事供认不讳。黄海波嫖娼事件发生后，根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》(现已失效)的规定，他被有关部门收容教育半年。2019年12月29日，《全国人民代表大会常
务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》被部分废止。
【案例2】203年3月17日晚上，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网吧的
路上，因缺少暂住证，被警察送至广州市“三无”人员(即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员)收容遣送中转站收容。次日，孙志刚被收容站送往一家收容人员救治站。在这里，孙志刚受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，于3月20日死于这家收容人员救治站。203年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,并于203年8月1日起正式实施，标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。随后，一些城市的收容遣送相关条例和制度也陆续被
废止。
二、合理行政
合理行政以合法行政为前提。调整自由裁量权行政行为，属于实质法治的要求。包括
以下三项内容：
(一)公平公正
行政机关中立、不偏私，平等对待相对人，不歧视。
(二)考虑相关因素
行政机关实施行政管理，只应考虑与法律目的相关的各种因素，不得考虑与法律目的
不相关的因素。
(三)比例原则
1.适当性：手段须有助于目的达成，且是正确的手段。
2.必要性：在有多种手段可供选择时，应选择侵害相对人权益最小的手段。3.衡量性：手段不能给相对人权益带来超过行政目的之价值的侵害。(不要用大炮打
小鸟；能够采用非强制性手段可以达到行政管理目的，不得实施行政强制手段)
【案例1】张二十五和旺财两人共同参与线上赌博，张二十五违法情节比旺财更加严
重，公安机关遂依据相关法律规定对张二十五作出的行政处罚决定是拘留5日，对旺财作
出的行政处罚决定是罚款20元。
【案例2】旺财在某镇沿街路边搭建小棚经营杂货，县建设局下发限期拆除通知后强制
拆除，并对旺财作出罚款2万元的处罚。旺财起诉，法院审理认为旺财所建小棚未占用主干道，其违法行为没有严重到既需要拆除又需要实施顶格处罚的程度，判决将罚款改为10元。
三、程序正当
行政机关在实施行政管理中，应当遵循正当程序，推进公开行政，实现公众参与，充
分保障行政相对人的各项权利能够得到充分有效的行使和实现。包括以下三项内容：
009
跟源子学行政法>2026年国家法律职业资格考试
(一)行政公开
为保障公民知情权，行政机关有义务公开自己在履行职责过程中制作或者获取的，以
一定形式记录、保存的信息。(包括依申请公开和依职权公开) (二)公众参与
行政机关作出重要工作和决策前要听取公众意见，作出不利决定前要听取陈述申辩。
(三)回避
在对行政权行使时存在不利影响的，应当回避。
【拓展阅读】《行政处罚法》第4条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告
知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、
要求听证等权利。
四、诚实守信
要求行政机关发布的行政信息全面、准确、真实。对于已经作出的行政决定，应当信
守承诺，保护公民信赖利益。包括以下两项内容：(一)诚实
行政机关提供的信息应当真实、准确、全面。(二)信赖保护(俗称禁止反言原则)
1.存续保护：行政授益行为不得随意更改或废止，禁止反复无常。
2.财产保护：基于公共利益，依照法定程序可以改变或废止行政授益行为，但须对
相对人因信赖利益而造成的损失进行补偿。
【案例】旺财购买一套商品房用于居住，某市政府为了修建地铁对旺财的房屋实施征
收，并依法给予补偿。
五、高效便民
要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高效率，方
便公民、法人和其他组织。包括以下两项内容：(一)高效
行政机关应积极履行职责，遵守法定时限，提高办事效率。
(二)便民
行政机关应简化行政程序，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。【案例】规划局要求所属机构提高办事效率，将原20个工作日办结事项减至15个工
作日办结。
010
第一编 基础理论
网
六、权责统一
要求法律既赋予行政机关必要的职权，同时规定相应的职责及其法律责任。包括以下
两项内容：
(一)行政效能
行政机关履行政职责，需由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。
(二)行政责任
行使行政权须依法接受监督，行政违法或不当应承担法律责任。
(有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿)
【案例】某建设局发现所作出的行政决定违法后，主动纠正错误并赔偿当事人损失。
课堂总结
基本原则
子原则
内涵
法律优先
法有规定必须遵守，法有规定不违反。(有法必依)
合法行政
法律保留
法有规定才可为，法无授权即禁止。(无法不为)(民事活动区别于行政
活动的主要标志)
(1)公平：平等对待被管理人，不歧视；同等情况，同等对待；不同情
公平公正
况不同对待。(2)公正：不偏私。
考虑相关因素
实施行政管理，只考虑与法规范授权目的相关的因素，不考虑与授权目
合理行政
的不相关的因素。
强调行政手段与行政目之间成比例。
(1)适当性：所采取的措施必须适合于实现法律所追求的目标；
比例原则
(2)必要性：所采取的手段在诸多可供选择的手段中是最温和的、损害
最小的；
(3)衡量性：手段不能给相对人权益带来超过行政目的之价值的侵害。
行政公开
实施行政管理一般应当信息公开，以实现公民的知情权。
程序正当
公众参与
(1)行政机关作出重要决定应当听取公众的意见；
(2)行政机关作出对特定当事人不利的决定前，要听取其陈述和申辩。
回 避
行政机关工作人员履行政职责，与行政案件有利害关系时应当回避。
诚 实
行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；即政府要说真话。
诚实守信
(1)存续保护：行政授益行为不得随意更改或废止，禁止反复无常；
信赖保护
(2)财产保护：基于公共利益，依照法定程序可以改变或废止行政授益
行为，但须对相对人因信赖利益而造成的损失进行补偿。
011
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
续表
基本原则
子原则
内
涵
高 效
(1)积极履行法定职责，禁止不作为或完全不作为；
高效便民
(2)遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理迟延。
便 民
在行政过程中，尽量减轻相对人负担，提供便利。
行政效能
履行管理职责，要赋予行政机关相应的执法手段，用国家强制力作保
权责统一
障，保证政令有效。
行政责任
行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。
⑥经典真题
高效便民是行政管理的基本要求，是服务型政府的具体现。下列哪些选项体现了这
一要求?(2014/2/76)〔1〕
A.简化行政机关内部办理行政许可流程
B.非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤回和变更已生效的行政许可C.对办理行政许可的当事人提出的问题给予及时、耐心的答复D.对违法实施行政许可给当事人造成侵害的执法人员予以责任追究
躲坑训练
1.县文广新局在接到群众举报某网吧接纳未成年人上网后，对某网吧检查时，发现
有未成年人进人，立即将该网吧147台电脑主机异地扣押。其中，县文广新局接到群众举
报进行检查体现了行政执法的被动性。〔2〕
2.辅警王某下班后发现路边违法停车，及时拍照取证，并对违法车辆开具罚单。当
事人李某认为处罚不合法，提起行政诉讼。法院审理认为，辅警只有在警察的监督下实施
的处罚才具有合法性。此处法院判决体现了辅警执法行为不合法但合理。〔3〕
3.《政府信息公开条例》要求行政机关公开的政府信息应当准确，体现了程序正当
原则。〔4〕
012
〔1〕 AC
〔2〕 错误。行政执法是主动地、积极地进行法律实施行为，群众举报只是为行政执法提供线索，并非没有群众
举报，县文广新局就不能进行政执法活动。
〔3〕 错误。辅警王某在没有警察的监督下实施处罚，违反了合法行政原则。合法行政原则是基础，没有合法行
政不存在合理行政。
〔4〕错误。诚实守信要求政府机关公布的信息应当全面、准确、真实。而程序正当原则要求行政过程的公开、
透明、规则。
第二编 行政组织法
第二章 行政主体
12月6日，江苏南通市海门区三星镇，一位戴着红色帽子的老人推着自行车在路上行走，
车上载满了甘蔗。此时十几名身穿“静通市容”字样制服的工作人员将老人围在道路中央，随后将其车上的数十根甘蔗拿走并装入一辆印有“静通市容”字样的车子后离开。视频中老人一边请求一边大哭。老人孙女向媒体表示，当天并未收到通知劝离，除了甘蔗外，老人车上的打气筒也被抢走，无奈之下，老人只能推着自行车回家。而老人卖甘蔗也只是想补贴家用。此事在网上发酵，引起舆论一片哗然。当晚，三星镇人民政府发布情况说明：经核实，身着保安制服的为提供公务外包服务的第三方市容公司人员，其现场处置过程简单粗暴，与约定工作要求格不人。目前，已暂停该公司相关责任人员工作，启动程序开展调查，并依照规定进行问责。12月7日，由三星镇政府登门向老人致歉，终止与静通市容公司合作，将其列为黑名
单，并根据合同条款对该公司进行相应经济处罚。如何看待公务外包?
圆本章思维导图
上案例导引
行政主体的概念
行政主体理论
行政主体的法律特征
法律地位和性质
中央国家行政机关
设置和编制管理
行政主体
法律地位和性质
一般地方行政机关
设置和编制管理
法律、法规、规章授权的组织
其他行政主体
受委托的组织
本章学习目标1.厘清各类行政主体的性质。2.重点掌握国务院机构设置和编制。3.重点掌握地方行政机构设置和编制。4.学会辨析授权和委托组织。
013
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
第一节 行政主体理论
[体系]
行政主体
行政机关(外部职权，对外作出行为)
行政机构(内部职权，对内行为)→可以成为被授权组织
一、行政主体的概念☆☆(主客观考点)
行政主体是行政法学中的基石概念，是指国家行政机关和社会组织能够以自己的名义
实施国家行政管理职权并独立承担一定行政法律责任的行政机关或法律、法规授权的
组织。
【案例】2010年8月，赵昌飞的鑫悦阁酒楼开张。这家餐馆位于大同镇，距离镇政府
步行只要5分钟左右。镇政府工作人员经常到他的餐馆吃饭，绝大部分都没有付钱，而是打白条。酒楼老板赵昌飞于2017年开始拒绝镇政府工作人员打白条吃饭，因为打的白条太多，酒楼几乎已经无法维系。赵昌飞将全部白条放在电子秤上一称，发现已经足有两斤多重。赵昌飞想要通过诉讼的方式要回所欠餐费，应当提起民事诉讼还是行政诉讼?
二、行政主体的法律特征(一)享有行政职权
行政主体依法拥有独立的行政职权。行政主体是一种组织，但并不是所有的组织都是
行政主体。这种行政权力可以来自于宪法性法律的授权，也可以来自于普通法律、法规或规章的授权。但只有依法拥有独立的行政职权的组织，才具有行政主体资格。(二)以自己的名义对外行使职权
行政主体必须能够以自己的名义对外行使行政职权。所谓“以自己的名义”,是指能
够依照自己的意志作出决定，能对外以自己的名义独立实施行政行为。例如，公安局内的治安科实施治安处罚行为，但是最终的处罚决定文书是以公安局的名义对外作出，而不能以治安科的名义作出，否则违法，故所在的公安局才是真正的具有行政主体资格的主体。
(三)对外独立的承担法律责任
行政主体必须依法有能力能够独立承担所实施的行政行为所带来的一定的法律后果，
即有自己的资金独立承担法律责任。行政主体能够对自己作出的行政行为承担法律后果，主要表现为它们在行政复议中能够充当行政复议被申请人，在行政诉讼中能够充当行政诉讼的被告，在行政赔偿中能够充当行政赔偿义务机关。故从此处角度分析可知，未获得授权的内设机构或者受委托的组织都不能独立的承担法律责任，故没有行政主体的资格。
014
第二编 行政组织法
我国行政法中最常见的具有行政主体资格的行政主体包括：中央行政机关、地方行政
机关和被授权的组织。
第二节 中央国家行政机关
中央行政机关是指活动范围及其管辖事项涉及全国的行政机关，它领导全国和各地方
的行政工作，是一国行政体系的核心。
一、中央国家行政机关的法律地位和性质☆(客观考点)
(一)国务院
国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是国家最高行政机关。
国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常务委员会监督。国务院依法享有领导和管理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规、
采取行政措施、发布决定和命令，属于行政主体。
国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部长，各委员会
主任，审计长，秘书长。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。
(二)国务院组成部门
国务院组成部门，即国务院职能机关，包括：国务院各部、委员会、审计署和中国人
民银行。国务院组成部门依据宪法和组织法的相关规定，对某一方面或者某一类行政事务，享有全国范围的管理权限，履行国务院的基本行政管理职能，如公安部、司法部、国家发展和改革委员会、国家卫生健康委员会、国家民族事务委员会等，属于行政主体。
(三)国务院直属机构
国务院直属机构，是依据宪法和组织法相关规定，在工作需要和精简职能的基础上，
专门设立的主管某项专门业务事项的机关。包括：海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家广播电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国务院参事室、国家信访局、国家知识产权局、国家医疗保障局、国家机关事务管理局等。它们直接隶属于国务院。能够以自己
的名义独立对外行使法律规定的职权，独立承担责任，是行政主体。(四)国务院部委管理的国家局
国务院部委管理的国家局，是国务院因行政管理的需要，依法设立的由相应部委管理
的国家行政机关，依法履行特定业务。包括：国家粮食和物资储备局、国家数据局、国家能源局由国家发展和改革委员会管理；国家烟草专卖局、国家国防科技工业局由工业和信息化部管理；中国民用航空局、国家铁路局、国家邮政局由交通运输部管理；国家林业和草原局由自然资源部管理；国家文物局由文化和旅游部管理；国家疾病预防控制局、国家
015
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
中医药管理局由国家卫生健康委员会管理；国家消防救援局、国家矿山安全监察局由应急管理部管理；国家药品监督管理局由国家市场监督管理总局管理；国家移民管理局由公安部管理；国家外汇管理局由中国人民银行管理等。能够以自己的名义独立对外行使法律规
定的职权，独立承担责任，是行政主体。
(口诀；组基直专局特) (五)其他
国务院办公厅，其职能是协助国务院领导处理日常工作，对外没有行政主体资格。国
务院办事机构，其职能是协助国务院总理办理专门事项，对外没有行政主体资格。直属事业单位，是国家为了社会公益目的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织，只有在特定情况下经过了法律的明文授权才有行政主体资格。国务院议事协调机构，一般用“委、指挥部、领导小组”来表述，承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务，一般对外没有行政主体资格，但是在授权的情况下具有主体资格(在特殊或者紧急情况下，经过国务院同意，议事协调机构可以规定临时性的行
政管理措施)。
国务院
组成部门：
直属机构：
(基本职能)
(专门业务)
直属事业单位：
外交部、国防部、
海关总署、税务
办公厅
办事机构
社科院、气象局、
议事协调
司法部⋯⋯(26个)
总局、信访局
(日常工作)
(专门事项)
中科院、通讯社
机构
⋯⋯·(14个)
⋯⋯·(7个)
无机构、无人员、
部门管理的行政机构：
无编制(承担
(特定业务)
组织协调工作)
数据局、能源局、烟草专卖局
⋯⋯(17个)
国务院机构示意图
酷课堂总结
国务院
组成部门
部(自然资源部、文化旅游部、司法部、国家安全部等);委(国家发展和改
(基本)
革委员会、国家卫生健康委员会、国家民族事务委员会等);行(中央人民银
行);署(审计署)。
(1)凡是带“总”字的都是直属机构(国家市场监督管理总局、国家广播电
直属机构
视总局、海关总署等);
(专门)
(2)也有部分不带“总”字的局、署、委(国家医疗保障局、国家国际发展
合作署、国家统计局、中国证券监督管理委员会等)。
016
第二编 行政组织法
◎
续表
国务院
直属机构
另外要注意参事室、机关事务管理局不具有对外管理职权，不能制定规章。
(专门)
(国务院参事室—政府决策的智力支持机构)
直属特设机构
国有资产监督管理委员会。
部门管理的
该国家局由国务院组成部门、直属机构管理，如国家铁路局(交通运输部)、
国家行政机构
国家烟草专卖局(工业和信息化部)、国家能源局(国家发展和改革委员会)、
(特定)
国家药品监督管理局(国家市场监督管理总局)、国家外汇管理局(中国人民
银行)等。
办事机构
一般称“办公厅”“办公室”,如国家互联网信息办公室等。
直属事业单位
不是行政机关，经法律法规授权后具有行政管理职能，如中国气象局等。跨部门设立的会议协调性机构，往以“委”“指挥部”“领导小组”出现，
议事协调机构
如国家禁毒委、食品安全委、防疫指挥部等。无机构无独立编制人员，经授权
具有对外的行政主体资格。
二、中央国家行政机关的设置和编制管理
(一)机构设置程序
前面已经对于国务院的机构作出了相应的解读，包括国务院组成部门、直属机构、组
成部门管理的国家行政机构、办公厅、议事协调机构、事业单位等。
那么,根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，这些机构是如何设置的
呢?即国务院组成部门是怎么来的?又是如何去设置相关的内设机构的呢?
行政
立法
司法部
法律援助
司法
工作司宣传处
国家
国家
国家
1.国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经
国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表
大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。
2.国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、
撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
3.国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方
案，报国务院决定。另外，设立国务院议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。
017
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
圆
4.国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提
出方案，报国务院决定。
5.国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解
的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可
以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。
6.国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理
机关审核方案，报国务院批准。国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。
圆课堂总结
中央行政机关
提出方案
审 核
报 请
决定(批准)
国务院组成部门
国务院机构
国务院常务
国务院
全国人大或
(设立、合并、撤销等)
编制管理机关
会议讨论通过
总理提请
全国人大常委会(决定)
组成部门以外的
国务院机构
其他机关
编制管理机关
/
/
国务院(决定)
议事协调机构
无机构、无人员、无编制、无措施
司级内设机构
设立机构
国务院机构
提出方案
编制管理机关
/
国务院(批准)
处级内设机构
/
/
/
机构自主决定(报国务院机构编制管理机关备案)
各燕子点拨
组成部门经人大，处级机构自己定，其他都是国务院。内设机构编制核，其他都是编
制提。
(二)编制程序
编制包括人员的数量定额和领导职数两个方面的内容。国务院行政机构的编制在国务
院行政机构设立时确定。
1.国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行
政机构解决。
例如：国家禁毒委员会由公安部、卫生部、国安部、中央宣传部、外交部、国家发展
和改革委员会、教育部、最高法、最高检、海关总署、民政部、司法部、财政部、农业部、文化部、国家广播电视总局、国家市场监管总局、国家林业局、解放军总参谋部、国家药品监督管理局、全国总工会、共青团、妇联等相关部门具体负责，各司其职，各负其
责，协作配合，共同搞好禁毒工作。
2.国务院行政机构增加或者减少编制，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国
018
第二编 行政组织法
务院批准。
例如：司法部在原有10个编制的基础上，需要增加10个编制，由司法部自己提出
具体的方案，报国务院编制管理机关审核方案，报国务院批准。
1.根据2023年3月公布的《国务院机构改革方案》的规定，中国证券监督管理委员
会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。关于中国证券监督管理委员会，下列哪
一选项是正确的?(2024-回忆版)〔1〕A.其办理专门事项B.其设立须经全国人大常委会批准C.其只能设立处级内设机构
D.其设立司级内设机构，应当经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准
2.下列哪些机构属于国务院的组成部门?(202-回忆版)〔2〕
A.审计署
B.国家民族事务委员会
C.中国证券监督管理委员会
D.国务院国有资产监督管理委员会
四躲坑训练
1.在特殊情况下，国务院议事协调机构可以确定编制，有权自行规定采取临时性行
政管理措施。〔3〕
2.国务院某部拟合并处级内设机构，由国务院编制管理机关提出方案，报国务院
决定。〔4〕
3.合并成立国家市场监督管理总局须经过全国人大常委会批准。(5) 4.海关总署编制的增加由国务院机构编制管理机关最终决定。〔6〕
圆经典真题
第三节 一般地方行政机关
我国行政区域有三类：一般行政区域、民族自治地方区域、特别行政区域。行政法学
中，考试主要考查一般行政区域，对于民族自治地方和特别行政区域是由理论法学的相关
〔1〕D〔2〕 AB
〔3〕错误。国务院议事协调机构不能确定编制，同时也只能紧急情况下，经国务院同意，才可以规定临时性的
行政管理措施。
〔4〕 错误。国务院某部的处级内设机构的合并，应由该部根据国家有关规定自己作出决定，向国务院机构编制
管理机关备案即可，既不需要报国务院机构编制管理机关批准，也不需要报国务院备案或决定。
〔5〕错误。国家市场监督管理总局是国务院直属机构，其合并成立由国务院机构编制管理机关提出方案，报国
务院决定。
〔6〕错误。国务院行政机构增加或者减少编制，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。由此可
知，海关总署编制的增加由国务院最终批准，并非由国务院机构编制管理机关最终决定。
019
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
内容进行讲解，此处不作赘述。
一般地方行政机关包括地方各级人民政府及其工作部门。它是指活动范围及其管辖事
项仅限于国家一定地域范围内的行政机关。
一、一般地方行政机关的法律地位和性质
(一)地方各级人民政府
地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时是地方各级国家行政机
关。地方各级人民政府实行双重从属制：既从属于本级人民代表大会，对本级人民代表大会负责和报告工作，又从属于上一级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责和报告工
作。属于行政主体。
地方人民政府分为：省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(自治县、市辖区及
不设区的市)、乡(民族乡、镇)四级。地方各级人民政府由正副职政府首长和各级政府工作部门负责人组成。省市级人民政府组成人员还包括秘书长，乡镇人民政府只设乡长、副乡长(镇长、副镇长),而不再设立专门工作部门。地方各级人民政府均实行首长负责制。县级以上地方人民政府同时设全体会议和常务会议两种会议，全体会议由本级人民政府全体人员组成，常务会议由正副职政府首长组成(省市政府常务会议组成人员还包括秘
书长)。
(二)地方各级人民政府的职能部门
地方各级人民政府的职能部门，如公安厅、公安局等，由本级人民政府决定，报上一
级人民政府批准设立。根据宪法和有关法律的规定，承担某一方面事务的组织和管理。既受本级人民政府统一领导，同时受上一级人民政府主管部门的领导和业务指导。能够以自
己的名义独立行使行政管理职权，属于行政主体。
但是还存在部分垂直领导的机关，如海关、外汇、人民银行、税务、国家安全机关
等，只受上级主管部门的领导，不受同级政府的领导和监督。
同级政府领导
双重管理关系
上级主管部门领导
地方职能部门
垂直管理关系：上级主管部门的领导
(三)地方人民政府的派出机关
派出机关是指县级以上地方人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设
立，承担该区域内各项行政事务的国家行政机关。能够以自己的名义独立作出行政管理行
为，独立承担法律后果，属于行政主体。
目前主要有三类：省、自治区人民政府经国务院批准而设立的行政公署；县、自治县
人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准而设立的区公所；市辖区、不设区的市人民
政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。
020
第二编 行政组织法
中华人民共和国政府
省政府
自治区政府
直辖市政府
特别行政区政府
地区行政公署
地级市政府
自治州政府
县级市政府
县政府
区政府
自治县政府
镇政府
乡政府
街道办事处
民族乡政府
地方机构示意图
酷课堂总结
省 级
省、自治区、直辖市人民政府。
地方各级
地级市
设区的市、自治州人民政府。
人民政府
县级市
县、不设区的市、区人民政府。
乡 级
乡、镇人民政府。
普通政府工作部门属于双重管理，既受同级政府领导，又受上级主管部门
地方各级
双重管理
的指导、监督。
人民政府的职能部门
省以下
只受上级部门领导，不受同级政府领导。有海关、税务、外汇、国安、金
垂直管理
融。(口诀：国安+海外金税)
行政公署
省、自治区政府设立，相当于设区的市政府。
派出机关
区公所
县、自治县政府设立。
街道办事处
区政府或县级市政府设立，相当于乡镇政府。
由地方人民政府或者人民政府所属部门在一定行政区域内设立，代表该设立机关管理该
派出机构
行政区域内特定行政事务的行政机构，如市监所、税务所、派出所。一般不能以自己的
名义对外行使职权，但经授权可在授权范围内行使职权。
内设机构
行政机关根据工作需要设置若干内设机构，不能以自己的名义对外行使职权，而是通过
所属的机关的名义行使所赋予的职权。一般称“处、科、队、办等”。
二、地方各级政府行政机构的设置和编制管理
(一)机构的设置程序
根据《行政区划管理条例》的规定，省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全
021
跟子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
国人民代表大会批准。省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更由国务院审批。此处则根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，主要谈论的是地方各级政府
行政机构的设置内容。
地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整。但是，在一届政府
任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。
市政府
市政府
市政府
公安局 规划局
公安局
公安局
规划局
治安科
网管科
1.地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人
民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人
民代表大会常务委员会备案。
2.行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人
民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关
提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。
3.县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规
格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。
4.地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职
能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。
品课堂总结
地方政府行政机构的设立、撤销、合并或变更规格、名称：木级政府提出方
新 设
案→上一级政府机构编制管理机关审核→报上一级政府批准，其中县级以上
地方政府行政机构还应报本级人大常委会备案。
行政机构之间对职责划分有异议→主动协商→协商一致→报本级政府机构编
协 商
制管理机关备案→协商不一致→提请本级政府机构编制管理机关提出协调意
机构设置
见→由机构编制管理机关报本级政府决定。
内 设
内设机构设立、撤销、合并或变更规格、名称，由该行政机构提出方案，报
本级政府机构编制管理机关审批。
议事协调
地方政府议事协调机构由本级政府设立。各级政府严格控制，能不设立就不
设立。
燕子点拨
新设上一级；内设编制批；议事和异议本级立。
022
第二编 行政组织法
(二)编制程序
1.行政编制的总额
地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院
机构编制管理机关审核后，报国务院批准。
【案例】江苏省的行政编制总额由江苏省政府提出，经国务院编制管理机关审核后，
报国务院批准。
2.特定机构的专项编制
根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额
内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。一般包括法院、检察院、公安、国家安全、司法行政(含监狱、戒毒)等政法系统所使用的编制，进行专项专用的编制管理，促
使不被其他行政编制挤占，保证工作效能。3.行政编制的调整程序
地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有
关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
【案例1】南京市政府的各个部门的编制调整，在南京市政府的编制总额内，由南京
市政府自己决定调整。
【案例2】南京市的行政编制要调配给玄武区使用，应由江苏省编制管理机关报国务
院编制管理机关审批。
4.议事协调机构编制
地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行
政机构解决。
蹈课堂总结
行政编制总额
省、自治区、直辖市政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，
报国务院批准。
国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额
专项管理
内对特定行政机构的编制实行专项管理。
编制程序
地方各级政府根据调整职责需要在行政编制总额内调整本级政府有关
编制总额
部门的行政编制→由本级政府调整。
内调整
同一区域不同层级调配编制→由省政府编制管理机关→报国务院机构
编制管理机关审批。
孑燕子点拨
地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理
023
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府发布。事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政部门和其他有关部门
制定。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第15条规定：“机构编制管理机关应
当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。”
1.关于行政机构编制的说法，下列哪一选项是正确的?(208延/2/40)(1) A.地方政府行政机构原则上应使用行政编制，但必要时可以使用一定的事业编制B.地方各级政府的行政编制总额，应由国务院机构编制管理机关提出，报国务院批准C.地方各级政府根据职责调整的需要，可以在行政编制总额内调整本级政府有关部
门的行政编制
D.地方政府议事协调机构可以确定自己单独的编制
2.甲市某县环保局与水利局对职责划分有异议，双方协商无法达成一致意见。关于
异议的处理，下列哪一说法是正确的?(2015/2/45)〔2〕
A.提请双方各自上一级主管机关协商确定B.提请县政府机构编制管理机关决定
C.提请县政府机构编制管理机关提出协调意见，并由该机构编制管理机关报县政府
决定
D.提请县政府提出处理方案，经甲市政府机构编制管理机关审核后报甲市政府批准
S躲坑训练
1.某市的规划局和土地管理局合并，由编制管理机关提出方案后，报省政府
批准。〔3〕
⑥经典真题
2.经县人民政府批准，县人民政府工作部门可以设立派出机构。〔4〕3.经市人民政府的批准，市辖区人民政府可以设立街道办事处。〔5〕
第四节 其他行政主体
在传统行政法学理论中，行政机关是行政主体中最重要的一部分。但是随着市场经济
024
〔1〕C 〔2〕 C
〔3〕错误。应由市政府提出方案，经省人民政府机构编制管理机关审核后，报省人民政府批准，同时，报市人
民代表大会常务委员会备案。
〔4〕错误。派出机构参照内设机构的设置编制，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。〔5〕 正确。市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。
第二编 行政组织法
的发展，民主意识的增强，法律、法规、规章授权的组织也慢承担越来越多的公共
职能。
一、法律、法规、规章授权的组织☆(主客观考点)
法律、法规、规章授权的组织是指具体根据法律、法规、规章授权而行使特定行政职
能的非国家行政机关组织。
法律、法规、规章授权的组织包括以下四种情形：①社会公权力组织，如行业协会、
基层群众性自治组织、妇联等社会团体；②国有企事业单位，如电力公司、高等学校、中科院所等；③私法人或民办法人组织，如民营企业、民间社团组织等；④行政机关的内设
机构、派出机构、临时组建机构等。
被授权组织在行使法律、法规、规章所授行政职能时，属于行政主体，能够以自己的
名义独立对外作出行政管理行为，对外独立承担法律责任。
【拓展阅读】《行政处罚法》第19条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的
组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。二、受委托的组织
现代社会，随着经济和社会发展，行政事务增加，行政职能扩张，行政机关受编制和
经费的限制，依靠自身力量有时难以完成相关行政任务，故可以在实践中委托其他组织，
以实现效益。
受委托组织是指行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。但是，和
被授权组织相比，受委托组织是以委托机关的名义对外行使职权，由委托机关对受委托组
织的行为负责，受委托组织不是行政主体，行政主体是委托机关。
【拓展阅读】《行政处罚法》第20条规定，行政机关依照法律、法规、规章的规定，可
以在其法定权限内书面委托符合本法第21条规定条件的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织
在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。
《行政处罚法》第21条规定，受委托组织必须符合以下条件：①依法成立并具有管理公共
事务职能；②有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；③需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
品课堂总结
名 称
权力来源
行为名义
责任承担
行政机关
宪法、组织法
自 己
自 己
被授权组织
法律、法规、规章
自 己
自 己
受委托组织
委托机关
委托机关
委托机关
025
跟藏子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
子燕子点拨
没有法律、法规、规章形式的授权内设机构、派出机构或者其他组织行使相关行政职
权的行为，一律认定委托关系。即“假授权真委托”。躲坑训练
某县政府根据县人大常委会要求，为了解决多头执法、执法扰民的弊端，发文成立综
合执法队，授权该执法队行使市监、质检、卫生、城管等执法职能。该综合执法队到某镇的农贸市场进行检查时，发现个体工商户张某销售假化肥，于是决定处50元罚款，并没收库存化肥。张某不服，提起行政诉讼。如何确定谁是承担责任的主体?〔1〕
026
〔1〕县政府。此处县政府的授权行为属于假的授权，出台的文件是其他规范性文件，不是法律、法规，故视为
县政府的委托行为，以委托机关县政府来承担责任。
第三章 公务员法
202年2月3日，广西某区疾控中心工作人员叶某将一份未经核定、内容涉及保密的
调查报告上传至该中心的微信工作群。之后，该中心工作人员曾某、潘某、刘某三人私自将该调查报告转发，其中曾某将该调查报告转发至其家族微信群，其亲属再次进行转发，导致该调查报告被迅速在网络上转发传播，给某区疫情防控工作造成被动和不良社会影响。2 月5日，柳江区监委给予叶某、曾某政务警告处分；给予潘某、刘某诫勉处理；并对该
中心负责人进行约谈提醒。如何区分警告和诫勉?
邕本章思维导图
案例导引
公务员的义务
公务员法概述
公务员的权利
公务员的录用条件
公务员的录用
公务员的录用程序
公务员的职务、职级和级别
录用委任制
公务员任职方式
聘任制选任制
公务员职位考核
公务员的兼职
公务员法
公务员职位管理
公务员的交流
调任转任任职回避
公务员的回避
地域回避公务回避离职回避
辞职
公务员公职的退出
辞退退体
处分的种类
公务员的处分与救济
救济
复核申诉
027
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
◎
国本章学习目标1.了解公务员的权利和义务。2.掌握聘任制公务员的规则。
3.理解公务员的职位管理以及公务员的考核制度。4.重点掌握公务员的回避制度、公职退出和处分制度。
5.重点掌握并理解公务员的救济方式。
第一节 公务员法概述
公务员，是指依法履行公职、纳人国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人
员。公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。公务员工资、福利、保险以及录用、奖励、培训、辞退等所需经费，列入财政预算，予以保障。其中公务员的范围包括中国共产党机关、国家权力机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中任职的除工勤人员以外的工作人员。国家行
政机关公务员只是国家公务员的一部分。
公务员的法律地位主要是通过其法定的权利和义务体现出来的。其中，公务员的权利
和义务包含两个层次：①作为普通公民所具有的权利义务；②公务人员基于其职务而具有
的权利义务。
一、公务员的义务
公务员的义务，是指国家法律对公务员对国家和社会必须作出一定行为或不得作出一
定行为的约束和限制。
《公务员法》第14条规定，公务员应当履行下列义务：
1.忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导。
2.忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益。3.忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督。
4.忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限
和程序履行职责，努力提高工作质量和效率。
5.保守国家秘密和工作秘密。
6.带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守
社会公德、家庭美德。
7.清正廉洁，公道正派。8.法律规定的其他义务。
二、公务员的权利
公务员的权利，是指国家法律对公务员可以享有某种利益或者可以作出某种行为的许
028
第二编 行政组织法
可和保障。
《公务员法》第15条规定，公务员享有下列权利：1.获得履行职责应当具有的工作条件。
2.非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。
3.获得工资报酬，享受福利、保险待遇。
4.参加培训。
5.对机关工作和领导人员提出批评和建议。
6.提出申诉和控告。7.申请辞职。8.法律规定的其他权利。
第二节 公务员管理的基本制度
在客观题考试中，《公务员法》的主干部分主要集中在公务员管理的基本制度中，主
要是公务员法律关系的产生、变更和消灭，对应的是公务员职位管理、取得方式、退出机
制和救济方式等。
一、公务员的职务、职级和级别
公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业
技术类和行政执法类等类别。
我国公务员实行公务员职务与职级并存制度，其中职务特指领导职务(不存在非领导
职务)。领导职务依据宪法、有关法律和机构规格设置，层次分为：国家级(正职、副职)、省部级(正职、副职)、厅局级(正职、副职)、县处级(正职、副职)和乡科级
(正职、副职)。
公务员职级在厅局级以下设置。综合管理类公务员职级序列分为：一级巡视员、二级
巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。综合管理类以外其他职位类
别公务员的职级序列，根据《公务员法》由国家另行规定。
级别一般指职务和职级对应的级别，级别根据公务员所任职务、职级及其德才表现、
工作实绩和资历确定。
根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员担任的领导职务和职级可以互相
转任、兼任；符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级。
燕子点拨
公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。公务员职级实行委任制和聘任制。
029
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
级别
领导职务
国家级正职
1
1
职级
(如总理) 国家级副职(如副总理、
2-4
/
国务委员) 省部级正职
4-8
1
(如部长、省长) 省部级副职
6-10
1
(如副部长、副省长)
厅局级正职(如司长、厅长、市长)
8-13
一级巡视员
厅局级副职(如副司长、副厅长、副市长)
10-15
二级巡视员
县处级正职(如处长、县长)
11-18
一级、二级调研员
县处级副职(如副处长、副县长)
14-20
三级、四级调研员
乡科级正职(如科长、乡长、镇长)
15-22
一级、二级主任科员
乡科级副职(如副科长、副乡长、副镇长)
7-24
三级、四级主任科员
1
(8-26
一级科员
/
19-27
二级科员
二、公务员任职方式
公务员的任职方式有三种：录用委任制、聘任制、选任制。
(一)录用委任制
录用委任制公务员是指通过公开考试和考核的方法，择优录用而产生的公务员。
(二)聘任制
聘任制公务员，是指行政机关在机构编制部门核定的行政编制(含政法专项编制和行
政执法专项编制)限额内以合同形式聘任、依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工
作人员。
1.机关根据需要经省级以上公务员主管部门批准实行聘任制。
2.不涉及国家秘密的专业性强和辅助性职位。
3.机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条
件的人员中直接选聘。
4.聘任合同期限1~5年，试用期1~12个月。实行协议工资制，具体办法由中央公务
030
第二编 行政组织法
员主管部门规定。聘任合同的签订解除需报同级公务员主管部门备案。
5.机关根据公务员法和聘任合同对聘任人员进行管理。对聘任合同发生争议的向人
事争议仲裁委员会申请，对仲裁决定不满意的，提起民事诉讼。
(三)选任制
选任制公务员在人大选举结果生效时即任当选职务，如本级政府正、副职，本级监察
委主任、法院长、检察院检察长。
三、公务员的录用
录用公务员，应当在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺，依照法定的条件和程
序，通过公开考试、严格考核、平等竞争、择优录取的办法，将不具有公务员身份的人员
纳入国家的一种人事制度。
《公务员法》第25条第2款规定，国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行
政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行
政部门商有关部门组织实施。
(一)公务员的录用条件1.一般条件
《公务员法》第13条规定，公务员应当具备下列条件：①具有中华人民共和国籍；
②年满18周岁；③拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度；④具有良好的政治素质和道德品行；⑤具有正常履行职责的身体条件和心理素质；⑥具有
符合职位要求的文化程度和工作能力；⑦法律规定的其他条件。
2.排除条件
《公务员法》第26条规定，下列人员不得录用为公务员：①因犯罪受过刑事处罚的；
②被开除中国共产党籍的；③被开除公职的；④被依法列为失信联合惩戒对象的；⑤有
法律规定不得录用为公务员的其他情形的。
【案例1】旺财醉酒后驾驶机动车，追逐竞驶，情节恶劣，被上海市松江区人民法院
以危险驾驶罪判决拘役3个月，缓刑3个月。则旺财不能再报考公务员。
【案例2】旺财兴致高昂地嫖娼，因扰民被举报，公安部门将其抓获，根据《治安管
理处罚法》的规定，处拘留15日、罚款30元。若旺财在2025年的国考中成绩突出，
能被录用为国家公务员。
燕子点拨
《公务员法》第26条规定的四类排除事项属于绝对的排除事项，没有任何例外。
(二)公务员的录用程序1.录用的主体
中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。
031
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主
管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。2.录用的步骤
招考公告
资格审查
考试
复审、考察和体检
公示
试用期
(1)招考公告：录用公务员，应当发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名
额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。
(2)资格审查：招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查。
(3)考试：公务员录用考试采取笔试和面试等方式进行，考试内容根据公务员应当具
备的基本能力和不同职位类别、不同层级机关分别设置。
(4)复审、考察和体检：招录机关根据考试成绩确定考察人选，并进行报考资格复
审、考察和体检。
体检的项目和标准根据职位要求确定。具体办法由中央公务员主管部门会同国务院卫
生健康行政部门规定。
(5)公示：招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并
予以公示。公示期不少于5个工作日。
公示期满，中央一级招录机关应当将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地
方各级招录机关应当将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。
(6)试用期：新录用的公务员试用期为1年。试用期满合格的，予以任职；不合格
的，取消录用(≠不予录用)。
(7)例外：录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序
或者采用其他测评办法。
四、公务员职位考核
公务员的考核，是指主管机关依据有关法律法规的规定，按照管理权限，对公务员的
思想品德、工作能力、工作态度与工作绩效等进行考察和评价，以此作为对公务员进行奖
惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资福利待遇等依据的制度。
公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式。定期考核以平时考核、
专项考核为基础。平时考核侧重于对公务员的日常工作和一贯表现进行经常性考核，起到提醒纠偏的作用。专项考核侧重于对公务员在完成重要专项工作、承担急难险重任务、应对和处置重大突发事件中的工作态度、担当精神、作用发挥、实际成效等情况进行针对性考核。定期考核侧重于对公务员在一个年度或者一届任期内的总体表现进行综合性
考核。
032
定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
定期考核
非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式(由本机关负责人或者授权的考核委
员会确定考核等次)。领导成员的考核由主管机关按照有关规定办理。
第二编 行政组织法
续表
定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。
定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、
定期考核
辞退的依据。
公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。在年度考核
中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或者职级层次任职。
五、公务员的兼职
原则上是不允许公务员在机关外兼职的，但是为了工作的需要可以兼职。需要注意的
是，公务员的兼职不是为了发挥公务员个人的专长和特长。
此外，公务员的兼职还需要满足以下两个条件：①经过有关机关批准；②不能拿
报酬。
六、公务员的交流与回避
(一)公务员的交流
公务员的交流，是指机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任的方式变
换公务员的工作岗位。调任，是指国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照《公务员法》管理的事业单位中从事公务的人员，可以调人机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级。转任是内部交流方式，即在公务员队伍内部交流，既可以在本部门、本单位内不同职位之间交流，也可以在不同地区、不同部门之间交流。需要注意，
挂职锻炼不再属于公务员的交流方式。
(二)公务员的回避
公务员回避制度，是指为了保证公务员不因亲属关系等因素对公务活动产生不良影
响，而在法律上对公务员在任职和执行公务员等方面作出限制性规定的制度。根据《公务员法》的规定，公务员的回避包括任职回避、地域回避、公务回避、离职回避等。
1.任职回避
任职回避是对公务员在任用上作出的限制。《公务员法》第74条规定，公务员之间
有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关双方直接隶属于同一领导人员的职位或者有直接上下级领导关系的职位工作，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门
规定。
033
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
课堂总结
四类关系：夫妻关系、直系或三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系
县长
哥哥：司法部部长
爷爷：领导
弟弟：法律职业资格
孙女：组织、人事、纪检、
丈夫：县公安局长 妻子：县司法局长
管理局局长
检察、审计、财务
三类关系：配偶、子女及其配偶
公：市房地产管理局长
儿媳：在市开办公司从事房地产开发
2.地域回避
地域回避是指一定层次担任领导职务的公务员不得在自己的原籍贯、原地区担任公
职。《公务员法》第75条规定，公务员担任乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务的，应当按照有关规定实行地域回避。其中，自治州长、自治县
长、民族乡长不实行地域回避。
【案例1】旺财在工作业务中表现突出，被任命为户籍所在地，安徽省长。【案例2】张二十五拼命学习，考上了所在地，江苏省常州市政府办公室科员。
3.公务回避
公务回避是为了防止与某一项公务有利害关系的公务员直接或间接参与处理该公务而
进行的避嫌处理。《公务员法》第76条规定，公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：①涉及本人利害关系的；②涉及与本人有本法第74条第1款所列亲属关系人员
的利害关系的；③其他可能影响公正执行公务的。
【案例】税务局科长旺财参加调查厚有限责任公司的偷漏税案件，其妹是该公司的
财务总监，应当申请回避。
4.离职回避
离职回避是公务员退出公务员系统后在一定年限内的从业限制。《公务员法》第107
条第1款规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员、县处级以上领导职务的公务员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其
他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。
【案例】市教育局长张二十五满65周岁退休了，退休后3年内不得到与原工作业务
直接相关的企业任职。
034
第二编 行政组织法
酷课堂总结
类 型
具体情形
夫妻关系
(1)同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的
职务；
直系或三代以内旁系血亲关系
(2)有直接上下级领导关系的职务；(3)其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、
任职回避
近姻亲关系
纪检、监察、审计和财务工作。
公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门
担任领导成员。
因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。
乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务。
地域回避
例外：民族乡长、自治县长、自治州长。
(1)涉及本人利害关系的；
公务回避
(2)涉及与本人有亲属关系人员的利害关系的；(3)其他可能影响公正执行公务的。公务员退出公务员队伍后在一定年限内的从业禁止。
适用对象：辞去公职或退休的公务员。
离职回避
禁止事项：①到与原工作业务直接相关的营利性组织任职；②从事与原工作业务直接相
关的营利性活动。
适用时间：原系领导成员、县处级以上领导职务的公务员，为离职3年内；其他公务员，
为离职2年内。
七、公务员公职的退出
公务员的退出就是失去公务员的身份，公务员的退出有四种方式：辞职、辞退、退休
和开除。其中开除是属于公务员的处分种类之一，所以此处不再赘述。
(一)辞职(主动)
广义上的辞职分为辞去公职和辞去领导职务两种。
辞去公职是指公务员出于个人原因，申请并经任免机关批准退出国家公职，消灭公
务员与机关之间公职关系。公务员提出书面申请后，任免机关应当自接到申请之日起30 日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起90日内予以
审批。
《公务员法》第86条规定，公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：①未满国家规
定的最低服务年限的；②在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定
035
跟燕子学行政法*2026年国家法律职业资格考试
2
的脱密期限的；③重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；④正在接受审计、纪律审查、监察调查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；⑤法律、行政法规定的其他
不得辞去公职的情形。
【注意】辞去领导职务是指担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，自愿提出
辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的，或者应当引咎辞职本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。辞去
领导职务不意味着丧失公务员身份，也不意味着离开所任职的机关。(二)辞退(被动)
公务员担任公职存在缺陷，国家根据法律、法规定的条件和程序，单方面解除公务
员与机关之间公职关系。
《公务员法》第8条规定，公务员有下列情形之一的，予以辞退：①在年度考核中，
连续2年被确定为不称职的；②不胜任现职工作，又不接受其他安排的；③因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；④不履行公务员义务，不遵守法律和公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；⑤旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者
1年内累计超过30天的。
《公务员法》第89条规定，对有下列情形之一的公务员，不得辞退：①因公致残，被
确认丧失或者部分丧失工作能力的；②患病或者负伤，在规定的医疗期内的；③女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；④法律、行政法规定的其他不得辞退的情形。
《公务员法》第90条规定，辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员，并应当告知
辞退依据和理由。被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。
(三)退休(自然状态)
公务员达到国家规定的退休年龄或完全丧失工作能力的，根据法律规定办理相关手
续，离开工作岗位，享受国家规定的养老金和其他待遇。所以，公务员退休方式包括强制
退休和自愿退休两种。
《公务员法》第93条规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免
机关批准，可以提前退休：①工作年限满30年的；②距国家规定的退休年龄不足5年，
且工作年限满20年的；③符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。八、公务员的升降和处分
(一)职务、职级的升降公务员领导职务和职级应当逐级晋升。
公务员在年度考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或者职级层次
任职。
036
第二编 行政组织法
(二)处分的种类
公务员的处分，是指具有法定权限的机关对有违法违纪行为的公务员依法实施的一种
制裁，是公务员依法应承担的法律责任。公务员的处分种类是法定的，只有六种：警告、
记过、记大过、降级、撤职、开除。
种 类
处分期间
受处分期间的工资待遇
解 除
警 告
6个月
可以晋升工资，但不得晋升职务、
(1)在受处分期间有悔改表现，并且没
职级和级别。
有再发生违纪违法行为的，处分期满后
记 过
12个月
自动解除；
(1)不得晋升职务、职级、级别和
(2)解除处分后，晋升工资档次、级别
记大过
18个月
工资档次；
和职务、职级不再受原处分的影响；
降 级
(2)撤职要撤去现职，按规定降低
(3)解除降级、撤职处分的，不视为恢
24个月
撤 职
级别。
复原级别、原职务、原职级。
开 除
自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不再担任公务员职务。
燕子点拨
1.降职不是处分，是定期考核中不称职的降低一个职务层次任职。免职是免去某人
所担任职务的行为，属于职务任免的一种人事处理，不是行政处分。诚勉是对思想、工作、作风等方面存在问题的干部进行监督教育的一种形式，也不是行政处分。2.处分决定应当以书面形式通知公务员本人。
3.对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再
给予处分。
九、选任制和委任制的公务员救济
(一)救济对象
行政处分；辞退或者取消录用；降职；定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前
退休未予批准；不按照规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；法律、法规定可以申
诉的其他情形。
(二)救济程序
1.公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原
处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。
2.也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉。
3.对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关
提出再申诉。
037
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
酷课堂总结
第一种程序
自知道之日
自接到之日
公务员
起30日
原机关复核(30日)
起15日
同级公务员主管部门或原机关
的上一级机关申诉(60日，最长90日)
自知道人事处理之日起30日内
第二种程序
申诉处理机关的上一级机关
再申诉
1.关于公务员的录用和考核，下列说法正确的是：(2019-回忆版)(1)
A.张某曾受过行政拘留，不得录用为公务员B.刘某在留党察看期不得录用为公务员
C.财政局长李某在专项考核中确定为不称职，降低一个职务层次任职
D.公安局民警王某的定期考核采取年度考核方式
2.某行政执法大队大队长谢某挪用公款赌博，行政机关在调查后决定给予其撤职处
分，降为一级科员。下列哪一说法是正确的?(2023-回忆版)〔2〕A.处分期间为18个月B.处分决定可以口头形式通知谢某
C.对谢某挪用公款赌博的行为，监察机关可再给予处分
D.一级科员属于公务员职级序列
3.某县财政局副局长孙某在2020年度的定期考核中被确定为不称职。下列哪一说法
是正确的?(2021-回忆版)(3)
A.对孙某按照规定降职
B.孙某可以正常享受2020年度的年终奖C.对孙某考核等次的确定不属于人事处理
D. 孙某的考核等次由县财政局长或者授权的考核委员会确定
038
期间不停止执行
⑩经典真题
〔1〕 D〔2〕 D 〔3〕 A
第二编 行政组织法
⑧
四躲坑训练
1.被诫勉的公务员可以涨工资，但是对诫勉不服的，可以申请复核申诉。〔1〕2.区财政局法制科副科长退休后3年内不得到与原工作业务直接相关的企业
任职。〔2】
3.张二十五符合一级主任科员任职资历条件的，可以直接晋升一级主任科员。若未
得到晋升则可以复核申诉。3〕
4.旺财被记大过处分，即不再享有培训权。〔4〕
5.对监察委作出的政务处分不服的，可以向公务员主管部门申诉。〔5〕
039
(1)错误。诫勉不是行政处分，被诫勉的公务员确实不影响工资晋升。但是诫勉不属于可以复核申诉的情形。〔2〕错误。区财政局法制科副科长不属于领导成员以及县处级以上领导职务的公务员，应是在退休后2年内不
得到与原工作业务直接相关的企业任职。
〔3〕 错误。公务员的晋升要逐级晋升，考虑多重因素并经法定程序，不是符合资历条件即可直接晋升。其次能
晋升未得到晋升也不符合复核申诉的情形。
〔4〕错误。公务员享有参加培训的权利。旺财被记大过，未丧失公务员身份，所以有培训权。
〔5〕 错误。对监察委作出的政务处分不服的，可以向作出政务处分的监察委申请复审；对复审决定不服的，可
以向上一级监察委申请复核。
第三编 行政行为法
第四章 行政行为理论
为了实现城市居民天然气供应，201年市规划局与甲公司签订《天然气综合利用项目合
作协议》,约定由甲公司在该市从事城市天然气特许经营，授予其特许经营权。2013年，甲公司在实际操作中违规操作，被市监局罚款3万元。2016年市规划局发布天然气特许经营权招投标公告，乙公司参与招标并中标，乙公司与市规划局签订《天然气特许经营协议》,授予其在该市天然气特许经营权。随后市规划局撤回甲公司的特许经营权。甲公司不服市规划局与乙公司签订的《天然气特许经营协议》,遂向法院起诉，法院受理。此处涉及几个行政
行为?
图本章思维导图
案例导引
行政法律行为&行政事实行为
区分行政行为性质
单方行政行为&双方行政行为抽象行政行为&具体行政行为
行政行为理论
行政处罚、行政强制措施、行政强制
行政行为的种类
执行、行政许可、行政确认、行政裁
决、行政给付等
四本章学习目标
1.了解并理解行政行为的性质认定。2.学会判断各个行政行为的种类，明确各行为特征。
第一节 区分行政行为性质
行政权是行政法学的理论基础，而行政行为是行政主体实行政权的具体方式。一般
认为，行政行为是指行政主体运用行政权在实施行政管理活动过程中为实现行政目的而作出的具有法律意义的行为。在具体的外延上既包括具体行政行为也包括抽象行政行为。1989年《行政诉讼法》使用的是“具体行政行为”的概念，在20年《行政诉讼法》的司法解释中没有再对具体行政行为概念进行界定，而是笼统地使用“行政行为”一词，并于2014年《行政诉讼法》中，正式将“具体行政行为”全部修正为“行政行为”。
040
第三编 行政行为法
3
一、行政行为以是否具有法律效果为标准，可以分为行政法律行为和行政
事实行为。
行政法律行为，是指行政主体运用行政权设定、变更或者消灭特定或不特定相对人权
利义务的行政行为，包括行政立法行为、行政解释性文件、具体行政行为和行政合同等。
行政事实行为，是指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果
的行政行为。即没有产生、变更、消灭行政法律关系。
二、行政行为以单方意志还是双方意志为标准，可以分为单方行政行为和
双方行政行为。
单方行政行为，是指行政主体为实现行政目的单方面运用行政权所作的行为，包括行
政立法行为、行政规范性文件和具体行政行为。
双方行政行为，是指行政主体与对方当事人平等、协商一致所形成的协议或合同，包
括行政协议。
三、行政行为以所针对相对人是否特定为标准，可以分为抽象行政行为和
具体行政行为。
抽象行政行为，是指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政行为，包括
行政立法和行政规范性文件。
具体行政行为，是指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务的行政行
为。抽象行政行为和具体行政行为的分类具有特别重要的意义，关系到相对人的救济权。
行政法律行为
行政行为
行政立法
抽象行政行为
单方行
行政规范性文件
政行为
具体行政行为
行政处罚等
双方行政行为
行政协议
行政指导、行政调解等
行政事实行为
第二节 行政行为的种类
整个行政法学科最重要的部分就是行政救济环节，但是要进人到行政救济环节，前提
041
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
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必须是这个行为得是一个可诉的行为，而可诉的行为主要指具体行政行为和行政协议。那么其他行为什么还要学习呢?因为在整个行政法的客观题、主观题中不会简单的告诉大家这是个什么性质的行为，在这些大量的行为中让同学们自己学会辨析性质，学会辨析是否可诉。此处是整个行政法的桥梁，必须予以重视。但是具体的程序内容后续知识点中会
一一阐释清楚。
一、行政处罚
行政机关在行政管理过程中，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以依
法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
【案例】旺财违规驾驶机动车闯红灯，被交警大队扣6分，罚款20元。
二、行政强制措施
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、
避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公
民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
【案例】某交通局在检查中发现旺财所驾驶货车无道路运输证，遂扣留了旺财的驾驶
证和车载货物。
三、行政强制执行
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行政决定的公
民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
【案例】市税务局拍卖逃税公司已被扣押的货物抵缴税款。
四、行政许可
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其
从事特定活动的行为。
【案例】旺财高分通过医师职业资格考试，取得医师职业资格证书。
五、行政确认
行政机关对相对人法律关系、法律事实或法律地位给予的确定、认可和证明的行政
行为。
【案例】旺财上班途中因见义勇为受伤向市人社局申请工伤认定。
六、行政裁决
行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动
密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。
【案例】市监局责令销售不合格产品的厚企业支付消费者10倍赔偿金。
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第三编 行政行为法
七、行政征收
行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制
性征集一定数额金钱和实物的行政行为。(收费、征税是无偿的，征收土地房产应补偿)
【案例】因旧城改造，旺财家的小茅屋被市政府进行征收，给付补偿金10万元。
八、行政征用
行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财
产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。
【案例】因抗击洪涝灾害，市政府征用旺财家的13亩土地，造成的秧苗损坏进行补偿
8万元。
九、行政给付
行政主体依照有关法律、法规，向符合条件的申请人提供物质利益或者赋予其与物质
利益有关的权益的具体行政行为。
【案例】65岁没有子女的旺财，生活艰难，向人社局申请最低生活保障金。
十、行政奖励
行政主体依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪
守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。
【案例】因跳桥救人，旺财被市政府以见义勇为奖励10万元。
十一、行政协议
行政机关为实现行政管理的目的，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
【案例】旺财家房屋被征收，与市政府签订《房屋征收补偿协议》。
十二、行政不作为
申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或
者不予答复的行为。
【案例】旺财半夜回家，被坏人大黄尾随不轨抢劫，打电话给派出所报警，派出所说
不知道怎么办。
十三、行政指导
行政机关以倡导、示范、建议、咨询的方式，引导公民自愿配合而达到行政管理的
目的。
【案例】某市防汛指挥部发布大雨蓝色预警，请市民出行注意安全。
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十四、行政调解
行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。
【案例】大黄家的羊吃了旺财地里的玉米桔梗，旺财抡起自己的大拳头把瘦弱的大黄
揍得鼻青脸肿。后大黄被鉴定为轻微伤。在公安局主持下，旺财和大黄达成协议，旺财赔
偿大黄20元。
1.为落实淘汰落后产能政策，某区政府发布通告：凡在本通告附件所列名单中的企
业2年内关闭。提前关闭或者积极配合的给予一定补贴，逾期不履行的强制关闭。关于通
告的性质，下列哪一选项是正确的?(2016/2/4)〔1〕A.行政规范性文件
B.具体行政行为
C.行政给付
D.行政强制
2.海关总署发布关于加强进口某国油菜籽检疫警示通报的公告：对进口某国油菜籽
要加强检疫，重点关注植物病害、杂草的查验和实验室检测鉴定，对各海关有害生物检出情况进行风险评估，适时调整预警措施，及时将相关情况通知油菜籽进口企业。关于公告
的性质，下列选项正确的是：(2018-回忆版)〔2〕A.抽象行政行为
B.具体行政行为
C.行政强制措施
D.行政事实行为
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⑥经典真题
〔1〕 B〔2〕 D
第五章 抽象行政行为
我国每年有10万人在进行腹膜透析或者特别血液透析，需要进行肾脏移植；每年有30
万终末期肝病人需要做肝脏移植。目前，由于器官短缺，每年成功移植的不到1万例，大多数的患者是在苦地等待中去世。2021年1月，国家卫健委报送国务院的《人体器官移植条例(修订草案送审稿)》,司法部将送审稿送有关部门、地方政府和专业机构征求意见，召开专家论证会听取专家意见、开展联合卫生健康、红十字会专题实地调研；结合征求意见、实地调研情况和专家论证情况，形成修订草案，发送有关部门、地方政府和专业机构再次征求意见。202年9月，国家卫健委在记者会上答复称，经过反复调研、讨论，《条例》修订取得实质性进展，《条例》拟更名为《人体器官捐献与移植条例》,进一步凸显器官捐献的重要性，强化对器官捐献的褒扬和引导，坚持自愿、无偿原则，依据《民法典》完善器官捐献的条件和程序。2023年10月20日，国务院第17次常务会议通过《人体器官捐献和移植条例》, 2023年12月4日中华人民共和国务院令第767号公布，自2024年5月1日起施行。
盈本章思维导图
国务院
制定主体
20年《立法》施行前，国务院批准，部门公布
行政法规
制定程序 立项→起草→审查→决定、公布与实施→备案→解释→修改与废止
部门规章 国务院组成部门；国务院直属机构和法律规定机构
制定主体
地方政府规章 省政府；设区的市政府和不设区的市政府：莞中儋嘉
行政规章
制定程序 立项→起草→审查→决定、公布与实施→备案→解释→修改与废止
抽象行政行为
其他规范性文件
行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件
不同位阶：上位法优于下位法
特别法优于一般法，新法优于旧法
行政立法的效
同一机关立法
力冲突规则
新的一般法VS旧的特别法
人大立法与行政立法
本章学习目标
1.了解抽象行政行为概述，明确抽象行政行为的体系。
2.掌握行政法规的制定主体和程序。3.掌握行政规章的制定主体和程序。4.掌握行政立法的效力冲突规则。
案例导引
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跟感子学行政法2026年国家法律职业资格考试
圆
抽象行政行为是一个相对于“具体行政行为”的理论概念，它是一种制定规则的行
为。行政机关制定规则就是抽象行政行为。故对抽象行政行为给出这样的界定，即国家行政机关制定行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。其中行政立法既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。行政立法是指拥有行政法规和规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动。那没有行政立
法权的行政机关制定的规范性文件称为其他规范性文件。
行政法规：①国务院；②20年《立法》实施前，国务院批准，部门公布
行政立法
抽象
行政规章
部门规章：①组成部门；②直属机构；③法律规定机构
行政行为
地方政府规章：①省政府；②设区的市政府；③不设区的市政府：莞中儋嘉
其他规范性文件(有普遍约束力的决定、命令)
{
《立法法》
第72条第1款 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
第91条第1款 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直
属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权
限范围内，制定规章。
第93条第1款 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、
行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
第一节 行政法规
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照有关程序
制定发布的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。
一、制定主体
行政法规的名称一般称为“条例”,也可以称为“规定”“办法”,其中国务院依据全
国人民代表大会及其常委会授权制定的行政法规称为“暂行条例”或“暂行规定”。
制定主体：①行政法规是由国务院制定并公布；②在20年《立法》施行以前，
经国务院批准，由国务院部门公布的也是行政法规；③在清理行政法规时由国务院确认的
其他行政法规。
二、制定程序☆(客观考点)
立项
起草
审查
决定、公布与实施
备案
解释
修改与废止
(一)立项
立项属于行政法规制定的第一个阶段，可以使立法更加趋于科学合理，减少立法的盲
目性和随意性。
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第三编 行政行为法
1.国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于国务院编制年度立法工作计划
前，向国务院报请立项。
2.法制机构拟定国务院年度立法工作计划，报党中央、国务院批准后向社会公布。《行政法规制定程序条例》第9条第2款规定，列入国务院年度立法工作计划的行政
法规项目应当符合下列要求：①贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，适应改革、发展、稳定的需要；②有关的改革实践经验基本成熟；③所要解决的问题属于国务院职权范
围并需要国务院制定行政法规的事项。
3.国务院年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。
(二)起草
起草是指对列人规划的需要制定的行政法规，由相关部门做好草拟工作。1.行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一
个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。
2.行政法规草案应当向社会公布，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，但经国
务院决定不公布的除外。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
3.起草专业性较强的行政法规，起草部门可以吸收相关领域的专家参与起草工作，
或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
4.起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的
规定，与有关部门充分协商，涉及部门职责分工、行政许可、财政支持、税收优惠政策
的，应当征得机构编制、财政、税务等相关部门同意。
5.送审稿由起草部门主要负责人签署；共同起草的，由起草部门主要负责人共同签署。
(三)审查
审查是指行政法规草案拟定之后，送交机构进行审议、核查的制度。
1.国务院法制机构负责审查行政法规送审稿，形成行政法规草案。送审稿涉及重大
利益调整的，国务院法制机构应当进行论证咨询，广泛听取社会有关方面的意见。向社会
公布征求意见的期限一般不少于30日。
2.行政法规送审稿涉及重大利益调整的，国务院法制机构应当进行论证咨询，广泛
听取有关方面的意见。行政法规送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的，国务院法制机构可
以举行听证会。
3.制定行政法规的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的，或者有关部门对送审稿
规定的主要制度存在较大争议，起草部门未征得机构编制、财政、税务等相关部门同意的，或者未按照有关规定公开征求意见等，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。
(四)决定、公布与实施
决定是指审议行政法规草案并作出最终决定的决策程序。公布是指将行政法规向社会
公开使公众知悉的程序。
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网
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
1.行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。常务会议审议时，法
制机构或者起草部门作说明。
2.总理签署国务院令公布。有关国防建设的行政法规可由总理与中央军事委员会主
席共同签署，国务院、中央军事委员会令公布。
3.行政法规签署公布后，在国务院公报(标准文本)和中国政府法制信息网以及在
全国范围内发行的报纸上刊载。
4.行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇率、货币
政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。
(五)备案
备案是指将已经发布的行政法规上报决定机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。
(六)解释
1.行政法规有下列情形之一的，由国务院解释：(1)行政法规的规定需要进一步明确具体含义的；
(2)行政法规制定后出现新的情况，需要明确适用行政法规依据的。
2.国务院部门或省政府报请国务院解释，由国务院公布或由国务院授权国务院有关
部门公布。
3.行政法规的解释与行政法规具有同等效力。
4.属于行政工作中具体应用行政法规的问题由法制机构解释。
(七)修改与废止
1.行政法规实施后，国务院法制机构或者国务院有关部门应当根据全面深化改革、
经济社会发展需要以及上位法规定，及时组织开展行政法规清理工作。对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的行政法规，应当及时修改或者废止。行政法规的修改和废止与制定相同，必须由行政立法主体根据《行政法规制定程序条例》的有
关规定进行。
2.国务院法制机构或者国务院有关部门可以组织对有关行政法规或者行政法规中的
有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关行政法规的重要参考。
国经典真题
1.《外国人来华登山管理办法》于191年7月31日经国务院批准，191年8月29
日由国家体育运动委员会发布实施。《外国人来华登山管理办法》属于哪一性质的文件?
(2020-回忆版)(1)
A.行政法规
B.国务院发布的决定和命令
048
〔1〕 A
第三编 行政行为法
C.部门规章
D.其他规范性文件
2.为落实《广告法》,国务院准备制定一部规范广告代言人代言行为的行政法规。关
于该行政法规的制定程序，下列说法错误的是：(2020-回忆版)〔1〕
A.起草部门应将法规草案及其说明等向社会公开征求意见且不少于30日B.行政法规草案在国务院常务会议审议时，应由起草部门作说明C.法规草案由国务院常务会议审议或者由国务院审批D.法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人大常委会备案
3.行政法规条文本身需进一步明确界限或作出补充规定的，应对行政法规进行解释。
关于行政法规的解释，下列说法正确的是：(2016/2/10)〔2〕A.解释权属于国务院
B.解释行政法规的程序，适用行政法规制定程序C.解释可由国务院授权国务院有关部门公布D.行政法规的解释与行政法规具有同等效力
第二节 行政规章
我国的行政规章包括部门规章和地方政府规章两种类型，其中部门规章是指国务院下
属有权工作部门依法按照部门规章制定程序制定发布的法律文件的总称，地方政府规章是指有权地方政府依法根据地方政府规章制定程序制定发布的法律文件的总称。
一、制定主体和权限
规章的名称一般称“规定”“办法”,但不得称“条例”。
(一)制定主体
我国部门规章的制定主体包括：国务院组成部门；国务院直属机构和法律规定机构。我国地方政府规章的制定主体包括：省、自治区、直辖市人民政府；设区市的人民政
府和自治州人民政府和不设区的市：东莞、中山、儋州、嘉峪关。
(二)制定权限
1.没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公
民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门
的法定职责。
2.没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法
人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
3.设区的市和不设区的市制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、
049
〔1〕 B 〔2〕 ACD
跟点子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
历史文化保护、基层治理等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以
外的，继续有效。
4.应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方
政府规章。规章实施满2年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代
表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
二、制定程序☆(客观考点)
立项
起草
审查
决定、公布与实施
备案
解释
修改与废止
(一)立项
1.报请立项
(1)国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请
立项；
(2)省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所属工作部门或者下级人民
政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州
的人民政府报请立项。
2.征集建议
国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以向社会公开
征集规章制定项目建议。
3.工作计划
国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府法制机
构，应当对制定规章的立项申请和公开征集的规章制定项目建议进行评估论证，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后向社会公布。
工作计划在执行中可以根据实际情况需要予以调整。(二)起草
1.起草主体
(1)部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的
市、自治州的人民政府组织起草；
(2)国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草
工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草；
(3)省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以确定规章由其一个部门
或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。
2.公众参与，听取意见
(1)起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求
意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
050
第三编 行政行为法
③
(2)起草专业性较强的规章，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关
专家、教学科研单位、社会组织起草。
(3)起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组
织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证
会听取意见。
(4)起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他
有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
(三)审查1.审查主体
规章送审稿由法制机构负责统一审查。
2.审查处理
制定行政规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的，或者有关机构或者部门对规
章送审稿规定的主要制度存在较大争议的，或者未按照有关规定公开征求意见等，法制机
构可以缓办或者退回起草部门。3.征求意见
(1)法制机构可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见。向社
会公布征求意见的期限一般不少于30日。
(2)规章送审稿涉及重大利益调整的，法制机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方
面的意见。
(3)规章送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组
织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，起草单位在起草过程中未举行听证会的，
法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以举行听证会。(四)决定、公布与实施
1.审议
部门规章应当经部务会议或者委员会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或
者全体会议决定。审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。
2.公布
(1)部门规章由部门首长签署命令予以公布。部门联合规章由联合制定的部门首长共
同署名公布，使用主办机关的命令序号。
(2)地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州长签署命令予以公布。
3.载体
(1)部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以
及在全国范围内发行的报纸上刊载；
(2)地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及
051
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
在本行政区域范围内发行的报纸上刊载；
(3)在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
4.施行
规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇率、货币政策的
确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
(五)备案
自公布之日起30日内，部门规章和地方政府规章由制定机关的法制机构报国务院备
案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案。
(六)解释
1.规章解释权属于规章制定机关。(1)规章的规定需要进一步明确具体含义的；(2)规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
2.规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制
定机关批准后公布。
3.规章的解释同规章具有同等效力。
4.属于行政工作中具体应用规章的问题由法制机构解释。
(七)修改与废止
1.国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，应当根据全
面深化改革、经济社会发展需要以及上位法规定，及时组织开展规章清理工作。对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的规章，应当及时修改或者废止。
2.国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以组织对
有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关规章
的重要参考。
岛课堂总结
行政法规
部门规章
地方政府规章
国务院有关部门，于国务院编制年度立法工作计划前，向国务院报请
内设机构或者其他机构向
政府所属工作部门或者下
立 项
立项。
该部门报请立项。
级政府向政府报请立项。
法制机构拟订国务院年度立法工作
法制机构拟订本部门、本级政府年度规章制定工作计
计划，报党中央、国务院审批。
划，报本部门、本级政府批准。
起 草
国务院组织起草。一个部门或几个
国务院部门组织起草。法
政府组织起草。法制机构
部门具体起草。也可法制机构起草。
制机构具体起草。
具体起草。
052
第三编 行政行为法
网
续表
1.下列哪一选项符合规章制定的要求?(209/2/39)〔1〕A.某省政府所在地的市政府将其制定的规章定名为“条例” B.某省政府在规章公布后60日向省人大常委会备案
C.基于简化行政管理手续考虑，对涉及国务院甲乙两部委职权范围的事项，甲部单
独制定规章加以规范
D.某省政府制定的规章既规定行政机关必要的职权，又规定行使该职权应承担的责任2.国家市场监督管理总局和生态环境部于2021年4月27日发布了《机动车排放召回
管理规定》(以下简称《规定》),自2021年7月1日起施行。下列说法正确的是：(2021-
回忆版)〔2〕
A.《规定》由国家市场监督管理总局长和生态环境部长共同签署公布
B.《规定》应当在国务院公报上刊载公布C.《规定》的解释主体是国家市场监督管理总局
D.《规定》由全体会议审议
行政法规
部门规章
地方政府规章
法制机构负责审查。
审 查
条件不成熟或变化的，对制度存在较大争议的或者未按规定公开征求意见的，可以缓办或
退回。
决 定
国务院常务会议或国务院审批。法
部务会议或委员会会议
政府常务会议或全体会议
制机构和起草部门作说明(同后)。
决定。
决定。
部门首长签署命令公布，
政府首长签署命令公布，
总理签署国务院令公布，在国务院
在部门公报或国务院公
在本级政府公报、中国政
公 布
公报、中国政府法制信息网及全国
范围内报纸刊载。
报、中国政府法制信息网
府法制信息网及本行政区
及全国范围内报纸刊载。
域范围内报纸刊载。
自公布之日起30日后施行，但是，涉及国家安全、外汇率、货币政策的确定以及公布后
施 行
不立即施行将有碍行政法规章施行的，可自公布之日起施行。
备 案
公布后30日内，国务院办公厅报全国人大常委会备案。
公布之日起30日内，法制机构向上级报备案。
制定机关解释：①需要进一步明确具体含义的；②制定后出现新情况需要明确适用依据的。
解 释
【注意】具体应用解释由法制机构。
⑥经典真题
053
〔1〕 D〔2〕A
跟子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
第三节 有普遍约束力的决定、命令
一、基本理念☆(主客观考点)
具有普遍约束力的决定、命令，又称为其他规范性文件，是指行政机关针对不特定对
象发布的能反复适用的行政规范性文件。根据2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权
利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。二、制定程序
行政机关制定具有普遍约束力的决定、命令应参照行政规章的制定程序进行。其他规范性文件是指行政机关及被授权组织在法定权限内制定的除行政法规和规章以
外的决定等普遍性行为规则的总称。如图：
中央
组成部门
政府——国务院
部门
直属机构其他
地方
省
省公安厅
政府
部门一
市公安局县公安局
市!县↓乡
第四节 行政立法的效力冲突规则
一、行政立法的原则(一)依法立法原则
行政立法要求立法主体和立法的权限必须是合法的，即依法行政。首先满足法律优先
和法律保留。法律优先要求，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项作出规定，下一位阶的法律规范不得与之相抵触。同样，在上
054
第三编 行政行为法
位规范尚无规定，下位规范作了规定时，一旦上位规范就此事项作出规定，下位规范必须服从。法律保留要求重要事项由法律规定，法律未作出授权的，行政机关不得以行政立法
代为规定。
(二)民主立法原则
立法应当坚持和发展全过程人民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。
立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参
与立法活动。
(三)科学立法原则
立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公
民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，
具有针对性和可执行性。
二、行政立法的效力☆(客观考点)
行政立法要满足：上位法优于下位法；同位阶的法律规范具有同等效力并在制定机关
各自权限范围内行使；特别规定优于一般规定；新法优于旧法；法律不溯及既往。
1.效力位阶最高层的是宪法，任何法律、法规定不得与宪法规定相冲突。
2.其次是法律，法律的制定主体是全国人大及其常委会。
3.第三位阶是行政法规。
4.第四位阶是地方性法规。其中省级地方性法规的效力位阶高于市的地方性法规和
该省地方政府规章。
5.第五位阶是规章。包括国务院部门规章和地方政府规章。部门规章之间、部门规
章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自权力范围内实施。但省级人民政府的规章效
力高于本行政区市的人民政府规章。
课堂总结
类 型
冲突处理
同一机关
原 则
特别法优于一般法，新法优于旧法
立法之间
例 外
新的一般法VS旧的特别法→制定机关裁决(谁制定谁裁决)
原则1
同一系统，上级高于下级
例 外
部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间冲突(国务院裁决)
人大立法
原则2
同一级别，人大高于政府
与行政立法
(1)授权行政法规与法律冲突(全国人大常委会裁决)
之间
例 外
(2)省级地方政府规章与市级地方性法规冲突(省级人大常委会裁决) (3)地方性法规与部门规章冲突(国务院可决定适用地方性法规，适用部
门规章的提请全国人大常委会裁决)
055
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
燕子点拨
国务院制定的其他规范性文件要比规章的层级效力高，但比行政法规的层级效力低。
⑩经典真题
关于法律规范效力冲突的说法，下列哪一选项是正确的?(2019-回忆版)(1) A.国务院发布的规范性文件效力高于省级地方人大制定的地方性法规B.国务院部门联合制定的规章与省级地方政府规章具有同等效力
C.旧的法律设定了行政许可，新的行政法规增加了该行政许可的前置条件，新的行
政法规效力优于旧的法律
D.地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由
国务院提请全国人大常务委员会裁决
躲坑训练
1.经国务院决定，行政法规草案向社会公布，征求意见。〔2〕2.规章公布后须及时在全国范围内发行的有关报纸上刊登。(3)
3.没有地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人、其他组织权利
或者增加其义务的规范。(4)
4.中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会联合制定的规章应列人国务院年度
立法工作计划。〔5〕
056
〔1〕 B
〔2〕 错误。行政法规草案应当向社会公布，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，但经国务院决定不公布的
除外。故向社会公布是原则，不公布是例外。
〔3〕错误。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发
行的报纸上刊载。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围
内发行的报纸上刊载。
〔4〕 错误。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利
或者增加其义务的规范。地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范的前提条件是，
既没有地方性法规，也没有法律和行政法规作依据。
〔5〕错误。列入国务院年度立法工作计划的是行政法规，而非规章。
第六章 具体行政行为
2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收
回国有土地使用权的请示》,请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6 日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。201年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》,维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。此
案中的批复行为是否可以复议可以诉讼? 图本章思维导图
案例导引
概念
具体行政行为概述
特征
事实清楚、证据充分适用法律、法规正确遵守法定程序
具体行政行为
具体行政行为的一般合法要件
无超越职权无滥用职权无明显不当
效力内容
拘束力、确定力、执行力
具体行政行为的效力
效力状态
有效、无效、可撤销、废止
圆本章学习目标
1.理解并掌握具体行政行为的概念。2.掌握具体行政行为的效力内容和效力状态。3.理解具体行政行为的一般合法要件。
057
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
8
第一节 具体行政行为概述
一、具体行政行为的概念
具体行政行为，是指行政主体依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义
务作出的单方行政职权行为。
区分某一行为是否为具体行政行为的意义主要在于解决行政诉讼的受案范围，具体行
政行为构成了行政诉讼受案范围的最主要内容。只要属于具体行政行为，那么就必然可以直接起诉，法院应当受理；反之，不属于具体行政行为，原则上不可以直接起诉(特殊
如：行政协议属于双方行政行为，可诉)。
二、具体行政行为的特征☆☆(主客观考点)
(一)行政性
行政机关运用行政管理职权对公共事务进行管理的行为。此处区别于民事行为、国家
行为和刑事司法行为。
【案例1】县公安局依照《刑事诉讼法》对旺财进行拘留。【案例2】县公安局依据《治安管理处罚法》对大黄进行拘留。
(二)特定性
具体行政行为的约束对象是特定的，如果一个行政行为是针对不特定的对象作出，那
么该行政行为一定不是具体行政行为，而是与之对应的抽象行政行为。
【案例1】松江区政府发布通知，其中规定对于无许可证砍伐树木的人一律罚款10
元。旺财无证砍伐树木被行政机关罚款10元。
【案例2】某县政府向某小区居民发布公告称：为进一步落实市政府关于加快旧城改
造进度的会议精神，经充分讨论和征求意见，决定征收该小区房屋，自公告之日起180天内该小区居民予以搬迁，并在规定期限签订安置补偿协议。该县政府发布的公告属于什么
性质?
(三)处分性
处分性强调的是行政机关的行为对当事人的权利义务产生了实际影响性的效果。这主
要是为了区分行政事实行为、行政指导行为、过程性的行政行为等。
【案例1】城管队员发现一个小商贩乱摆摊点，在扣押商品过程中遭到小商贩的抵抗，
于是城管队员跳起双脚踩在商贩的脑袋上。踩住商贩脑袋的行为属于什么行为性质?
【案例2】行政机关在南方发生特大洪涝灾害后，对浦东新区街道上的商户发布捐款
信息：“一方有难，八方支援，建议大家来踊跃捐款。”如何辨析号召捐款的行为性质?
【案例3】县政府发布通知，因蔬菜价格一路上涨，销路非常利好，要求该村民拔掉
058
第三编 行政行为法
◎
麦子改种蔬菜。如何辨析县政府发布通知的行为性质?
燕子点拨
行政指导是行政机关以倡导、示范、建议、咨询的方式，引导公民自愿配合而达到行
政管理目的行为。即公民可以接受也可以不接受，若不接受也并不产生相应的法律责任。但是需要注意“假指导行为”,是通过利益引导、反复说服教育甚至威胁等方式强迫行政相对人服从的行为，其实质已经影响了当事人的权利义务，公民可以直接起诉。
(四)外部性
具体行政行为是行政主体为了管理外部的公共事务。即行政机关在行政管理过程中对
行政系统外的公民、法人或者其他组织所作出的行政行为。这主要是为了区分内部行政
行为。
【案例】市林业局接到关于张二十五毁林采矿的举报，遂致函当地县政府，要求调查。
县政府召开专题会议形成会议纪要：由县林业局、矿产资源管理局与安监局负责调查处理。经调查并与张二十五沟通，三部门形成处理意见：要求张二十五合法开采，如发现有毁林或安全事故，将依法查处。再次接到举报后，三部门共同发出责令张二十五立即停止违法开采，对被破坏的生态进行整治的通知。此处的致函、会议纪要、三部门通知分别是
什么行为性质?
⑥经典真题
1.行政机关所实施的下列行为中，哪一项属于具体行政行为?(2017/2/46)〔1〕A.公安交管局在辖区内城市快速路入口处悬挂“危险路段，谨慎驾驶”的横幅
B.县公安局依照《刑事诉讼法》对李某进行拘留C.区政府对王某作出房屋征收决定
D.因民间纠纷引起的打架斗殴双方经公安派出所调解达成的协议2.下列哪些行为属于具体行政行为?(2021-回忆版)〔2〕A.国家市场监管总局发文要求电商平台合法经营、规范经营B.某市防汛指挥部发布大雨蓝色预警，请市民出行注意安全C.中国证监会决定对某公司负责人采取终身证券市场禁入措施
D.某证监局向某证券公司出具警示函，指出其在执业过程中存在的问题，并责令其
采取整改措施
059
〔1〕 C 〔2〕 CD
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
第二节 具体行政行为的效力
一、具体行政行为的成立
具体行政行为的成立是指在法律上承认具体行政行为已经存在。因为具体行政行为是
否成立直接关系到其合法性与正当性的评价。
一般来说，具体行政行为成立的要件主要是以下三点，当然需要这三项内容同时具
备，行政行为才得以成立：
1.在行为主体的要件上：作出具体行政行为的主体应当是享有职权的行政机关，实
施该具体行政行为的工作人员应是意志健全的完全行为能力人。例如，厚公司对迟到一分钟的张二十五罚款50元。这个行为就不是一个具体行政行为，因为公司没有罚款的行
政主体资格。
2.在内容要件上；应当向当事人作出完整的具有法律效果的意思表示，即设立、变
更和消灭对方当事人的权利义务。例如，交警让旺财去把别人拉在地下的头盔捡一下。这
也不是具体行政行为，因为没有引起法律关系的产生、变更和消灭。
3.在程序要件上：必须按照法律规定的时间和方式进行送达，未经送达受领程序，
具体行政行为不能成立。例如，税务局给大黄作出补缴税款3万元，但是还没有送出去。这也不是具体行政行为，因为没有完成送达程序，对相对人还没有产生实际影响。
齐燕子点拨
在特殊情况下，行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、
法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉，人民法院就应当依法
立案。
【案例】旺财体验生活，去街上推了一车西瓜来卖，被人举报，行政执法人员到现场
认定违规售卖西瓜，作出扣押整车西瓜的决定但是没有给出任何文书，直接把西瓜拉走
了。可以起诉这样的行为。
二、具体行政行为的分类
1.依职权的和依申请的具体行政行为
划分标准是行政机关是否以当事人的申请作为开始具体行政行为的条件，前者是指行
政机关不需要公民、法人或其他组织申请，直接依职权作出具体行政行为；后者则需要经过当事人的申请，行政机关才能作出具体行政行为。如行政强制措施与行政许可。
《行政强制法》第2条第2款 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止
违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
《行政许可法》第2条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的
060
第三编 行政行为法
⑧
申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
2.羁束性和裁量性具体行政行为
划分标准是具体行政行为受法律拘束的程度。立法对具体行政行为的范围、方法、手
段等条件作出严格规定，行政机关采取时基本没有选择余地的，是羁束性具体行政行为；立法在具体行政行为的范围、方法、手段等方面给予行政机关根据实际情况进行裁量的余
地的，是裁量性具体行政行为。
《道路交通安全法》第91条第1款 饮酒后驾驶机动车的，处暂扣6个月机动车驾驶证，
并处10元以上20元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，
处10日以下拘留，并处10元以上20元以下罚款，吊销机动车驾驶证。3.授益性和负担性具体行政行为
划分标准是具体行政行为与当事人之间的权益关系。为当事人授予权利、利益或者免
除负担义务的，是授益性具体行政行为；为当事人设定义务或者剥夺其权益的，是负担性
具体行政行为。
行政给付属于授益性具体行政行为，是积极行政职能的表现。在我国，城市居民最低
生活保障金、农村的五保户救济金、遭遇自然灾害的生活救济金、国家承担的社会保险费
用、行政奖励金等，都属于行政给付的范围。
《行政处罚法》第2条 行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或
者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。4.要式的和不要式的具体行政行为
划分标准是具体行政行为是否需要具备法定的形式。以书面文字或者其他特定意义符号
为生效必要条件的，是要式的具体行政行为；不需要具备书面文字或者其他特定意义符号就可以生效的，是不要式的具体行政行为。绝大多数具体行政行为都是要式行政行为。
《治安管理处罚法》第96条第1款 需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机
关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出
示人民警察证，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。5.作为的和不作为的具体行政行为
划分标准是具体行政行为存在的状态。行政作为是行政机关采取积极的动作完成行为
的状态；行政不作为是行政机关消极的不作出行为的状态。
三、具体行政行为的一般合法要件
具体行政行为成立后，如果符合法定的要件，则属于合法的行政行为。其中具体行政
行为一般的合法要件包括：
类 型
内
容
事实清楚、证据充分
具体行政行为作出所依据的事实证据要切实充分，能够证明存在客观的事实。
适用法律、法规正确
具体行政行为作出所依据法律、法规应当正确，在法律依据发生冲突时，应当
根据法定的适用条件选择适用。
061
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
续表
类 型
内
容
遵守法定程序
具体行政行为的作出必须符合法定的正当程序要求，遵守法定的时限、步
骤等。
无超越职权
行政机关只能在自己的职权范围内实施行政管理，而不得超越职权范围，越界
行政。
无滥用职权
行政机关需在职权范围内实施符合立法精神和目的具体行政行为，否则将丧
失合法性。
无明显不当
行政行为的手段或结果不能明显违反社会最低理性标准，即违反合理行政，也
违反合法行政要求。
四、具体行政行为的效力(客观考点)
具体行政行为的效力，简言而之就是具体行政行为的法律约束力。
基于行政行为的公定力理论，原则上，具体行政行为一经成立就可以立即生效。但是
附条件、附期限生效的行为除外。
(一)效力内容
1.拘束力。是指具体行政行为一经生效，行政机关和相对人都必须遵守，其他国家
机关和社会成员必须予以尊重的效力。
2.确定力。是指行政行为确定的效力在争议期限过后固定，相对人对具体行政行为
不得再进行行政争讼。
3.执行力。是指具体行政行为生效后，有权机关可以采取一定的手段迫使具体行政
行为的内容得以实现的效力。相对人不履行政行为所规定的义务，行政机关可以强制
执行。
具体行政行为作出
产生拘束力
产生确定力
产生执行力
(二)效力状态
1.有效。行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，行政机关无超
越职权、无滥用职权、无明显不当，六个要件同时满足，那么就是一个合法有效的行政
行为。
2.无效。是指行政行为明显且重大违法，如不具有行政主体资格、行政行为没有法
律依据、行为内容不可能实施等。无效的具体行政行为，不因事后追认或者期限经过而变为有效。对于无效的具体行政行为，相对人可以随时提起行政诉讼，不受诉讼时效限制。例如，公安部门作出吊销厚公司营业执照的决定；环保部门许可污染企业超标排污等。
3.可撤销。是指由于违法或者明显不当，导致具体行政行为经法定程序由有权机关
062
第三编 行政行为法
依法撤销后，溯及既往，即自始不具有法律约束力的具体行政行为。例如，厚公司通过提交伪造的材料由安监局向厚公司发放了《烟花爆竹生产企业安全生产许可证》。
4.废止。是指由于客观条件变化，而导致具体行政行为没有继续存在的必要，为了
公共利益的需要，由有权机关终止其法律效力。例如，厚公司已经通过法定程序获得了房屋建设的规划许可证，但是市政府为了修建大型的植物公园需要对此处进行征收。
孑燕子点拨
公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确
认行政行为无效的，人民法院不予立案。
不成立
成立(效力)
合法无效撤销
废止
辛苦半辈子，一夜回到解放前
1.关于具体行政行为的成立和效力，下列哪些选项是错误的?(209/2/80)(1)
A.与抽象行政行为不同，具体行政行为一经成立即生效B.行政强制执行是实现具体行政行为执行力的制度保障C.未经送达领受程序的具体行政行为也具有法律约束力D.因废止具体行政行为给当事人造成损失的，国家应当给予赔偿2.关于具体行政行为的效力，下列说法错误的是：(2020-回忆版)〔2〕A.具体行政行为废止前给予当事人的利益，在该行为废止后应收回B.可撤销的具体行政行为在被撤销之前，当事人应受其约束C.为某人设定专属权益的行政行为，如此人死亡其效力应终止D.对无效具体行政行为，任何人都可以向法院起诉主张其无效
⑥经典真题
063
〔1〕 ACD〔2〕 AD
第七章 行政许可
二案例导引
207年1月12日，鲁潍公司从江西等地购进360吨工业盐。苏州盐务局认为鲁潍公司进
行工业盐购销和运输时，应当按照《江苏盐业实施办法》的规定办理工业盐准运证，鲁潍公司未办理工业盐准运证即从省外购进工业盐涉嫌违法。209年2月26日，苏州盐务局经听证、集体讨论后认为，鲁潍公司未经江苏省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准从省外购进盐产品的行为，违反了《盐业管理条例》第20条，《江苏盐业实施办法》第23条、第32条第2项的规定，并根据《江苏盐业实施办法》第42条的规定，对鲁潍公司作出了(苏)盐政一般[209] 第01-B号处罚决定书，决定没收鲁潍公司违法购进的精制工业盐121.7吨、
粉盐93.1吨，并处罚款12 363元。苏州盐务局的罚款行为是否合法?
图本章思维导图
概念特征
行政许可概述
实施机关种类
行政许可和行政确认的区别和联系
行政许可设定的基本原则
行政许可的设定
行政许可的设定权限及相关内容
申请受理
一般的实施程序
审查决定
行政许可
发证
行政许可的实施程序
听证程序
延续
特别程序
费用
吊销
行政许可的费用和监督管理
监督管理
撤销撤回注销
能够纳入受案范围的行为
行政许可中的受案范围
不能够纳人受案范围的行为
064
第三编 行政行为法
◎
国本章学习目标
1.明确行政许可的概念以及与行政确认的区别。2.重点掌握行政许可的设定权限和内容。
3.理解行政许可的一般实施程序，掌握细节，重点把握听证程序(与后续处罚听证
进行对比)。
4.重点掌握和区分吊销、撤销、撤回、注销的情形。
第一节 行政许可概述
一、行政许可的概念☆(客观考点)
行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政机关根据公民、法人或者其他组
织的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定
相对人从事特定活动的具体行政行为。
行政相对人申请
行政主体审查
批准从事特定行为
有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的
审批，不适用《行政许可法》。
(一)行政许可的特征
1.行政许可是一种具体行政行为。行政许可是一种针对特定的公民、法人或者其他
组织作出的行政行为，故为具体行政行为。
2.行政许可是一种授益性行政行为。行政许可是赋予相对人特定权利或者资格，而
非施加负担、课以义务。
3.行政许可是一种依申请的行政行为。行政机关只有在当事人申请的前提下才能对
申请人所具备的条件、资格和能力进行审查，再决定是否准予许可。
4.行政许可是一种外部性的行政行为。行政许可是一种对外部主体作出的行政行为，
不包括有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财物、外事等事项
的审批。
5.行政许可是要式行政行为。实施行政许可，应当严格遵循法定程序，且无论是否
决定给予行政许可，作出最终决定均须具备书面形式。(二)行政许可的实施机关
1.行政机关
行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。行政机关是实施行
政许可最主要的主体。
国务院批准的省级政府决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
065
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
2.授权组织
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义
实施行政许可。
3.委托机关
行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机
关实施行政许可。
二、行政许可的种类(一)根据行政许可的性质分类
1.普通许可。主要针对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保
护以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定事项。如排污许可、驾驶执照等。
2.特许。主要针对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的
特定行业的市场准入等事项。特许一般采用招标、拍卖等竞争性方式来实施。如采矿许可、国有土地使用许可、公共汽车客运线路特许经营、电信业务经营许可等。
3.认可。主要针对从事特定行业所需要的特定资格、资质的事项。如法律职业资格
证、医师职业资格证等。
4.核准。主要针对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、
产品、物品的检验、检测、检疫事项。如屠宰生猪应获得检疫合格投入市场等。
5.登记。主要针对企业或其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。如工商营业
执照、社会团体等的设立登记等。
(二)根据行政许可的实施期限分类
1.经常性许可。是指许可事项一旦经过法律文件设定，则会长期存在，没有期限
制。我国大部分许可都是属于经常性许可。
2.临时性许可。是指许可事项的实施具有一定期限制。例如，《行政许可法》中规
定，省级政府规章可以设定临时性许可，该临时性许可的实施有效期是1年，1年期限届满后，该临时性许可就不能继续存在，除非通过制定地方性法规的方式转化为经常性
许可。
三、行政许可和行政确认的区别和联系☆(主客观考点)
行政确认是行政机关对相对人法律关系、法律事实或法律地位给予的确定、认可和证
明的行政行为。分为—①确认法律关系：如不动产权属登记、婚姻登记、车辆登记、工伤保险资格或待遇认定等；②确认事实：如交通事故认定书、自然保护区单位等级的确认；③确认身份：如收养登记、身份证姓名确认；④确认资格：如学历证明、资格证书、
学历证书等。
所以同学们在学习行政许可和行政确认时，往会存在混淆之处，但是他们两者之间
是存在本质区别的：
066
第三编 行政行为法
③
1.行政许可是一种自由裁量行政行为，是否赋予相对人某种资格从事某种行为；而
行政确认是一种羁束行政行为，是否进行确认必须按照法律规定，行政主体没有自由裁量
的空间。
2.行政许可是赋予相对人某种权利，直接改变其权利义务的状态；而行政确认只是
对相对人的法律地位、法律关系、法律事实作出客观公正的描述判断，并不直接改变相对
人权利义务状态。
赋予资格从事某种活动
即存在的资格关系、事实状态的认定、证明
许可
确认
普通许可、特许认可、
确认身份、确认关系、
核准、登记⋯⋯
确认事实、确认资格⋯
【案例1】教育部对境外学历、学位的认定。
【案例2】张二十五通过辛苦考试取得法律职业资格考试证书。【案例3】民政部对旺财和大黄进行收养关系登记。
第二节 行政许可的设定
行政许可的设定是指不同的法律文件创制有关行政许可的活动。在广义上而言，行政
许可的设定包括两类：①将一种本来不需要经过许可的行为通过法律文件规定为需要经过许可才能进行的行为；②上位法已经创设了一种行政许可，下位法在上位法创设的范围内
对这一行政许可进行细化、具体化的规定。
一、行政许可设定的基本原则
1.许可法定原则。设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序
进行。
2.公开、公平、公正、非歧视原则。有关行政许可的规定应当公布，未经公布，不
得作为实施行政许可的依据。同时，符合法定条件、标准的申请人有依法取得行政许可的
平等权利，行政机关不得歧视任何人。
3.便民原则。实施行政许可，应当遵循便民原则，便利行政相对人提出申请，尽可
能降低公众的申请成本，提高办事效率，提供优质服务。
067
跟感子学行政法2026年国家法律职业资格考试
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4.保障程序权利原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈
述、申辩权，其合法权益因行政机关违法实施行政许可而受到损害的，有权依法要求赔偿
和提起复议、诉讼。
5.信赖保护原则。基于正当的合理信赖，不得随意撤销、改变已经生效的许可，因
客观原因依法定程序变更或撤回许可的，给当事人造成损失的应当依法予以补偿。
6.禁止随意转让原则。依法取得的行政许可，除法律、法规定依照法定条件和程
序可以转让的外，不得转让。
二、行政许可的设定权限及相关内容☆(主客观考点)
(一)设定的范围1.可以设定行政许可的事项
(1)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身
健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
(2)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场
准入等，需要赋予特定权利的事项；
(3)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特
殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
(4)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，
需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
(5)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；(6)法律、行政法规定可以设定行政许可的其他事项。
2.可以不设定行政许可的事项
(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(2)市场竞争机制能够有效调节的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的；
(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
3.设定后的停止实施
《行政许可法》第21条规定，省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经
济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第13条所列方
式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。
(二)设定的权限
1.设定内容
法律、法规、国务院决定、省政府规章有权设定行政许可。其他规范性文件一律不得
设定行政许可。
如前所述，经常性行政许可，是由法律、行政法规、地方性法规设定。其中，法律、
行政法规设定的许可事项是全国范围内适用的，而地方性法规设定的许可事项只能在本行
068
第三编 行政行为法
政区域内适用。临时性许可由国务院决定或者省政府规章设定。其中，国务院设定的许可事项需要长期实施的，应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。省政府设定的临时许可若实施满1年还需要继续实施的，应当提请本级
人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
【注意】地方性法规和省政府设定的许可存在限制—不得设定应当由国家统一确定
的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提
供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
【案例1】申请餐饮服务许可证，须到当地餐饮行业协会办理认证手续。【案例2】旺财经营木材加工，想设立公司。根据地方性法规的规定，新建木材加工
企业必须经省林业局办理木材加工许可证后，方能向市场监管部门申请企业登记。
2.具体规定
行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作
出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行
政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
3.程序
(1)设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限；(2)起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政
许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见；
(3)行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。
噩课堂总结
普通许可、特许、认可、核准、登记、法律行政法规设立的其他
可以设定许可
许可。
设定范围
可以不设定许可
①相对人能够自主决定的；②市场能够自由调节的；③行业组织能够
自律管理的；④行政主体能够事后监督的。
设定后停止实施
省级政府对行政法规设定的有关经济事务的许可，认为符合可以不设定许可的标准的，报国务院批准后可在本区域内停止实施。
法 律
适用范围没有地域限制的，申请人
只能全国统一设定：
行政法规
取得的许可在全国范围内有效。
(1)由国家统一确定的资格、
设定权限
实施后，除临时性许可事项外，国
资质的许可；
国务院决定
务院应及时提请制定法律，或自行
(2)组织的设立登记及其前置
制定行政法规。
性许可。
D69
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⑧
续表
关于行政许可的设定权限，下列哪些说法是不正确的?(2016/2/79)〔1〕A.必要时省政府制定的规章可设定企业的设立登记及其前置性行政许可B.地方性法规可设定应由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的
行政许可
C.必要时国务院部门可采用发布决定的方式设定临时性行政许可
D.省政府报国务院批准后可在本区域停止实施行政法规设定的有关经济事务的行政
许可
地方性法规
在本行政区域内有效。
地方保护主义禁止：(1)不得限制其他地区的个人
设定权限
地方政府规章
因行政管理需要，确需立即实施许
或企业到本地区从事生产经营
(省、自治区、
可的，省级政府规章可设定临时性
和提供服务；
直辖市)
许可；临时性许可实施满1年需要
(2)不得限制其他地区的商品
继续实施的，应当制定地方性法规。
进入本地区市场。
⑥经典真题
第三节 行政许可的实施程序
一、一般的实施程序☆(客观考点)
申请
受理
审查
决定
发证
延续
(一)申请
1.申请人原则上应当书面申请，也可委托申请，除亲自到场的除外。(行政许可申请
可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，但不得口头申
请)
2.申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文
本。行政机关提供格式文本一律不得收费。
3.申请人对其申请材料的实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与
其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。
(二)受理(受与不受应当均出具加盖本机关印章的书面凭证) 1.申请事项依法不需要取得行政许可的→应当即时告知申请人不受理。
070
〔1〕 ABC
第三编 行政行为法
2.申请事项依法不属于本行政机关职权范围的→应当即时作出不予受理的决定，并
告知申请人向有关行政机关申请。
3.申请材料存在可以当场更正的错误的→应当允许申请人当场更正。
4.申请材料不齐全或者不符合法定形式的→应当场或者在5日内一次告知申请人需
要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。5.符合要求的→应当受理。(三)审查
1.对实质内容进行核实，应指派2名以上工作人员核查。(对形式内容的核实，派
1名工作人员)
2.依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机
关应当自其受理行政许可申请之日起20日内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上
级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。
3.关系他人重大利益，应当告知该利害关系人；申请人、利害关系人有权进行陈述
申辩。
(四)决定
1.当场能够作出决定的→行政机关当场作出许可决定。
2.不能当场作出的，在一定期限内作出。(一般许可：20日，本机关负责人批准，可
延长10日；统一集中办理许可：45日，本级政府负责人批准，可延长15日)
【注意】都是书面决定。其中作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告
知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。准予许可决定应当予以公开，
公众有权查阅。
3.行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、
鉴定和专家评审的，所需时间不计算在上述期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申
请人。
(五)发证
1.需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章。2.实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、
物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。
3.作出许可决定之日起10日内颁发、送达许可证，或者加贴标签，加盖印章。
(六)延续
1.需要延续许可的，被许可人应在许可有效期届满前30日前申请，法律、法规、规
章另有规定的除外。
2.许可机关应在许可有效期届满前决定，逾期未作出决定的，视为准予延续。
071
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
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二、行政许可的听证程序
依职权：
(1)法律、法规、规章规定实施许可应听证的事项，应向社会公告，并举行听证；(2)涉及公共利益的重大许可事项，应当向社会公告，并举行听证。
听证启动
依申请：
(1)许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应告知申请人、利害关系人有要
求听证的权利；
(2)申请人、利害关系人要求听证的，行政机关应当举行听证。
(1)当事人在被告知听证权利之日起5日内提出申请；
听证时间
(2)行政机关应在举行听证的7日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；
(3)当事人申请的，机关在20日内组织听证。
(1)听证应制作笔录；
听证结果
(2)笔录应交当事人签字或者盖章；
(3)行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
三、行政许可实施的特别程序(一)特许事项的行政许可
行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另
有规定的，依照其规定。
(二)资格资质的行政许可
公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行
业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不
得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。(三)设备设施的行政许可
1.应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、
检测、检疫的结果作出行政许可决定。
2.行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起5日内指派2名以上工作
人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政
机关应当场作出行政许可决定。
1.天龙房地产开发有限公司拟兴建天龙金湾小区项目，向市规划局申请办理建设工
经典真题
072
第三编 行政行为法
程规划许可证，并提交了相关材料。下列哪一说法是正确的?(2017/2/47)〔1〕A.公司应到市规划局办公场所提出申请B.公司应对其申请材料实质内容的真实性负责C.公司的申请材料不齐全的，市规划局应作出不受理决定D.市规划局为公司提供的申请格式文本可收取工本费
2.刘某向卫生局申请在小区设立个体诊所，卫生局受理申请。小区居民陈某等人提
出，诊所的医疗废物会造成环境污染，要求卫生局不予批准。对此，下列哪一选项符合
《行政许可法》规定?(2010/2/43-单)〔2〕
A.刘某既可以书面也可以口头申请设立个体诊所
B.卫生局受理刘某申请后，应当向其出具加盖本机关专用印章和注明日期的书面凭证C.如陈某等人提出听证要求，卫生局同意并听证的，组织听证的费用应由陈某承担D.如卫生局拒绝刘某申请，原则上应作出书面决定，必要时口头告知即可3.关于行政许可实施程序的听证规定，下列说法正确的是：(201/2/9)〔3〕A.行政机关应在举行听证7日前将时间、地点通知申请人、利害关系人
B.行政机关可视情况决定是否公开举行听证
C.申请人、利害关系人对听证主持人可以依照规定提出回避申请
D.举办听证的行政机关应当制作笔录，听证笔录应当交听证参与人确认无误后签字
或者盖章
第四节 行政许可的费用和监督管理
一、行政许可的费用
1.行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但
是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。首先，行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益；
其次，行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。
2.行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定
项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实
施行政许可所收取的费用。
二、行政许可的监督管理☆(主客观考点)
行政许可的监督管理主要包括四个行为：行政许可的吊销、行政许可的撤销、行政许
073
〔1〕 B 〔2〕 B〔3〕 ACD
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
可的撤回和行政许可的注销。
(一)行政许可的吊销
吊销行政许可是一种行政处罚。是指被许可人从事行政许可事项有严重违法行为或不
接受管理，由有权机关依法依职权强制终止其资格、资质。
【案例】厚公司不按时缴纳税款，一直拖欠不改，市监局作出吊销营业执照的决定。
(二)行政许可的撤销
作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据
职权，可以撤销行政许可。
1.行政机关存在违法行为：①行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政
许可决定的；②超越法定职权作出准予行政许可决定的；③违反法定程序作出准予行政许可决定的；④对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；⑤依法可
以撤销行政许可的其他情形。
被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。
2.被许可人存在违法行为。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
【案例1】调查发现旺财不具备法律职业资格证书的条件，某司法局作出撤销旺财法
律职业资格证书的行为。
【案例2】接到举报，食药监在调查中发现一药店的药品经营许可证系提供虚假材料
欺骗所得的，作出撤销许可证的行为。
(三)行政许可的撤回
行政许可的撤回和吊销许可、撤销许可是不一样的，行政许可的撤回针对的是合法行
为，而行政许可的吊销和撤销针对的都是违法的行为。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观
情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法撤回已经生效的行政
许可。
由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。【案例】基于政策调整，国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业、矿区范
围内已有的集体矿山企业需要按照规定关闭，停止开采，政府机关撤回相关采矿许可证，
给予合理补偿。
(四)行政许可的注销
行政许可的注销是对实体行政许可权利的程序处理。由行政机关依照法定的程序让相
对人失去行政许可的效力。有如下情形：①行政许可有效期届满未延续的；②赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；③法人或者其他组织依法终止的；
074
第三编 行政行为法
⑧
④行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；⑤因不可抗力导致行政
许可事项无法实施的；⑥法律、法规定的应当注销行政许可的其他情形。
【案例】旺财通过多年考试终于取得医师职业资格证书，但意外死亡，由相关部门对
其医师职业资格证书进行注销。
留课堂总结
得到合法，从事违法
吊销
从事许可有重大违法行为一行政处罚
行政机关错：滥用职权、玩忽职守；超越法定职权；违反法定程序；申请人不
撤销，造成
具备申请资格或不符合法定条件
损害赔偿
对公益
撤销
有损害
被许可人错：以欺骗、贿赂手段获得许可
撤销，权益
不撤销
不受保护
行政许可的监督管理
得到合法
撤回
法律、法规依据修改、废止；客观情况变化；为了公共利益
财产损失补偿
许可有效期届满未延续；被赋予
注销
特定资格的公民死亡或丧失行为
程序处理，
能力；法人终止；许可被撤销、
不涉及实体
撤回、吊销；不可抗力
1.关于行政许可的撤销和注销，下列哪些说法是错误的?(202-回忆版)[1]
A.两者均为依申请的行政行为B.两者均为裁量性行政行为C.两者均为行政处罚行为D.两者均不属于可诉的行政行为
2.根据行政许可法的规定，下列关于行政许可的撤销、撤回、注销的哪些说法是正
确的?(206/2/86)〔2〕
A.行政许可的撤销和撤回都涉及被许可人实体权利B.规章的修改可以作为行政机关撤回已经生效的行政许可的理由C.因行政机关工作人员滥用职权授予的行政许可被撤销的，行政机关应予赔偿
D.注销是行政许可被撤销和撤回后的法定程序
经典真题
075
〔1〕 ABCD〔2〕 ABD
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
第五节 行政许可中的受案范围
一、能够纳入受案范围的行为☆(主客观考点)
1.行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变
更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为。
2.行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益
的行为。
二、不能够纳入受案范围的行为
公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为
提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。
圆经典真题
下列当事人提起的行政复议，哪些属于行政复议受案范围?(201/2/80)(1) A.某造纸厂向市水利局申请发放取水许可证，市水利局作出不予许可决定，该厂不
服而申请复议
B.食品药品监管局向申请餐饮服务许可证的李某通知补正申请材料，李某认为通知
内容违法而申请复议
C.化肥厂附近居民要求生态环境局提供对该厂排污许可证监督检查记录，遭到拒绝
后申请复议
D.某国土资源局以建城市绿化带为由撤回向一公司发放的国有土地使用权证，该公
司不服而申请复议
盘课堂总结
行政许可决定(准予或不准予决定) 行政许可不作为(受理后未在法定期限予以答复) 行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项
行政许可
未公开行政许可决定
受案范围
行政许可的公开
受理
未提供行政许可监督检查记录
行政机关变更或撤回许可，
未作出补偿决定
当事人申请行政补偿
作出补偿决定
行政许可过程中告知补正
导致许可程序事实上终止
申请材料、听证等通知行为
不具有最终性
不受理
〔1〕 ACD
076
第三编 行政行为法
⑧
四躲坑训练
1.行政机关作出准予行政许可决定后，均应向申请人颁发本行政机关印章的行政许
可证件。〔1〕
2.张某原则上应当书面提出申请，情况紧急可以口头形式提出行政许可申请。〔2〕
077
〔1〕错误。不是所有许可都是需要颁发加盖印章的证件的。
〔2〕 错误。申请许可必须书面。
第八章 行政处罚
案例导引
薛某、白某在四川省泸县云锦镇石马街村经营一理发店，取名“梦兰美发室”。205年9
月6日2时27分，某举报人向泸县公安局打电话举报有人在该室从事卖淫嫖娼活动，泸县公安局立即指令当地派出所出警检查，派出所指派两名民警驱车前往实施检查。民警到达现场，在敲“梦兰美发室”后门未开的情况下破门进入室内，发现薛某、白某已上床就寝，民警当即表明执法身份和检查是否存在卖淫嫖娼活动，责令薛、白二人穿好衣服接受询问。薛、白二人随即出示结婚证并打电话叫来邻居和亲朋证实二人确为夫妻，在得到群众证实后，民警向二人赔礼道歉，表示会负责修补损坏的门锁后始得撤离。次日，薛、白二人要求泸县公安局查处不实举报人时，该局制作了询问薛、白二人的询问笔录和检查笔录，并做了相应的调查取证工作。此事件，经四川省泸州市电视台以“合法夫妻被抓现场”为题报道后，薛、白二人因泸
县公安局未能查处举报人而提起行政诉讼。
恩本章思维导图
概念
惩戒性
处罚对象的一般性
特征
设定
行政处罚的原则
行政处罚
行政处罚
补充设定
概述
的设定
警告、通报批评
具体规定
罚款、没收违法所得、
行政处罚
没收非法财物
的种类
暂扣许可证件、降低资质等级、
吊销许可证件
限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业
行政拘留
行政处罚
行政机关
被授权的组织
实施主体
概述
受委托的组织
治安处罚的适用
传唤
行政处罚的管辖
询问
行政处罚的适用
行政处罚
治安管理
调查
检查
简易程序
决定程序
的实施程序
处罚
辨认
普通程序
扣押
听证程序
治安处罚
简易程序
执行程序
的程序
决定
听证程序期限送达
执行
财产人身
078
第三编 行政行为法
⑧
团本章学习目标
1.理解行政处罚的概念，注意与后续行政强制措施和行政强制执行的概念进行区分。
2.了解行政处罚的原则以及与其他概念的区别。
3.重点掌握行政处罚中的设定。
4.重点掌握行政处罚实施程序中的简易程序、普通程序和听证程序。
5.了解行政处罚法和治安管理处罚法的区别。6.重点掌握治安管理处罚的程序。
第一节 行政处罚概述
一、概念
行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织，以减损权
益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
(一)行政处罚的特征☆(客观考点)
1.惩戒性
行政处罚首先必须体现行政性，即作出处罚的主体必须具有行政权力，主要是行政机
关和被授权组织。其次要求针对的是行政违法行为，这是区别于民事行为和刑事行为的。一定是对相对人违法行为的惩戒，即出于批评教育、减损权益、增加义务的行政目的。
2.处罚对象的一般性
行政处罚针对的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。不是专门针对
某一类对象。
(二)行政处罚的原则
《行政处罚法》
第5条 行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程
度相当。
对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。第6条 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或
者其他组织自觉守法。
二、行政处罚的种类(一)警告、通报批评
警告和通报批评属于声誉罚，是指国家对行政违法行为人作出的一种书面形式的谴责
和告诫，其制裁方式主要是对违法者的名誉、荣誉、信誉、精神上的利益形成一种心理压
079
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
C
力或者对违法者造成不利的社会舆论环境。
【拓展阅读】《审计法》第47条规定，被审计单位违反本法规定，拒绝、拖延提供与审
计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查、调查、核实有关情况的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究法律
责任。
(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物
罚款就是强制要求行政违法行为人在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为，没收
违法所得和没收非法财物是行政机关将通过违法所获得的营利收入或者财物强制性收归国有的制裁行为，即不得因违法而获利。顾名思义都是使被处罚人的财产权利和利益受到损
害的行政处罚，称为财产罚。
【拓展阅读】《固体废物污染环境防治法》第109条规定，违反本法规定，生产、销售、
进口或者使用淘汰的设备，或者采用淘汰的生产工艺的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令改正，处10万元以上10万元以下的罚款，没收违法所得；情节严重的，由县级以上地方人民政府指定的部门提出意见，报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭。
【注意】《行政处罚法》第28条第2款规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的
外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。由此可知，受害人的财产权应当优先得到保护，即应当先退赔给受害人，再将剩余的违法所得没收。但是对于违法所得的计算是否要
扣除成本存在不同观点。
(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件
暂扣许可证件、吊销许可证件都是对违法行为人从事某种活动的权利或者资格予以取
消的处罚方式。降低资质等级主要是针对一些特殊的等级企业提高市场的准入门槛。属于
资格罚。
【拓展阅读】《建筑法》第65条规定，发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承
包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，处以罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，并处罚款；有违法所得的，予以没收。以欺骗手段取得资质证书的，吊销资质证书，处以罚款；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业，都是一种控制或者减
少生产经营活动的权利。属于行为罚。不论是行为罚还是资格罚，这种行政处罚都是以剥夺或者限制行为人从事某一特定职业或者生产经营活动的权利，对当事人权利影响较大。
【拓展阅读】《保险法》第138条规定，对偿付能力不足的保险公司，国务院保险监督管
理机构应当将其列为重点监管对象，并可以根据具体情况采取下列措施：①责令增加资本金、
080
第三编 行政行为法
办理再保险；②限制业务范围；③限制向股东分红；④限制固定资产购置或者经营费用规模；⑤限制资金运用的形式、比例；⑥限制增设分支机构；⑦责令拍卖不良资产、转让保险业务；⑧限制董事、监事、高级管理人员的薪酬水平；⑨限制商业性广告；⑩责令停止接受新业务。
(五)行政拘留
行政拘留就是特定行政机关短期内对违反行政管理秩序的公民剥夺其人身自由的制裁
行为。生活中常见的是治安拘留，俗称自由罚、人身罚。
【拓展阅读】《治安管理处罚法》第52条规定，猥亵他人的，处5日以上10日以下拘留；
猥亵精神病人、智力残疾人、不满14周岁的人或者有其他严重情节的，处10日以上15日以下拘留。在公共场所故意裸露身体隐私部位的，处警告或者50元以下罚款；情节恶劣的，处
5日以上10日以下拘留。
(六)法律、行政法规定的其他行政处罚
这是一种兜底性条款，立法技术无法穷尽所有种类。例如，其他法律所规定的限期拆
除、驱逐出境等，都是行政处罚的种类。
第二节 行政处罚的设定
设定行政处罚，说白了就是通过立法规定，出现何种情况、在何种条件下赋予何种行
政处罚的权力。本质上是通过立法活动控制行政处罚权的来源。一、设定☆(主客观考点)
除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
(一)法律的设定权
法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
(二)行政法规的设定权
行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
(三)地方性法规的设定权
地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。
(四)规章的设定权
尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定
警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。
尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、
通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会
常务委员会规定。
081
跟感子学行政法2026年国家法律职业资格考试
二、补充设定(一)行政法规
法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法
规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行
政处罚的情况。
【拓展阅读】《野生动物保护法》第41条规定，国务院野生动物保护主管部门应当会同
国务院有关部门加强对放生野生动物活动的规范、引导。任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。具体办法由国务院野生动物保护主管部门制定。随意放生野生动物，
造成他人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。三、具体规定☆☆(主客观考点)
法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律
规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定
的，必须在法律、行政法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
国务院部门规章可以在法律、行政法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范
围内作出具体规定。
地方政府规章可以在法律、法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作
出具体规定。
品课堂总结
法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处
(二)地方性法规
罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。
法律
行政法规
(可以补充设定)
规章
地方性法规
暂扣许可证件、降低资质
(可以补充设定)
警告、罚款、
等级、吊销、责令关闭、
吊销营业
通报批评
责令停产停业、没收违法
执照
行政拘留
所得
082
第三编 行政行为法
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【案例1】《种子法》规定，违法推广、销售应当审定而未经审定的农作物品种，处以
2万元以上20万元以下罚款。某省人民政府在其制定的《某省种子法实施办法》中规定，违法推广、销售应当审定而未经审定的农作物品种，处以3万元以上20万元以下罚款。
【案例2】《种子法》规定，违法推广、销售应当审定而未经审定的农作物品种，处以
2万元以上20万元以下罚款。某省人民政府在其制定的《某省种子法实施办法》中规定，违法推广、销售应当审定而未经审定的农作物品种，未造成严重后果的，处以2万元以上
5万元以下罚款；造成严重后果的，处以5万元以上20万元以下罚款。
【案例3】根据《森林法》及《森林法实施条例》(行政法规)的规定，除国家统一
调拨的木材外，从林区运出木材，必须持有木材运输证，否则由相关林业主管部门给予没收、罚款处罚。《林业行政处罚条例》(地方性法规)在适用时规定“对林产品无运输证
的，予以没收”。
第三节 行政处罚的实施程序
一、实施主体☆(客观考点)
行政处罚原则上应当由行政机关行使，但考虑到行政管理的现实，符合条件的非政府
组织，经过授权或委托也可以实施行政处罚。(一)行政机关
行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领
域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。
国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的
行政处罚权。
省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民
政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组
织评估。
☆燕子提醒
限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。
(二)被授权的组织和受委托的组织
1.授权：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实
施行政处罚。
2.委托：行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托依
法成立并具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚。受委托组织在委托范围内，以委托
行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。
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岛课堂总结
行政处罚
行政许可
授权实施
授权实施
●授权依据必须是法律、法规
●授权依据必须是法律、法规
●授权对象必须是具有管理公共
●授权对象必须是具有管理公共
事务职能的组织
事务职能的组织
委托实施
VS
委托实施
●委托行为必须有法律、法规、规章的明确依据
●委托行为必须有法律、法规、规
●委托对象必须是具有管理公共
章的明确依据
事务职能的组织
●委托对象必须是其他行政机关
行政处罚与行政许可实施主体对比
二、行政处罚的管辖☆(客观考点)
1.地域管辖。行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门
规章另有规定的，从其规定。
2.级别管辖。行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
法律、行政法规另有规定的，从其规定。
3.管辖争议。2个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖
发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以
直接由共同的上一级行政机关指定管辖。
4.执法协助。行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协
助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。
违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。
对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及
时将案件移送有关行政机关。
行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强
证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。
三、行政处罚的适用☆(客观考点)
种 类
具体内容
处罚折抵
违法行为构成犯罪：①行政拘留应折抵拘役或者有期徒刑的刑期；②罚款应折抵
罚金。
084
第三编 行政行为法
◎
续表
种 类
具体内容
(1)对当事人的同一个违法行为，不得给予2次以上罚款的行政处罚。同一个违法行
一事不再罚
为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
(2)一事不再罚往与责令改正、限期改正结合适用。
实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处
从旧兼从轻
罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是
违法的，适用新的规定。
(1)依据公开：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行
政处罚的依据。
(2)流程公开：行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当
处罚公开
公示。
(3)裁量基准公开：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政处罚裁量基准应当向社会公布。(4)结果公开：具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。
行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于2人，法律另
执法人员
有规定的除外。
(1)执法记录仪全过程记录：行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的
启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录。
(2)处罚证据种类包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈
述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。
处罚证据
(3)电子技术监控设备收集证据：
☆电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。☆利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核；未经审
核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。
(1)当事人有权进行陈述和申辩。
申辩不加重
(2)拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；但是，当事人明确放弃
陈述或者申辩权利的除外。
(3)行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
(1)不满14周岁的未成年人有违法行为的。
(2)违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的。(初次违法且危害后果轻微并
及时改正的，可以不予行政处罚)
不予处罚
(3)精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的。
(4)违法事实不清、证据不足的。
(5)当事人有证据足以证明没有主观过错的；法律、行政法规另有规定的，从其规定。
(6)违法行为在2年内未被发现的；法律另有规定的除外。
从轻或减
(1)已满14周岁不满18周岁的未成年人有违法行为的；
轻处罚
(2)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
085
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
续表
种 类
具体内容
从轻或减
(3)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；
轻处罚
(4)配合行政机关查处违法行为有立功表现的；(5)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的。
处罚无效
(1)行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的；
(2)违反法定程序构成重大且明显违法的。
(1)违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。但法律另有规定的除外。[例]《税收征收管理法》第86条规定，违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚
的行为，在5年内未被发现的，不再给予行政处罚。
追究时效
(2)涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至5年。(3)从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日
起计算。
四、决定程序☆(客观考点)
(一)简易程序
1.适用条件：违法事实确凿并有法定依据；对公民处20元以下，对法人、其他组织
处30元以下罚款或者警告的行政处罚。法律另有规定的，从其规定。
2.处罚决定：执法人员当场作出行政处罚决定，应当向当事人出示执法证件，同时
必须报所属行政机关备案。行政处罚决定书应当场交付当事人，当事人拒绝签收的，应当
在行政处罚决定书上注明。
3.行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为，行政处罚的种类和依据、罚款数额、
时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称，并由执法人
员签名或者盖章。
(二)普通程序
1.调查、检查
执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当
事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人
或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。询问或者检查应当制作笔录。
2.先行登记保存
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取
得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理
决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
3.处罚决定
(1)讨论：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查。对情节复杂或者重
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第三编 行政行为法
⑧
大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。
(2)法制审核：涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听
证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规定应当进行法制审核的其他情形的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。
(3)决定书：行政机关应当自行政立案之日起90日内作出行政处罚决定书。法律、
法规、规章另有规定的，从其规定。
行政处罚决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法
规、规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日
期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
4.送达
行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7
日内依照《民事诉讼法》的有关规定送达当事人。
当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚
决定书等送达当事人。
五、特殊程序—听证☆(客观考点)
《行政处罚法》第63条规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有
要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：①较大数额罚款；②没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；③降低资质等级、吊销许可证件；④责令停产停业、责令关闭、限制从业；⑤法律、法规、规章规定的其他情形。(口诀：降低吊大
证，责令关停业)当事人不承担行政机关组织听证的费用。
《行政处罚法》第64条规定，听证应当依照以下程序组织：1.当事人要求听证的，应当在行政机关告知后5日内提出。
2.行政机关应当在举行听证的7日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。3.除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行。4.听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利
害关系的，有权申请回避。
5.当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理。
6.当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为
放弃听证权利，行政机关终止听证。
7.举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进
行申辩和质证。
8.听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。
当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。
《行政处罚法》第65条规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第
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跟藤子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
57条的规定，作出决定。
酷课堂总结
行政许可和行政处罚听证的区别
【案例1】某公安局拟给予旺财拘留10日的行政处罚，告知其可以申请听证，有没有
违反程序正当原则?
【案例2】某区公安分局以大黄收购赃物为由，拟对大黄处以10元罚款。该分局向大
黄送达了听证告知书，告知其可以在5日内提出听证申请，大黄遂提出听证要求。次日，该分局在未进行听证的情况下向大黄送达了10元罚款的决定。行政罚款决定是否合法?
听证种类
启动方式
条 件
期 限
公 告
案卷排他
依职权
许可听证
公共利益、他人重大利益
申请5日内，
依职权的应当
+
组织20日，
依申请
(应当)
公告；依申请
根据案卷
通知7日前
的必要时公告
作出决定
①较大数额罚款；②没收较大数额违法所得、没收较大价值
处罚听证
依申请
非法财物；③降低资质等级、
申请5日内，
吊销许可证件；④责令停产停
通知7日前
无
根据案卷作出决定
业、责令关闭、限制从业
(应当告知)
六、执行程序☆(客观考点)
(一)罚缴分离
原则上，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，作出行政处罚决定的行
政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，向指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
(二)当场收缴
例外情形下，执法人员可以当场收缴罚款。具体有以下三种情形：
1.依法给予10元以下罚款的。2.不当场收缴事后难以执行的。
3.在边远、水上、交通不便地区，当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳
罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。
行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具国务院财政部门或者省、
自治区、直辖市人民政府财政部门统一制发的专用票据；不出具财政部门统一制发的专用
票据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至行政机关；在水上当
场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关；行政机关应当在2日内将罚款缴
088
第三编 行政行为法
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付指定的银行。
(三)行政处罚的强制执行
除经申请和批准当事人可以暂缓或分期缴纳罚款的以外，当事人逾期不履行政处罚
决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
1.到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3?处罚款，加处罚款的数额不得超出罚
款的数额。
2.根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划
拨抵缴罚款。
3.根据法律规定，采取其他行政强制执行方式。4.依照《行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。
翻课堂总结
行政处罚程序
当场
公民20元，法人、其他组织30元+警告
简易程序
决定书中执法人员签名或盖章报所属机关备案当场交付
询问或者检查应当制作笔录
出示证件调查、检查
先行登记保存
情节复杂，负责人集体讨论
法制审核
决定程序
应当告知：较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低
听证
资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他
普通程序
作决定
5日提出申请，7日通知时间、地点
根据笔录作出决定
决定书盖行政机关印章
立案之日起90日内作决定，法律、法规、规章
另有规定的除外宣告后当场交付；不在场，行政机关7日内送达
送达
当事人同意并签订确认书可传真送达
罚缴分离
收缴
10元以下罚款
当场收缴
事后难以收缴
执行程序
边远、水上、不便，当事人缴纳有困难
执行
3?处罚款拍卖、抵缴等执行行为
1.质监局发现王某生产的饼干涉嫌违法使用添加剂，遂将饼干先行登记保存，期限
为1个月。有关质监局的先行登记保存行为，下列哪一说法是正确的?(201/2/4)(1)
固经典真题
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(1) C
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
A.系对王某的权利义务不产生实质影响的行为B.可以由2名执法人员在现场直接作出C.采取该行为的前提是证据可能灭失或以后难以取得
D.登记保存的期限合法
2.根据相关法律规定，在行政决定作出前，当事人有权就下列哪些情形要求举行听
证?(2017/2/82)〔1〕
A.区市监局决定对个体户王某销售的价值10万元的假冒他人商标的服装予以扣押
B.县公安局以非法种植罂粟为由对陈某处以30元罚款C.区生态环境局责令排放污染物严重的某公司停业整顿D.胡某因酒后驾车，被公安交管部门吊销驾驶证
第四节 治安管理处罚
一、概述
国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责
本行政区域内的治安管理工作。警告与10元以下罚款可由公安派出所决定。
《治安管理处罚法》有4个主罚种类和1个附加罚种类。其中，4个主罚种类包括：
警告、罚款、行政拘留和吊销公安机关发放的许可证件；1个附加罚种类是限期出境或者
驱逐出境，适用对象是违反治安管理的外国人。
二、治安处罚的适用
(1)违反治安管理行为在6个月以内没有被公安机关发现的。
(2)不满14周岁的人违反治安管理的。
(3)精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管
不予处罚
理的。
(4)为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法
给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。
(1)情节轻微的；
(2)主动消除或者减轻违法后果的；
从轻、减轻或
(3)取得被侵害人谅解的；
不予处罚
(4)出于他人胁迫或者诱骗的；
(5)主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；
(6)有立功表现的。
090
〔1〕 BCD
第三编 行政行为法
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续表
可从轻、减轻或者不予处罚
盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的。
从轻或减轻处罚
已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的。
(1)有较严重后果的；
从重处罚
(2)教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；(3)对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；(4)1年内曾受过治安管理处罚的。
(1)违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机
申辩不加重
关应当采纳。
(2)违反治安管理行为人不满18周岁的，还应当告知未成年人的父母或者其他监
护人，充分听取其意见。
(3)公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重其处罚。条件：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，
情节较轻的。
调解与处罚
处理：经公安机关调解，当事人达成协议的，或公安机关作出处理决定前，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应对违反治安管理行为人作出处理，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。
三、治安处罚的程序☆(客观考点—新法变动)
《治安管理处罚法》中关于治安处罚的程序包含三个部分：调查、决定、执行。
(一)调查1.传唤
(1)原则上应书面传唤，即针对违反治安管理行为人，经公安机关办案部门负责人批
准，使用传唤证传唤。但是，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示人民警
察证，可以口头传唤。但须在询问笔录里面注明口头传唤。
(2)另外，公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。对无正当理由
不接受传唤或者逃避传唤的人，经公安机关办案部门负责人批准，可以强制传唤。
燕子点拨
强制传唤属于行政强制措施。
2.询问
(1)询问查证的时间不得超过8小时；涉案人数众多、违反治安管理行为人身份不明
的，询问查证的时间不得超过12小时；情况复杂，可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过24小时。不得采取连续传唤的方式变相延长询问时间。公安机关应当及
091
跟子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。询问查证期间，公安机关应当保证违反治安管
理行为人的饮食、必要的休息时间等正当需求。
(2)在执法办案场所询问违反治安管理行为人，应当全程同步录音录像。(3)询问笔录应当交被询问人核对，被询问人确认笔录无误后，应当签名或者盖章，
询问的人民警察也应当在笔录上签名。被询问人要求就被询问事项自行提供书面材料的，
应当准许；必要时，人民警察也可以要求被询问人自行书写。
(4)询问不满18周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场；
其父母或者其他监护人不能到场的，也可以通知其他成年亲属，所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表等合适成年人到场，并将有关情况记录在案。确实
无法通知或者通知后未到场的，应当在笔录中注明。
(5)违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人在异地的，公安机关可以委托异地
公安机关代为询问，也可以通过公安机关的视频系统远程询问。通过远程视频方式询问的，应当向被询问人宣读询问笔录，被询问人确认笔录无误后，询问的人民警察应当在笔
录上注明。询问和宣读过程应当全程同步录音录像。3.检查
(1)公安机关对与违反治安管理行为有关的场所或者违反治安管理行为人的人身、物
品可以进行检查。检查时，人民警察不得少于2人，并应当出示人民警察证。对场所进行检查的，经县级以上人民政府公安机关负责人批准，使用检查证检查；对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示人民警察证，可以当场检查，并应当全程同步录音录像。但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证。检查妇女的身体，应当由
女性工作人员或者医师进行。
(2)检查的情况应当制作检查笔录，由检查人、被检查人和见证人签名、盖章或者按
指印；被检查人不在场或者被检查人、见证人拒绝签名的，人民警察应当在笔录上注明。
4.辨认
(1)为了查明案情，人民警察可以让违反治安管理行为人、被侵害人和其他证人对违
反治安管理行为人或者与违反治安管理行为有关的场所、物品进行辨认。辨认应当制作辨
认笔录，由人民警察和辨认人签名、盖章或者按指印。
(2)公安机关进行询问、辨认、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警
察不得少于2人。其中，公安机关在规范设置、严格管理的执法办案场所进行询问、扣
押、辨认的，或者进行调解的，可以由1名人民警察进行。
(3)由1名人民警察进行询问、扣押、辨认、调解的，应当全程同步录音录像。未按
规定全程同步录音录像或者录音录像资料损毁、丢失的，相关证据不能作为处罚的根据。
5.扣押
(1)对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合
法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。但对其中与案件有关的必须鉴定的物品，可以
扣押，鉴定后应当立即解除。对与案件无关的物品，不得扣押。
(2)对扣押的物品，应当会同在场见证人和被扣押物品持有人查点清楚，当场开列清单
092
第三编 行政行为法
⑧
一式两份，由调查人员、见证人和持有人签名或者盖章，一份交给持有人，另一份附卷备查。
(3)实施扣押前应当报经公安机关负责人批准；因情况紧急或者物品价值不大，当场
实施扣押的，人民警察应当及时向其所属公安机关负责人报告，并补办批准手续。公安机关负责人认为不应当扣押的，应当立即解除。当场实施扣押的，应当全程同步录音录像。
(4)对扣押的物品，应当妥善保管，不得挪作他用；对不宜长期保存的物品，按照有
关规定处理。经查明与案件无关或者经核实属于被侵害人或者他人合法财产的，应当登记
后立即退还；经核实属于他人合法财产的，应当登记后立即退还。
(二)决定1.简易程序
(1)违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者50元以下罚款的，人民警
察向违反治安管理行为人出示人民警察证，可以当场作出治安管理处罚决定。当场作出治
安管理处罚决定的，经办的人民警察应当在24小时内报所属公安机关备案。
(2)处罚决定书应当场交付被处罚人；有被侵害人的，应将决定书送达被侵害人。(3)当场作出的处罚决定书，应当载明被处罚人的姓名、违法行为、处罚依据、罚款
数额、时间、地点以及公安机关名称，并由经办的人民警察签名或者盖章。
(4)适用当场处罚，被处罚人对拟作出治安管理处罚的内容及事实、理由、依据没有
异议的，可以由1名人民警察作出治安管理处罚决定，并应当全程同步录音录像。
2.普通程序(1)听证程序
①公安机关作出吊销许可证件以及处40元以上罚款的治安管理处罚决定或者采取
责令停业整顿措施前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行
为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
②对可能执行政拘留的未成年人，公安机关应当告知未成年人和其监护人有权要求
举行听证；未成年人和其监护人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。对未成年
人案件的听证不公开举行。
③其他案情复杂或者具有重大社会影响的案件，违反治安管理行为人要求听证，公安
机关认为必要的，应当及时依法举行听证。
④公安机关不得因违反治安管理行为人要求听证而加重其处罚。
(2)法制审核
涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益、经过听证程序的，案件
情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，在公安机关作出治安管理处罚决定之前，应当由从事治安管理处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不
得作出决定。
公安机关中初次从事治安管理处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业
资格考试取得法律职业资格。(3)期限
①原则上，自立案之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批
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跟意子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
准，可以延长30日。期限延长以2次为限。公安派出所办理的案件需要延长期限的，由
所属公安机关批准。
②为了查明案情进行鉴定的期间、听证的期间，不计入办理治安案件的期限。
(4)送达
公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场
向被处罚人宣告的，应当在2日以内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。有被侵害人的，公安机关应当将决定书送达被侵害人。
决定书应当载明下列内容：①被处罚人的姓名、性别、年龄、身份证件的名称和号
码、住址；②违法事实和证据；③处罚的种类和依据；④处罚的执行方式和期限；⑤对处罚决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；⑥作出处罚决定的公安机关的
名称和作出决定的日期。决定书应当由作出处罚决定的公安机关加盖印章。
(三)执行1.财产
(1)原则—罚缴分离。被处罚人应当自收到处罚决定书之日起15日以内，到指定
的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。
(2)例外—可当场收缴：
①被处20元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；②被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的；
③在边远、水上、交通不便地区，旅客列车上或者口岸，被处罚人到指定的银行或者
通过电子支付缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的。2.人身
(1)由作出决定的公安机关送拘留所执行；执行期满，拘留所应当按时解除拘留，发给
解除拘留证明书。
执 行
(2)被决定给予行政拘留处罚的人在异地被抓获或者有其他有必要在异地拘留所执行情
形的，经异地拘留所主管公安机关批准，可以在异地执行。
(3)有2种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行处罚。行政拘留处罚合并执
行的，最长不超过20日。(1)已满14周岁不满16周岁的；
(2)已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；
(3)70周岁以上的；
不执行
(4)怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的。
【注意】前三项中的行为人违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者第1、3项中的行
为人在1年以内2次以上违反治安管理的，不受上述限制。
(1)被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，遇有
暂缓执行
条 件
参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的，可以向公安机关申
请暂缓执行。
(2)公安机关认为暂缓执行政拘留不致发生社会危险。
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第三编 行政行为法
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续表
(3)正在被执行政拘留处罚的人遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病
条 件
危、死亡等情形，被拘留人或者其近亲属申请出所的，由公安机关依照上述规
定执行。被拘留人出所的时间不计人拘留期限。
(1)与本案无牵连。
(2)享有政治权利，人身自由未受到限制。
暂缓执行
担保人
(3)在当地有常住户口和固定住所。
(4)有能力履行担保义务。担保人不履行担保义务，致使被担保人逃避行政拘
留处罚的执行的，处30元以下罚款。(1)按每日20元的标准交纳保证金；
保证金
(2)逃避行政拘留处罚的执行的，保证金予以没收，行政拘留决定仍应执行；(3)行政拘留的处罚决定被撤销，行政拘留处罚开始执行，或者出所后继续执
行的，保证金应当及时退还交纳人。
齐燕子点拨
保证人和保证金二者选其一即可。
画课堂总结
治安管理处罚程序
调查
决定
执行
传唤
书面&口头
警告+50元以下罚款
罚缴分离
收缴
原则≤8h
简易
24h内报有关机关备案
当场收缴：20元以下、无处所、有困难
人多和身份不明≤12h;
没有异议的，可由1名
拘留≤24h
警察作决定，应全程同
异地抓获经批准可
询问
步录音录像
异地执行
执法办案场所询问应全程同步录音录像
吊销、400元以上罚
担保人
款&责令停业整顿
执行
异地可远程视频询问，询问
听证
和宣读应全程同步录音录像
对可能被拘留的未成
不履行义务的，处300元以下罚款
年人，应告知听证权
≥2人，出示人民警察证
保证金(每日20元)
应法制审核
场所检查：警察证+检查证；立
检查
即检查的，出示警察证可当场检
立案之日起30日+30日，
逃避没收；撤销退还
查，全程同步录音录像
延长以2次为限
住所检查必须双证
无法当场宣告的，2日内送达
≥2人，执法办案场所辨认可1人
辨认
1人辨认应全程同步录音录像有关扣，无关不扣一式两份
扣押
被侵害人&善意第三人合法占有的财产，不得扣
有关的必须鉴定的物品可扣，鉴定后立即解除
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跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
1.李某多次发送淫秽短信、干扰他人正常生活，公安机关经调查拟对李某作出行政
拘留10日的处罚。关于此处罚决定，下列哪一做法是适当的?(2016/2/45)(1)
A.由公安派出所作出B.依当场处罚程序作出C.应及时通知李某的家属D.紧急情况下可以口头方式作出
2.张某因打伤李某被公安局处以行政拘留15天的处罚，张某不服，申请行政复议。
不久，受害人李某向法院提起刑事自诉，法院经审理认为张某的行为已经构成犯罪，判决
拘役2个月。下列哪一选项是正确的?(207/2/47-改编)〔2
A.本案调查中，警察经出示人民警察证，可以检查张某的住所
B.如果在法院判决时张某的行政拘留已经执行完毕，则对其拘役的期限为一个半月
C.如果张某之父为其提供担保，则公安机关可暂缓执行政拘留
D.由公安局将张某送到看守所执行政拘留
躲坑训练
1.行政处罚的检查笔录由2名以上行政执法人员签名，同时加盖行政机关的
印章。〔3〕
⑥经典真题
2.行政处罚决定的结果应当公开。〔4〕
3.除当场处罚外，行政处罚决定书应按照《民事诉讼法》的有关规定在7日内送达
当事人。〔5〕
096
〔1〕 C 〔2〕 B
〔3〕 错误。前半段正确，后半段需要明确普通程序才需要行政机关的印章，否则需要的是执法人员签名。
〔4〕错误。具有一定社会影响的处罚决定予以公开。
〔5〕错误。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照《民
事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。此项是针对一般程序的内容。而“当场处罚”属于简易程序。
第九章 行政强制
2018年，由王某出资，石某、张某辉提供土地在剑河县仰阿莎街道展架村修建房屋。
2019年1月18日，剑河县综合行政执法局发现王某等人未经相关职能部门批准，擅自在县城规划区内修建房屋，遂向其送达《停建通知书》。2021年5月17日，剑河县综合行政执法局在巡查过程中发现王某等人仍在修建房屋，随后进行调查询问。2021年5月28日，剑河县综合行政执法局对王某等人违法建房的行为正式立案后，进行调查，依程序收集、固定相关证据，经集体讨论，于2021年7月20日向王某送达《限期拆除决定书》,告知王某等人违法事实、理由并责令王某在2021年7月2日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除将由相关职能部门依法强制拆除。202年7月23日，剑河县综合行政执法局向王某送达《行政决定履行催告书》,催告王某在收到催告书后3日内自行拆除违法建筑物，并告知其享有陈述、申辩权利。2021年7月27日，剑河县综合行政执法局向剑河县人民政府递交《关于要求依法对石某、王某、张某辉、王某甲等户修建的违法建筑物采取行政强制措施的请示》。次日，剑河县人民政府作出批复，同意剑河县综合行政执法局依法依规对案涉建筑物采取行政强制拆除措施。2021 年9月9日，剑河县综合行政执法局组织人员强制拆除案涉房屋。王某不服案涉房屋被强制拆除，提起本案诉讼，请求判令：确认剑河县综合行政执法局强制拆除房屋行为违法。
盈本章思维导图
上案例导引
概念
行政强制措施行政强制执行
行政处罚与行政强制措施、行政强制执行的区分
行政强制概述
基本原则行政强制的实施主体
法律
行政强制措施
法规
行政强制的设定权限
行政强制执行
法律
行政强制
行政强制措施的一般程序
行政强制措施的程序
查封、扣押程序冻结的程序
行政机关强制执行
行政强制执行的程序
申请法院强制执行
097
跟撼子学行政法?2026年国家法律职业资恪考试
国本章学习目标
1.重点理解和掌握行政处罚、行政强制措施和行政强制执行的区别。
2.理解行政强制的设定权限。
3.重点掌握行政强制措施的一般程序、查封扣押程序和冻结程序。
4.重点掌握行政强制执行的程序。
第一节 行政强制概述
一、概念
行政强制是行政强制措施和行政强制执行的合称。是指行政主体为实现行政职能而在
管理活动中采取强制性手段的行政行为。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、
避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。包括：①限制公民人身自由；②查封场所、设施或者财物；③扣押财物；④冻结存款、汇款；⑤其他行政强制措施。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行政决定的公
民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。包括：①加处罚款或者滞纳金；②划拨存款、汇款；③拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；④排除妨碍、恢
复原状；⑤代履行；⑥其他强制执行方式。
二、行政处罚与行政强制措施、行政强制执行的区分☆(主客观考点)
(一)目的不同
行政处罚的目的是制裁性、惩戒性，最终导致违法者减少权益或者增加义务。行政强
制措施的目的在于制止性、预防性，主要是在行政管理活动中制止违法行为，防止证据损毁、避免危险扩大。行政强制执行主要目的在于执行性、督促履行义务，主要是针对不履
行义务的行为人强制其履行。
(二)表现形式不同
行政处罚主要有：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可
证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留等。行政强制措施主要有：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款等。行政强制执行主要有：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复
原状；代履行等。
098
第三编 行政行为法
(三)阶段性不同
行政处罚是对违法行为查处作出的处理决定，是行政终局性行为。行政强制措施是对
人身或财物等实施的暂时性控制或限制，常发生在行政程序前端。行政强制执行都是在行
政决定作出后，为执行政决定所采取的强制手段，是终局性行为。(四)实施主体不同
行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，同时法律、法规授权
的具有管理公共事务职能的组织也可以实施行政处罚以及行政机关依照法律、法规、规章的规定可以委托具有管理公共事务职能组织实施行政处罚。行政强制措施由具有行政强制措施权的行政机关在法定职权范围内实施，同时法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以实施行政强制措施，但是不能委托。行政强制执行是由法律规定的具有强
制执行权的行政机关执行和申请法院强制执行。
行政
强制
强制
处罚
措施
执行
具有违法性、制
具有预防性、制
裁性、最终性
止性、临时性
是为了履行义务
【案例1】旺财乱砍滥伐2棵树木，林业局责令其补种10棵树木。这是行政处罚行为。【案例2】旺财乱砍滥伐2棵树木，林业局责令其补种2棵树木。这是行政强制措施行为。【案例3】旺财不缴纳罚款30万元，被税务机关按照3?处90元滞纳金。这是行
政强制执行行为。
经典真题
1.下列哪些行为属于行政强制措施?(2020-回忆版)〔1〕
A.市检疫局暂扣未经检验就销售的猪肉B.公安交通执法大队暂扣酒后驾车王某驾驶证6个月C.公安机关对醉酒的李某采取约束性措施至酒醒D.税务稽查局扣押价值相当于应缴税款的商品抵缴税款2.下列哪一行为属于行政处罚?(2010/2/4-单)〔2〕
A.生态环境局对排污超标的丙企业作出责令停产停业6个月的决定B.市场监管局对一企业有效期届满未申请延续的营业执照予以注销
C.卫生局对流行性传染病患者强制隔离
D.食品药品监督局责令某食品生产者召回其已上市销售的不符合食品安全标准的食品
099
〔1〕 AC 〔2〕A
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⑧
三、基本原则(一)合法原则
行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
(二)适当原则
行政强制的设定和实施，应当尽可能实现手段与目的关系比例适当，能够采用非强
制手段可以达到行政管理目的，即不得设定和实施行政强制。(三)教育与强制相结合原则
行政强制的目的，并不在于为了强制而强制，而是应当坚持强制与教育相结合，通过
说服教育尽可能促使当事人自觉履行义务，只有在说服教育无效的情况下，才动用强制手
段，以实现行政管理的目的。
(四)权利保障原则
公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述、申辩权，因行政机关
违法强制受到损害的，有权依法提起行政复议、行政诉讼或者依法要求赔偿，以实现对行
政强制权的规范与制约。
四、行政强制的实施主体(一)行政强制措施的实施主体
法律、法规定的行政机关
实施主体
法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织
行政强制措施权不得委托
(二)行政强制执行的实施主体
法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制
圆课堂总结
行政许可、行政处罚和行政强制实施主体的比较
执行。
行为种类
行政机关
被授权组织
受委托机关或组织
法 院
相对集中实施
行政许可
√
法律、法规授权的管理
其他行政机关
国务院批准的
公共事务职能的组织
(需公告)
x
省级政府决定
100
第三编 行政行为法
⑧
续表
受委托机关
行为种类
行政机关
被授权组织
或组织
法 院
相对集中实施
行政处罚
√
法律、法规授权的管理
管理公共事务
国务院或
公共事务职能的组织
职能的组织
×
省政府决定
行政
√
法律、行政法规授权的
冻结可申请
×
√
强制措施
管理公共事务职能的组织
法院执行
无强制执行权
行政
公安、税务、
的行政机关
强制执行
海关、国安、
×
×
申请法院
x
县级以上政府
强制执行
经典真题
关于行政处罚和行政许可行为，下列哪些说法是不正确的?(204/2/75)〔1〕A.涉及行政许可的，由经国务院批准的省、自治区、直辖市政府决定
B.法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可依授权行使行政处罚权和行
政许可权
C.行政机关委托实施行政处罚和行政许可的组织应当是依法成立的管理公共事务的
组织
D.限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不得交由其他行政机关行使
第二节 行政强制的设定权限
一、行政强制措施
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
法律可以设定所有种类的行政强制措施，保留了限制人身自由和冻结存款、汇款的
措施。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自
由和冻结存款、汇款以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封和扣押的
行政强制措施。
101
〔1〕 CD
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酷课堂总结
⑧
法律
行政法规
地方性法规
查封、扣押
其他
限制人身自由、冻结
二、行政强制执行
行政强制执行由法律设定。
酷课堂总结
行政许可、行政处罚和行政强制设定权限的比较
行为种类
法 律
行政法规
地方性法规
规 章
行政许可
经常性许可
经常性+必要时国务院决定设定非经常性许可
经常性许可
省规章设定1年内临时性许可
【注意】地方性法规和省政府禁止设定的行政许可：应当由国家统一确定资格、资质的行政许可；企业或者其他组织的设立登记的行政许可及设立登记的前置性行政许可；限制外地个人或企业到本地区
从事生产经营和提供服务的行政许可，或者限制外地商品进人本地区市场的行政许可。
行政处罚
所有种类，绝对保留
除行政拘留+吊
行政拘留
除行政拘留之外
销营业执照之
警告+罚款+通报
外的种类
批评
行政强制措施
所有种类，绝对保留限制人身自由+冻结
除法律绝对保留之外
查封、扣押
×
行政强制执行
所有执行种类法律绝对保留
×
×
×
⑥经典真题
1.关于省、自治区、直辖市政府规章的设定权限，下列哪些选项是正确的?(2019-
102
第三编 行政行为法
回忆版)〔1〕
A.可以设定临时性的行政许可B.可以设定一定数额的罚款C.可以设定查封扣押财物的行政强制措施D.可以设定加处滞纳金的行政强制执行
2.关于部门规章的权限，下列哪一说法是正确的?(2013/2/48)〔2〕
A.尚未制定法律、行政法规，对违反管理秩序的行为，可以设定暂扣许可证的行政
处罚
B.尚未制定法律、行政法规，且属于规章制定部门职权的，可以设定扣押财物的行
政强制措施
C.可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该许可作出具体规定
D.可以设定除限制人身自由以外的行政处罚
第三节 行政强制措施的程序
一、行政强制措施的一般程序☆(客观考点)
(一)报告批准
1.一般情况：实施前须向行政机关负责人报告并经批准。
2.情况紧急
(1)限制财产的，当场实施行政强制措施的，执法人员应当在实施后24小时内向行
政机关负责人报告并补办批准手续；
(2)限制人身自由的强制措施，返回机关后立即向负责人报告并立即补办手续。
(二)执法人员
2名以上具备行政执法资格的人员出示执法身份证件。
(三)当事人1.通知当事人到场。
2.当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利、救济
途径。
3.听取当事人的陈述和申辩。(四)现场笔录
1.当事人到场：当事人和执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。2.当事人不到场：邀请见证人到场，由见证人和执法人员在现场笔录上签名或者
103
〔1〕 AB 〔2〕 C
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盖章。
酷课堂总结
实施内容
具体要求
一般情况：实施前须向行政机关负责人报告并经批准。
报告批准
情况紧急：①限制财产的，当场实施行政强制措施的，执法人员应当在实施后24小时内向行政机关负责人报告并补办批准手续；②限制人身自由的强制措施，返回机关后立即
向负责人报告并立即补办手续。
执法人员
2名以上具备行政执法资格的人员出示执法身份证件。
(1)通知当事人到场；
当事人
(2)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利、救济途径；
(3)听取当事人的陈述和申辩。
现场笔录
当事人到场：当事人和执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。当事人不到场：邀请见证人到场，由见证人和执法人员在现场笔录上签名或者盖章。
二、查封、扣押程序(一)实施对象
1.允许：查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物。
2.禁止：①不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；②不得查封、
扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品；③不得重复查封。(二)形式要求
1.制作查封、扣押决定书以及一式两份清单，当场交付，由当事人和行政机关分别
保存。
2.决定书载明事项：当事人的姓名或者名称、地址；查封、扣押的理由、依据和期
限；查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的
途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。(三)实施期限
1.一般期限：查封、扣押的期限不得超过30日。
2.情况复杂：经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。
3.法律、行政法规另有规定的除外。
(四)财物保管
1.行政机关妥善保管。(不得使用或者损毁，造成损失的，应当承担赔偿责任) 2.委托第三人保管，若因第三人的原因造成损失，行政机关先行赔付后，有权向第
104
第三编 行政行为法
三人追偿。
(五)费用
1.因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。2.检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
(六)查封、扣押后的处置
1.没收：行政机关采取查封、扣押措施后，对违法事实清楚，依法应当没收的非法
财物予以没收。
2.销毁：行政机关采取查封、扣押措施后，法律、行政法规定应当销毁的，依法
销毁。
3.解除
(1)解除查封、扣押的情形：①当事人没有违法行为的；②查封、扣押的场所、设施
或者财物与违法行为无关；③行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；④查封、扣押期限已经届满；⑤其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
(2)解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖
或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损
失的，应当给予补偿。
课堂总结
允 许
查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物。
实施对象
(1)不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；
禁 止
(2)不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品；
(3)不得重复查封。
形式要求
制作查封、扣押决定书以及一式两份清单，当场交付，由当事人和行政机关分别保存。
一般期限
查封、扣押的期限不得超过30日。
实施期限
情况复杂
经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。法律、
行政法规另有规定的除外。
(1)行政机关妥善保管；(不得使用或者损毁，造成损失的，应当承担赔偿责任)
财物保管
(2)委托第三人保管，若因第三人的原因造成损失，行政机关先行赔付后，有权向第三
人追偿。
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担；检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用
费 用
由行政机关承担。
没 收
行政机关采取查封、扣押措施后，对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收。
销 毁
行政机关采取查封、扣押措施后，法律、行政法规定应当销毁的，依法销毁。
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续表
(1)当事人没有违法行为的；
解 除
(2)查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；(3)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；
(4)查封、扣押期限已经届满。
三、冻结的程序(一)实施主体
冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组
织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。(二)冻结程序
1.实施前应向负责人报告并经批准，由2名以上行政执法人员实施，出示执法证件，
制作笔录，并向金融机构交付冻结通知书。
2.金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，
不得在冻结前向当事人泄露信息。
3.作出决定的行政机关应当在3日内向当事人交付。4.已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。
5.冻结决定书载明事项：当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；
冻结的账号和数额；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印
章和日期。
(三)期限
1.一般期限：自冻结存款、汇款之日起30日内，行政机关应当作出处理决定或者作
出解除冻结决定。
2.情况复杂：经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。
3.法律另有规定的除外。(四)解除
1.冻结解除的情形：①当事人没有违法行为；②冻结的存款、汇款与违法行为无关；
③行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；④冻结期限已经届满；⑤其他
不再需要采取冻结措施的情形。
2.行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到
通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机
构应当自冻结期满之日起解除冻结。
106
第三编 行政行为法
品课堂总结
实施主体
由法律规定的行政机关实施。不得重复冻结。
(1)实施前应向负责人报告并经批准，由2名以上行政执法人员实施，出示执法证件，
制作笔录，并向金融机构交付冻结通知书；
冻结程序
(2)金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，
不得在冻结前向当事人泄露信息；
(3)作出决定的行政机关应当在3日内向当事人交付。
期 限
30日+30日(情况复杂，负责人批准),即≤60日，法律另有规定的除外。
(1)当事人没有违法行为的；
解 除
(2)冻结的存款、汇款与违法行为无关；
(3)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；(4)冻结期限已经届满。(金融机构自冻结期满之日起解除冻结)
⑥经典真题
1.经查，李某经营的一家食品厂由于部分设备缺陷，导致生产的部分产品未达到国
家标准，遂被市场监督管理机构查封了所有机器设备，扣押了全部货品。卫生行政部门认为李某食品厂违反了卫生管理规定，对其厂房进行了查封。据此，下列说法错误的是：
(2020-回忆版)(1)
A.市场监督管理机构的查封行为是违法的，扣押行为是合法的，但是不合理
B.卫生行政部门的查封行为违反了不得重复查封的原则
C.若为了防止李某转移财产，要对李某的存款进行冻结，必须有省级规章以上的法
律法规作为依据
D.无论何种情况，市场监督管理机构在实施查封前必须要经过负责人批准，这是程
序正当的体现
2.某市监局接举报称肖某超范围经营，经现场调查取证初步认定举报属实，遂扣押
与其经营相关物品，制作扣押财物决定及财物清单。关于扣押程序，下列哪些说法是正确
的?(2013/2/80)〔2〕
A.扣押时应当通知肖某到场
B.扣押清单一式二份，由肖某和该市监局分别保存C.对扣押物品发生的合理保管费用，由肖某承担D.该市监局应当妥善保管扣押的物品
3.方某使用本人所有的小型轿车通过平台从事运营工作，未取得《网络预约出租汽
车运输证》。2019年12月4日，方某通过某出行平台派单接载乘客前往某地，运输途中被
107
〔1〕 ABCD 〔2〕ABD
跟福子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
C
某市交通管理部门执法人员查获。某市交通管理部门对方某小型轿车予以扣押，并停放在
停车场内。下列哪些说法是正确的?(2021-回忆版)(1) A.应由2名以上执法人员实施扣押B.扣押时应制作现场笔录C.停车费用由方某承担
D.若经查不需要扣押时，某市交通管理部门应及时作出解除扣押决定
第四节 行政强制执行的程序
行政机关强制执行，包括行政机关强制执行和行政机关申请法院强制执行。
一、行政机关强制执行(一)有强制执行权的行政机关
1.《海关法》第60条规定，进出口货物的纳税义务人，应当自海关填发税款缴款书
之日起15日内缴纳税款；逾期缴纳的，由海关征收滞纳金。纳税义务人、担保人超过3 个月仍未缴纳的，经直属海关长或者其授权的隶属海关长批准，海关可以采取下列强制措施：①书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；②将应税货物依法变卖，以变卖所得抵缴税款；③扣留并依法变卖其价值相当于应纳税款的货物或者其他财产，以变卖所得抵缴税款。海关采取强制措施时，对前款所列纳税义务人、担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。进出境物品的纳税义务人，应当在物品放行前缴纳税款。
2.《税收征收管理法》第40条规定，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照
规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：①书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；②扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。税务机关采取强制执行措施时，对前款所列纳税人、扣缴义务人、纳税担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。个人及其所扶养家属维持生活必需的住
房和用品，不在强制执行措施的范围之内。
3.《行政强制法》第4条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，
应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或
者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《城乡规划法》第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决
定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以
责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
108
〔1〕 ABD
第三编 行政行为法
4.《行政处罚法》第72条规定，当事人逾期不履行政处罚决定的，作出行政处罚
决定的行政机关可以采取下列措施：①到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3?处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；②根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款；③根据法律规定，采取其他行政强制执行方式；④依照《行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起
计算。
《治安管理处罚法》第12条第1款规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出
决定的公安机关送拘留所执行；执行期满，拘留所应当按时解除拘留，发给解除拘留证
明书。
海 关
《海关法》第60条
扣缴存款抵扣税款(变卖抵缴)
税务机关
《税收征收管理法》第40条
扣缴存款抵扣税款或罚款(拍卖抵缴)
县级以上人民政府
《城乡规划法》第68条
拆除违反规划法的建筑物
公安、国安
《治安管理处罚法》第12条第1款
将被处罚人送拘留所执行
(二)行政机关强制执行的一般程序☆(主客观考点)
行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有
行政强制执行权的行政机关依照法定程序强制执行。
催告
听取陈述、申辩
作出执行决定
强制执行(文明执行)
1.催告
(1)行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。
(2)催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；
涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。
2.听取当事人意见
当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对
当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证
据成立的，行政机关应当采纳。
3.作出强制执行决定书
(1)经催告，当事人逾期仍不履行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强
制执行决定。
(2)强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：①当事人的姓名或者名
称、地址；②强制执行的理由和依据；③强制执行的方式和时间；④申请行政复议或者提
起行政诉讼的途径和期限；⑤行政机关的名称、印章和日期。
(3)在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即
强制执行决定。
109
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
(4)催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直
接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。4.采取行政强制执行为
(1)行政机关根据执行内容、标的等不同，分别采取不同的执行方式，并遵守不同的
程序规定。
(2)行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行
相关行政决定。
(三)执行中的特殊制度☆(客观考点)
1.中止执行
(1)适用情形：①当事人履行政决定确有困难或者暂无履行能力的；②第三人对执
行标的主张权利，确有理由的；③执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共
利益的；④行政机关认为需要中止执行的其他情形。
(2)恢复执行：中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。
(3)对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行
政机关不再执行。
2.终结执行：①公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；②法人或者其他
组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；③执行标的灭失的；④据以执行的行政
决定被撤销的；⑤行政机关认为需要终结执行的其他情形。
在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应
当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
3.执行和解
(1)条件：实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情
况下，与当事人达成执行协议。
(2)履行方式：执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加
处的罚款或者滞纳金。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。(四)行政机关强制执行的特别程序☆(客观考点)
1.金钱给付义务的执行
金钱给付义务的执行方式包括间接执行和直接执行，间接执行方式是滞纳金或执行
罚，直接执行方式是划拨和拍卖。
(1)间接强制执行
①加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人；②加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额；
③行政机关依法实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具
有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。(主要是转为拍卖或者划拨形式)
110
第三编 行政行为法
(2)直接强制执行
①行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行
政强制执行权的行政机关可以强制执行。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法
院强制执行。
②划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构
接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。
③经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，
可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
2.代履行(间接强制执行为) (1)适用范围
行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾
期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自
然资源的。
(2)主体
行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
(3)程序
①代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履
行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人。
②代履行3日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行。③代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督。
④代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在
执行文书上签名或者盖章。
⑤代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
⑥需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事
人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事
后立即通知当事人，并依法作出处理。(4)费用
代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
酷课堂总结
行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾
适用范围
期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破
坏自然资源的。
主 体
行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
(1)代履行前送达决定书。
一般程序
(2)催告履行：代履行3日前催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；紧急情
况下立即实施代履行。
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续表
一般程序
(3)代履行：代履行完毕，行政机关工作人员、代履行人和当事人或见证人应在执行
文书上签名或者盖章。
(1)对需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，
立即代履行
当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；
(2)当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。
费 用
由当事人承担，法律另有规定的除外。
特 别
不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
燕子点拨
根据比例原则理念，能采用间接强制执行为实现行政管理目的，尽量不采用直接强
制执行为。间接强制执行为的手段比较温和，所有法定行政机关都可以采用间接强制执行的手段实现行政管理目的。但是直接的行政强制执行为只能由有强制执行权的机关执行。二、行政机关申请法院强制执行(法院的非诉执行)☆(客观考点)
(一)申请条件
1.主体条件：行政机关自己没有强制执行权。
2.时间条件：当事人不复议、不诉讼、不履行义务的，自起诉期限届满之日起3个月
内申请。
(二)催告
行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后
当事人仍未履行义务的，行政机关可以申请法院强制执行。(三)申请
1.申请期限
当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行政决定的，没有
行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，申请法院强制执行。
2.申请材料：①强制执行申请书；②行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；
③当事人的意见及行政机关催告情况；④申请强制执行标的情况；⑤法律、行政法规定
的其他材料。
强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。
(四)执行法院1.行政机关所在地基层法院。
2.执行对象是不动产的，为不动产所在地基层法院。
(五)法院受理
1.人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在5日内受理。
112
第三编 行政行为法
⑧
2.行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在15日内向上一级人民法院
申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。
(六)法院审查
1.由法院地行政庭负责审查。
2.书面审查：一般情况下法院只作形式上的书面审查，符合条件的应在7日内裁定执行。3.听取意见方式的审查：法院发现明显违法的，转人实质审查。听取被执行人和行
政机关的意见，自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。(七)裁定结果1.予以执行裁定。2.不予执行裁定
(1)裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关；(2)行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起15日内
向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是
否执行的裁定。
3.因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法
院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。
(八)费用
1.行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。2.人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。
课堂总结
一无三不
无：无强制执行的机关不：不复议、不诉讼、不履行
第一步
适用条件
起诉期6个月
第二步
催告(10日)
复议期60日
非诉执行申请期3个月
第三步
申请
履行期15日
第四步
受理(5日内受理→有异议15日内向上一级法院复议)
不动产所在地基层法院；行政机关所在地基层法院
第五步
审理(行政庭审查，书面审查7日、实质审查30日作出裁定)
第六步
法院裁定(不执行说明理由，5日内送达裁定书→有异议15日内向上一级法院复议)
第七步
执行(被执行人承担费用)
行为作出
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燕子点拨
行政强制中不论是行政强制措施还是行政强制执行都没有听证程序。
1.林某在河道内修建了“农家乐”休闲旅社，在紧急防汛期，防汛指挥机构认为需
要立即清除该建筑物，林某无法清除。对此，下列哪些说法是正确的?(2017/2/81)〔1〕A.防汛指挥机构可决定立即实施代履行B.如林某提起行政诉讼，防汛指挥机构应暂停强制清除C.在法定节假日，防汛指挥机构也可强制清除D.防汛指挥机构可与林某签订执行协议约定分阶段清除
2.2019年3月15日，河务局水政监察人员在巡查时发现，水务公司施工中占用黄河
滩区的弃土位置不符合项目审查同意书及《防洪评价报告》中所标识的弃土场位置，现场堆放土方量较大。2019年7月2日，河务局作出行政处罚决定，决定对水务公司罚款10 万元。水务公司在法定期限内未针对该行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，未在指定期限内缴纳罚款。2020年3月3日，河务局向法院申请强制执行政处罚决定。下列
哪些说法是正确的?(2021-回忆版)〔2〕
A.河务局申请法院强制执行前，应催告水务公司履行义务B.河务局应当向水务公司所在地的基层法院申请强制执行C.应当由法院执行庭对行政处罚决定的合法性进行审查D.若法院审查后认为符合执行条件，应作出准予执行裁定
躲坑训练
1.区市场监督管理局决定对个体工商户李琦代购的价值10万元假冒他人商标的服
装予以扣押，行政机关应当在决定前告知当事人有权申请听证。〔3〕
⑩经典真题
2.法律可以设定加处罚款或者滞纳金的行为。〔4〕3.市城管执法局不得在夜间或者法定节假日实施扣押。(5)
114
〔1〕 AC 〔2〕 AD
〔3〕错误。这是行政强制措施行为，没有听证权。
〔4〕 正确。加处罚款或者滞纳金属于行政强制执行为，由法律设定。
〔5〕错误。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。此处是强制措施。
第十章 政府信息公开
2020年1月14日，王某向某镇政府申请公开“208年2月26日某村召开村民代表会的
会议内容”。某镇政府于2月6日作出答复告知，告知王某经充分检索，未查找到其所申请获取的信息，该政府信息不存在。王某不服答复告知，向区政府申请行政复议。区政府于5月
20日作出复议决定，维持某镇政府作出的答复告知。王某不服提起行政诉讼。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会实行村务公开制度，村民委员会应当对
依法由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况进行公开。本案中，王某向某镇政府申请公开村民代表会的会议内容，属于村务公开的范围，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，某镇政府对于王某信息公开申请事项的处理，对王某的合法权益明显不产生实际
影响，故一审法院裁定驳回王某的起诉。裁定作出后，王某未提出上诉。
问题：什么叫政府信息?
图本章思维导图
二案例导引
政府信息的概念
政府信息公开的意义政府信息公开的组织机构
主动公开
政府信息公开概述
依申请公开
政府信息公开的范围
绝对不公开
相对不公开
政府信息公开的主体
可以不予公开
公开形式
主动公开
公开期限
政府信息公开
申请
政府信息公开
征求意见
依申请公开
答复期限
答复方式特殊申请处理
政府信息公开的监督与救济
可以提起行政诉讼的行为
政府信息公开案件中的受案范围
不可以提起行政诉讼的行为
115
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圆本章学习目标
1.了解政府信息的概念，理解政府信息公开的意义。
2.了解政府信息公开的组织机构。
3.重点掌握政府信息的公开范围，尤其是相对不公开的信息。
4.掌握行政公开的主体。
5.重点掌握行政公开的程序，注意细节。6.理解政府信息公开的监督和救济。7.掌握政府信息公开诉讼案件的受案范围。
第一节 政府信息公开概述
一、概念和意义
政府信息，是指行政机关在履行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记
录、保存的信息。
政府信息公开，是指公民、组织对行政机关在行使行政职权的过程中掌握或控制的信
息拥有知情权，除法律明确规定的不予公开事项外，行政机关应当通过有效方式向公众和当事人公开。政府信息公开对于现代法治国家的建设具有重要意义，是公众行使对政府和国家管理活动的参与权和监督权的前提，是民主政治的核心内容之一，推行政务公开，有
利于防止腐败，阳光是最好的防腐剂。
二、政府信息公开的组织机构
各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。
国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全
国的政府信息公开工作。
县级以上地方人民政府办公厅(室)是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负
责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。
实行垂直领导的部门的办公厅(室)主管本系统的政府信息公开工作。
三、政府信息公开的范围(一)主动公开
1.涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息。
2.主动公开的项目
《政府信息公开条例》第20条规定，行政机关应当依照本条例第19条的规定，主动
公开本行政机关的下列政府信息：①行政法规、规章和规范性文件；②机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名；③国民经济和社会发展规划、专项规
116
第三编 行政行为法
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划、区域规划及相关政策；④国民经济和社会发展统计信息；⑤办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；⑥实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；⑦财政预算、决算信息；⑧行政事业性收费项目及其依据、标准；⑨政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；⑩重大建设项目的批准和实施情况；①扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；?突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；?环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；?公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果；?法律、法规、规章和国家有关规定规定应当
主动公开的其他政府信息。
《政府信息公开条例》第21条规定，除本条例第20条规定的政府信息外，设区的市
级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡(镇)人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征
收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。
《政府信息公开条例》第2条规定，行政机关应当依照本条例第20、21条的规定，
确定主动公开政府信息的具体内容，并按照上级行政机关的部署，不断增加主动公开的
内容。
(二)依申请公开
除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政
府、县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。(三)绝对不公开
《政府信息公开条例》第14条规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法
规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定
的政府信息，不予公开。
(四)相对不公开
《政府信息公开条例》第15条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法
权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为
不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。(五)可以不予公开
《政府信息公开条例》第16条规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤
管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可
以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。
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四、政府信息公开的主体
1.行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。2.行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机
关负责公开。
3.行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行
政机关负责公开。
4.两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
制作
制作机关
获取
保存机关
公民
获取
制作机关
获取(最初)机关
其他机关
白
十
制作
制作
牵头机关
十
第二节 政府信息公开
一、主动公开(一)公开形式
1.各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅
场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。
2.行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏
等场所、设施，公开政府信息。
3.行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
118
第三编 行政行为法
(二)公开期限
主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及
时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。二、依申请公开(一)申请1.申请形式
公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作
机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请
人可以口头提出。
2.申请内容
(1)申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；
(2)申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；(3)申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。
3.行政机关收到政府信息公开申请时间的确定(1)当面申请的，以提交之日为收到申请之日；
(2)以邮寄方式申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；
(3)以平常信函等无需签收的邮寄方式申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申
请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；
(4)申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真申请的，以双方确认之
日为收到申请之日。
(二)征求意见1.征求第三方意见
(1)依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第
三方的意见；
(2)第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见；
(3)第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照《政府信息公开条例》的规定决定
是否公开；
(4)第三方不同意公开且有合理由的，行政机关不予公开；
(5)行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将
决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。2.征求其他机关意见
(1)申请公开的政府信息由2个以上行政机关共同制作的，牵头制作的行政机关收到
政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见。
(2)被征求意见机关应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见；逾期未
119
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
提出意见的，视为同意公开。
(三)答复期限
1.行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当场予以答复。2.行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要
延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最
长不得超过20个工作日。
3.行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前述规定的期限内。
(四)答复方式
1.公开
(1)根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具
体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府
信息。
(2)含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但能够作区分处理的，行政机关应
当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。
2.不公开
(1)行政机关决定不公开的，告知申请人不予公开并说明理由。(2)经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。
(3)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确
定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。
(4)行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相
同政府信息的，告知申请人不予重复处理。
燕子点拨
在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应当审查
被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。(即被告需要举证明已经尽到充分合理
的查找、检索义务)
3.材料需补正
(1)申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工
作日内一次性告知申请人作出补正；
(2)申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息
公开申请。
(五)特殊申请处理
1.频繁申请
(1)申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申
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第三编 行政行为法
请人说明理由。
(2)行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合
理，但是无法在规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。
(3)行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的
数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。2.信息的加工、分析
行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。需要行政机关对
现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。3.信访、投诉、举报
申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知
申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。
4.提供出版物
申请人提出的申请内容为要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的，
行政机关可以告知获取的途径。
5.信息的更正
(1)公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记
录不准确的，可以要求行政机关更正。
(2)有权更正的行政机关审核属实的，应当予以更正并告知申请人；不属于本行政机
关职能范围的，行政机关可以转送有权更正的行政机关处理并告知申请人，或者告知申请
人向有权更正的行政机关提出。
圆课堂总结
程序
主动公开
依申请公开
①不明确，指导释明，7日内一次性告知补正
涉及公众
各种
20日内公
申请：书面；口头+身份证明
②当面→提交之日
利益调整+
方式
邮寄→签收之日
开，法律、
广泛知晓
法规另有
平常信函→双方确认之日
规定的除外
互联网→双方确认之日
征求意见：书面，15个工作日
①不公开，说明②检索没有，告知不存在③不属于机关责任，告知说明理由
答复：当场；20+20个工作日
④含公开与不公开的信息，区分处理
①频繁申请，说明理由，可收
⑤申请人要求形式危及载体安全，
取信息处理费
特殊申请处理
可用适当方式
②信息记录不准确，可以更正
监督救济
督促整改、通报批评
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跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
1.关于政府信息公开的说法，下列哪些选项是错误的?(2019-回忆版)(1)
A.王某向规划局申请获取政府信息应提供身份证明B.公务员张某的工资属于法定公开事项
C.李某向海事局申请公开船员信息，海事局以内部信息为由不予公开D.赵某只能根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向环保局申请获取相关政府信息2.陆某3月份连续5次向某镇政府申请公开防汛信息。5月份陆某又向镇政府申请
公开防汛信息，镇政府应如何处理?(2019-回忆版)〔2〕A.镇政府可以收取信息处理费
B.镇政府以陆某不具有申请人资格为由不予提供C.镇政府以陆某此前多次重复申请为由不予受理
D.镇政府可以要求陆某说明理由
圆经典真题
第三节 政府信息公开的监督与救济
一、定期考评
各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制
度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
二、监督
1.政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，
对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的，予以督促整改或者通报批评；需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议。
2.公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照要求主动公开政府信息或者对政府
信息公开申请不依法答复处理的，可以向政府信息公开工作主管部门提出。政府信息公开
工作主管部门查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。
三、年度报告
1.县级以上人民政府部门应当在每年1月31日前向本级政府信息公开工作主管部门
提交本行政机关上一年度政府信息公开工作年度报告并向社会公布。
2.县级以上地方人民政府的政府信息公开工作主管部门应当在每年3月31日前向社
会公布本级政府上一年度政府信息公开工作年度报告。
122
〔1〕 BD 〔2〕 AD
第三编 行政行为法
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四、救济
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可
以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复
议或者提起行政诉讼。
第四节 政府信息公开案件中的受案范围
一、可以提起行政诉讼的行为
1.向行政机关申请获取政府信息，行政机关告知政府信息无法提供或者不予处理的。2.行政复议机关对《政府信息公开条例》中针对法定不公开信息、相对不公开信息
和可以不予公开信息作出的不予公开行为作出行政复议决定的。
3.认为行政机关提供的政府信息不符合其申请内容的。
4.认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私等
合法权益的。
5.认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行为侵犯其合法权益的。
二、不可以提起行政诉讼的行为
1.应当先向行政复议机关申请行政复议而未申请的。
2.行政机关作出延长答复期限或者要求申请人补正等程序性告知行为的。
3.单独起诉行政机关收取信息处理费决定的。
4.申请人重复申请公开已经予以公开的政府信息，行政机关作出不予重复处理答
复的。
5.申请行政机关公开的信息属于工商、不动产登记等资料，行政机关告知其按照法
律、行政法规定查询的。
6.要求行政机关为其制作、加工、分析政府信息，行政机关未予提供的。7.申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的。8.要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的。
9.认为公共企事业单位未公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的。10.其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的情形。
三、对行政机关不主动公开信息的救济
公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息职责，直接向人
民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取政府信息。
对行政机关的答复、逾期不予答复等行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行
政诉讼。
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跟点子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
@
躲坑训练
1.申请人信息公开的内容不明确的，行政机关应当指导释明，并在收到申请之日起7
日内一次性告知申请人补正。(1)
2.小区李某向某市规划局申请公开高压线路图，李某应当说明申请信息的用途。〔2〕3.甲乙两村发生用地争议，某县政府召开协调会并形成会议纪要。因会议纪要不属
于政府信息，某县政府可以不予公开。〔3〕
124
〔1〕 错误。应当是自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正。
〔2〕错误。申请书不需要说明用途，可以提出形式要求。
〔3〕错误。会议纪要是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于政府
信息。
第四编 行政救济法
能够受理的事项
行政复议范围
复议排除的事项附带审查
申请人类型
行政复议申请人
申请人资格转移
行政复议
众多申请人代表
参加人
行政复议被申请人
一般的案件情形特殊案件情形
行政复议第三人
行政复议机关
行政
行政复议的申
行政复议的申请60日
复议法
请与受理
行政复议的受理
对行政复议机关无正当理由拒绝受理的处理
行政复议申请的转移
行政复议
具体行政行为执行
原则上不停止执行
的审理
审理程序举证责任行政复议的和解与调解
行政复议的
决定程序
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力
决定与执行
决定种类行政复议的执行
被申请人不履行政复议决定申请人不履行政复议决定
能受理的案件
行政救济法
受案范围判断
不能受理的案件
一
特殊案件受理范围
原告 主要指行政相对人和行政相关人
一般情况被告
诉讼参
开发区案件被告
与人
被告
经复议案件被告
复议作为：复议改变的，单独告；复议维持的，共同告复议不作为：选择告，看原告起诉什么行为
行政许可案件、政府信息公开案件被告行政机关负责人出庭应诉
第三人
地域管辖
一般地域管辖特殊地域管辖
诉讼管辖
行政
级别管辖
基层法院中级法院
诉讼法1
裁定管辖
起诉的一般条件起诉的
一般情况：6个月或者15日
时间条件
起诉
作为的
不知诉权：1年
特殊情况
不知行为内容：20年或者5年
不作为的
起诉的程序条件
行政诉讼和行政复议自由选择为原则、复议前置为例外
起诉方式
当场能判断是否符合起诉条件
受理
法院审查
当场不能判断是否符合起诉条件
(立案登记制)
起诉状内容或材料欠缺的
行政诉讼
救济
的程序
审理对象
一般合法性审查
第一审
普通程序
经复议的案件
程序
审理方式
以公开为原则、不公开为例外
简易程序
适用范围程序要求
第二审
审理方式
以开庭为原则、不开庭为例外
程序
审理对象审理期限
审判监督程序
125
跟德子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
不停止执行为原则、停止执行为例外
撤诉
申请撤诉
行政诉讼法
视为撤诉
的审理依据
被告缺席先予执行
行政诉讼法
被告改变被诉行政行为
的特殊制度
行政诉讼的调解排除妨害行政诉讼的行为行政附带民事诉讼
特殊形式
行政公益诉讼涉外行政诉讼
证据种类
被告举证责任
行政
行政诉讼法
行政诉讼法的举证
原告举证责任
诉讼法2
的审理依据
证据的调取与保全
依职权调取依申请调取
证据的质证与认定行政诉讼的法律适用
驳回原告诉讼请求撤销判决
判决类型
确认违法判决确认无效判决
行政诉讼法
变更判决
的结案与执行
履行判决
行政救济法
经复议案件的判决
(二)
行政诉讼中对抽象行政行为的处理行政诉讼裁判的执行措施
概述
侵犯人身自由权行为
范围
侵犯财产权行为
行政
不承担赔偿责任的情形
赔偿
主体
行政赔偿请求人行政赔偿义务机关
程序
在行政复议、行政诉讼程序中一并解决行政赔偿的程序
行政赔偿义务机关
赔偿义务机关先行处理
国家
提起行政赔偿诉讼
赔偿法
侵犯人身权的刑事赔偿范围
范围
侵犯财产权的刑事赔偿范围国家不承担赔偿责任的情形
司法赔偿
赔偿义务机关程序
赔偿义务机关是法院赔偿义务机关不是法院
国家赔偿方式、人身权损害的赔偿
标准和费用
财产权损害的赔偿国家赔偿金的支付
126
第十一章 行政复议
申请人因不服被申请人批准作出的收回国有土地使用权行为，向行政复议机关申请行政
复议。
申请人认为，209年5月10日，其以租赁方式取得某区某镇某路3.3亩土地的国有土地
使用权，用于经营汽车配件。因某区规划权被某市规划局收回，至今不能建设，该公司现在只能在外租房经营。申请人取得该地块使用权以来，积极申请办理建设综合楼的规划手续，并对该地块进行了地质文物勘探，协调建设综合楼的邻里关系。申请人提出书面申请，经某镇政府审核同意依法建设，上报某市规划局审批。2010年8月31日，某市规划局对申请人下发《关于某有限公司申请建设办公楼的回复》,告知申请人，该地块在《某市某公园控制性详细规划》中为绿地，建议另行选址。由于与规划部门协商未果而延误土地有效利用时间，不是申请人主观原因造成的土地闲置，特向行政复议机关申请行政复议，请求撤销被申请人收回土地使
用权的行为。
被申请人认为，209年5月10日，申请人某有限公司以租赁方式取得位于某镇某路东侧
3.3亩土地的国有土地使用权，用于汽车零部件销售，但至今未按要求开发利用。申请人从取得国有土地使用权至今闲置达2年之久，没有向被申请人提交书面申请延长开工时间，期间只缴纳土地闲置费20元。长期闲置行为严重浪费土地资源，群众对这种长期征而不用的行为意见很大。根据《土地管理法》第38条和国土资源部《闲置土地处置办法》第2条之规定，被申请人向申请人下达收回国有土地使用权决定书，并于201年6月24日在某日报上刊登了收回公告。被申请人收回申请人闲置土地的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，依
据充分。
行政复议机关认为，申请人是在城市规划区范围内以租赁方式取得国有土地使用权进行工
业项目建设的，占用的是国有建设土地，不是耕地。被申请人提交的证据不能证明本案属于非农建设荒芜、闲置耕地情形，被申请人所作收回申请人国有土地使用权的决定存在主要事实不清、证据不足的问题。《土地管理法》第38条第1款是对已经办理审批手续的非农业建设闲置荒芜耕地的规定，被申请人根据该款规定批准对申请人作出收回国有土地使用权决定书，属于适用法律依据错误。综上，行政复议机关决定撤销被申请人批准作出的收回国有土地使用权决
定书。
案例导引
127
跟熊子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
盈本章思维导图
⑧
行政复议的范围
申请
行政复议参加人与行政复议机关
行政复议的申请
审查期限行政复议的受理条件
受理
复议申请的补正复议申请的撤回一般规定复议证据
行政复议
审理
普通程序简易程序附带审查
行政复议决定的主体
行政复议决定的种类
决定
行政复议决定书和意见书
行政复议的和解与调解
对被申请人执行
执行
对申请人、第三人执行
圈本章学习目标
1.掌握行政复议的范围，明确肯定式列举和否定式列举。2.重点掌握行政复议参加人与行政复议机关。3.掌握行政复议申请的期间以及复议前置的案件。4.掌握行政复议中的补正和撤回复议程序。
5.重点掌握行政复议中的普通程序、简易程序和附带性审查的内容。
6.了解行政复议的决定主体。7.掌握行政复议的决定种类和调解制度。8.了解行政复议的执行程序。
行政复议是指行政机关根据当事人的申请，按照行政复议程序对具体行政行为进行合
法性和适当性审查，解决行政争议的活动。
行政复议属于解决行政争议的一种救济途径，一般而言，行政复议的程序分为申请、
受理、审理、决定和执行五个阶段。《行政复议法》是2023年新修订的法律，新法必考，
128
第四编 行政救济法
务必重点掌握。
第一节 行政复议申请
一、行政复议的范围☆(主客观考点) (一)确立行政复议范围的标准
1.公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以向行政
复议机关提出行政复议申请。
2.行政复议机关审查申请行政复议的行政行为是否合法与适当。
(二)可以申请行政复议的事项1.对行政机关作出的行政处罚决定不服。
2.对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服。
3.申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出
的有关行政许可的其他决定不服。
4.对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服。5.对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服。6.对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服。
7.对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服。8.认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权。
9.认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争。
10.认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务。
1.申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职
责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复。
12.申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行
政机关没有依法给付。
13.认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政
府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。
14.认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。15.认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。
(三)行政复议的排除事项1.国防、外交等国家行为。
2.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范
性文件。
3.行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
129
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
4.行政机关对民事纠纷作出的调解。(四)行政复议中附带审查部分抽象行政行为
公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法，
在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查
申请：
1.国务院部门的规范性文件。
2.县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件。
3.乡、镇人民政府的规范性文件。
4.法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。(所列规范性文件不含规章)
齐燕子点拨
国务院制定的规范性文件，不属于附带审查的对象。二、行政复议参加人与行政复议机关☆(客观考点)
行政复议参加人与行政复议机关是行政复议中的主体，行政复议的主体制度就是解决
“谁去告、去告谁、找谁告”的问题。
(一)行政复议申请人
行政复议申请人是指依法申请行政复议的公民、法人或其他组织。
有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代
理人可以代为申请行政复议。
符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提
供法律援助。
1.众多申请人代表。同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1~5名代表参加行
政复议。代表人参加行政复议的行为对其所代表的申请人发生效力，但是代表人变更行政复议请求、撤回行政复议申请、承认第三人请求的，应当经被代表的申请人同意。
2.委托代理人。申请人可以委托1至2名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人
代为参加行政复议。申请人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，行政复议机构应当核实并记录
在卷。
3.申请人资格转移。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。
有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，其权利义务承受人可以申请行政复议。
(二)行政复议被申请人
原则上作出具体行政行为的行政机关为行政复议的被申请人。例外：
1.授权行政案件→被授权组织为被申请人。2.委托行政案件→委托机关为被申请人。
130
第四编 行政救济法
◎
3.不作为案件→有作为义务的机关为被申请人。
4.行政机关被撤销或职权变更的案件→继续行使其职权的行政机关为被申请人。5.经上级行政机关批准的案件→上级行政机关(批准机关)为被申请人。6.两个以上行政机关以共同的名义作出行为的案件→共同作出行政行为的行政机关
是共同被申请人。
7.行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织的案件→①若经法律、法规、
规章授权，对外以自己名义作出行政行为的，派出机构、内设机构或者其他组织为被申请人；②若未经法律、法规、规章授权，对外以自己名义作出行政行为的，以该行政机关为
被申请人。
【案例1】县公安局所辖的派出所对张二十五作出20元罚款，以派出所为被申请人。【案例2】县公安局所辖的法治科对张二十五作出20元罚款，以县公安局为被申请人。
子燕子点拨
申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申
请人。
(三)行政复议第三人
行政复议第三人，是指同被申请的具体行政行为有利害关系的参加行政复议的其他公
民、法人或者其他组织。
行政复议期间，申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结
果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行
政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。
第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。
(四)行政复议机关
县级以上各级人民政府以及其他依照《行政复议法》履行政复议职责的行政机关是
行政复议机关。
1.县级以上地方政府作为复议机关
(1)对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的案件，以本级人民政府为复议
机关。
【案例1】县公安局对张二十五作出拘留3日，以县公安局为被申请人，以县政府为
复议机关。
【案例2】市公安局对张二十五作出拘留3日，以市公安局为被申请人，以市政府为
复议机关。
(2)对下一级人民政府作出的行政行为不服的案件，以上一级人民政府为复议机关。【案例1】县政府对张二十五作出征收决定，以县政府为被申请人，以市政府为复议
机关。
【案例2】市政府对张二十五作出征收决定，以市政府为被申请人，以省政府为复议
131
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
囵
机关。
(3)对省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为不服的案件，以省、自治区、直
辖市人民政府为复议机关—自我复议。
【案例】省政府对张二十五作出征收决定，以省政府作为被申请人，以省政府为复议机关。(4)对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的案件，以设立的人民
政府为复议机关。
【案例1】黑龙江省政府设立的大兴安岭地区行政公署作出同意征用张二十五房屋的
行为，以大兴安岭地区行政公署为被申请人，以黑龙江省政府为复议机关。
【案例2】区政府设立的街道办事处作出罚款10元决定，以街道办事处为被申请人，
以区政府为复议机关。
(5)对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政
行为不服的案件，以本级人民政府为复议机关。
【案例1】江苏省政府管理—苏州大学对张二十五作出退学处理的行为，以苏州大
学为被申请人，以江苏省政府为复议机关。
【案例2】苏州市司法局管理—律师协会对张二十五作出警告行为，以律师协会为
被申请人，以苏州市政府为复议机关。
(6)对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规
章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；其中，对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行
为不服的，也可以由其所在地的人民政府管辖。
【案例1】县公安局所辖的派出所对张二十五作出罚款20元，以派出所为被申请人，
以县政府为复议机关。
【案例2】设区的市政府工作部门—市公安局按照行政区划设立派出机构—区公
安分局对张二十五作出罚款20元，可以由市政府作为复议机关，也可以由区政府作为复
议机关。
2.上一级主管部门作为复议机关
对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行
为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
【案例】市海关作出扣留张二十五价值相当于应纳税款的货物，以市海关为被申请人，
省海关为复议机关。
3.本级政府或者上一级主管部门作为复议机关
对履行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本
级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。
【案例】市司法局对张二十五作出吊销律师执业证书行为，以市司法局为被申请人，
以市政府或者省司法局为复议机关。
4.国务院部门作为复议机关
(1)对本部门作出的行政行为不服的案件。
132
第四编 行政救济法
【案例】生态环境部对张二十五作出没收违法所得20亿元，以生态环境部为被申请
人，以生态环境部为复议机关。
(2)对本部门依法设立的派出机构依照法律、行政法规、部门规章规定，以派出机构
的名义作出的行政行为不服的案件。
【案例】生态环境部派出机构—华东督察局作出的行为，以华东督察局为被申请人，
以生态环境部为复议机关。
(3)对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的
案件。
【案例】教育部授权的组织—北京大学作出退学处理行为，以北京大学为被申请人，
以教育部为复议机关。
孑燕子点拨
行政复议机关是履行政复议职责并承担责任的行政机关。行政复议机构是代表行政
复议机关办理行政复议事项的机构，为行政复议机关负责法制工作。
酷课堂总结
被申请人
复议机关
县级以上地方政府的工作部门
县级以上政府及工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织
本级政府
地方政府
县级以上政府工作部门设立的派出机构
复议
地方政府设立的派出机关
设立派出机关的政府
地方政府(不包括省政府)
上一级地方政府
省政府
省政府(自我复议)
垂直复议
海关、金融、外汇、税务和国安
上一级主管部门
选择复议
县级以上地方人民政府司法行政部门
本级政府或上一级司法行政部门
国务院部门
部委复议
国务院部门依法设立的派出机构
国务院部门
国务院部门依法授权的组织
(五)行政复议管辖的转移
上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，
可以报请上级行政复议机关决定。
133
跟彝子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
盘课堂总结
⑧
复议参加人
依法申请复议的公民、法人、其他组织
资格转移 公民死亡→近亲属；组织终止→承受者
申请人
委托代理人 委托1-2名代理人；书面&口头委托复议代表人 超过5人，推选1~5名代表
授权案件→被授权组织委托案件→委托机关不作为案件→有作为义务的机关
被申请人
机关被撤销、变更→继续行使职权的机关经上级机关批准案件→上级机关 复议看职权派出机构&内设机构→①有授权，自己；②没授权，所属机关
行政复议管辖的转移
县级以上政府工作部门
县级以上政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织
县级以上地方政府作为复议机关
县级以上政府工作部门依照法律、法规、规章设立的派出机构
各级政府依法设立的派出机关地方政府(不包括省级政府)
以政府为
省、自治区、直辖市政府
原则、部
本部门
门为例外
复议机关
国务院部门作为复议机关
本部门依法设立的派出机构
本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织
上一级主管部门作为复议机关 垂直领导的行政机关本级政府或者上一级主管部门作为复议机关 地方政府司法行政部门
复议机构
复议机关负责法制工作的机构
与具体行政行为有利害关系 “可以”通知参加/申请
第三人
可以委托1~2名代理人
第三人不参加，不影响行政复议案件的审理
三、行政复议的申请(一)申请时间☆(主客观考点)
1.针对作为型案件
(1)公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知
道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。
60日
202.1.1作出
全知图
知道
(并告知诉权、事实、理由等)
134
第四编 行政救济法
⑧
(2)因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起
继续计算。
(3)行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权
利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行
政行为内容之日起最长不得超过1年。
1年
60日
①
知道内容
知道复议申请权
1年
②
60日
知道内容
知道复议申请权
知一半图
1年
60日
③
知道内容
知道复议申请权
(4)行政机关作出行为，公民、法人、其他组织不知道行为的，申请期限应当自申请
人知道或者应当知道该行政行为之日起计算。因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过20年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过5年的，行政复议机
关不予受理。
20年5年
60日
①
作出之日
知道行为内容
20年15年
②
60日
作出之日
知道行为内容
全不知图
20年15年
60日
③
作出之日
知道行为内容
2.针对不作为型案件
公民、法人或者其他组织依法申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的：(1)有履行期限规定的，行政复议申请期限自履行期限届满之日起计算；
135
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
(2)没有履行期限规定的，行政复议申请期限自行政机关收到申请满60日起计算；(3)公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的
法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前述规定的限制。
(二)申请形式
申请人申请行政复议，可以书面申请；书面申请有困难的，也可以口头申请。
1.书面申请
书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议
申请书，也可以当面提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书
的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。2.口头申请
口头申请的，行政复议机关应当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行
政复议的主要事实、理由和时间。
(三)复议前置案件☆☆(主客观考点)
以下情形，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可
以再依法向人民法院提起行政诉讼：
1.对当场作出的行政处罚决定不服。
2.对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定
不服。
3.认为行政机关未履行法定职责情形。4.申请政府信息公开，行政机关不予公开。
5.纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议。
6.国务院反垄断执法机构作出的禁止、不予禁止或者不予禁止下的其他限制性条件
等经营者集中的决定。
7.法律、行政法规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。(口诀：政
府当场不作为，资源纳税反垄断)
【注意】纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、
征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点、税款征收方式等行为而产生的争议，不包括因纳税产生的行政处罚决定、行政
强制措施或强制执行决定、税收保全措施、征收反倾销税等。
⑩经典真题
1.甲市乙区公安分局所辖派出所以李某制造噪声干扰他人正常生活为由，处以50元
罚款。李某不服申请复议。下列哪一机关可以成为本案的复议机关?(201/2/84)〔1〕
A.乙区公安分局
B.乙区政府
〔1〕 B
136
第四编 行政救济法
C.甲市公安局
D.甲市政府
2.甲公司向市规划局申请改造某处历史建筑，市规划局交给市城市规划专门委员会
审核。市城市规划专门委员会形成会议纪要，同意甲公司的申请。张某认为该会议纪要侵
犯其合法权益，申请行政复议。下列选项正确的有：(2018-回忆版)〔1〕
A.被申请人是市规划局
B.复议机关是市政府
C.会议纪要属于行政许可行为
D.会议纪要属于行政复议范围
3.某县税务局将个体户沈某的纳税由定额缴税变更为自行申报，并在认定沈某申报
税额低于过去纳税额后，要求沈某缴纳相应税款、滞纳金，并处以罚款。沈某不服，对税
务机关下列哪些行为可以直接向法院提起行政诉讼?(208/2/85)〔2〕A.由定额缴税变更为自行申报的决定B.要求缴纳税款的决定C.要求缴纳滞纳金的决定D.罚款决定
第二节 行政复议受理
一、审查期限
行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查。
二、行政复议的受理条件☆☆(主客观考点)
1.有符合《行政复议法》规定的被申请人。2.申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系。
3.有具体的行政复议请求和理由。4.在法定申请期限内提出。
5.属于《行政复议法》规定的行政复议范围。
6.属于本机关的管辖范围。
7.行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民
法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。
【注意1】公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，
在行政复议期间不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起
行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。
【注意2】对省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门作出的行政复议决定不服的，
可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院作出最终裁决。
137
〔1〕 ABCD〔2〕 CD
跟感子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
【注意3】对不符合受理条件的，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说
明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届
满之日起视为受理。
【注意4】公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理
由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。
【注意5】申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议
的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。
三、复议申请的补正
1.通知补正。行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，无法判断行政复议申请是
否符合受理条件的，行政复议机关应当自收到申请之日起5日内书面通知申请人补正。补
正通知应当一次性载明需要补正的事项。
2.补正材料。申请人应当自收到补正通知之日起10日内提交补正材料。有正当理由
不能按期补正的，行政复议机关可以延长合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视
为申请人放弃行政复议申请，并记录在案。
齐燕子点拨
对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请
行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。四、复议申请的撤回
条 件
在复议决定作出前；申请人自愿并说明理由；复议机构同意。
(1)复议终止；
效 果
(2)不得再以同一事实和理由提出复议申请，但申请人能够证明撤回申请违背其真实意
思表示的除外；
(3)撤回申请仍可起诉，但需在起诉期限内且非复议前置案件。
圆经典真题
国务院某部对一企业作出罚款50万元的处罚。该企业不服，向该部申请行政复议。
下列哪一说法是正确的?(2012/2/49)(1)
A.在行政复议中，不应对罚款决定的适当性进行审查
〔1〕 D
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第四编 行政救济法
⑧
B.企业委托代理人参加行政复议的，可以口头委托
C.如在复议过程中企业撤回复议的，即不得再以同一事实和理由提出复议申请D.如企业对复议决定不服向国务院申请裁决，企业对国务院的裁决不服向法院起诉
的，法院不予受理
第三节 行政复议审理
一、一般规定☆(客观考点) (一)审理依据
行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件。
行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条
例和单行条例。
(二)复议中止
行政复议期间有下列情形之一的，行政复议中止：
1.作为申请人的公民死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议。
2.作为申请人的公民丧失参加行政复议的行为能力，尚未确定法定代理人参加行政
复议。
3.作为申请人的公民下落不明。
4.作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人。5.申请人、被申请人因不可抗力或者其他正当理由，不能参加行政复议。6.依照《行政复议法》规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止。7.行政复议案件涉及的法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认。8.行政复议案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结。
9.申请对规范性文件的附带审查期间，中止审查行政行为。
10.需要中止行政复议的其他情形。
行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机关中止、恢复行政复议案件的审理，应当书面告知当事人。
(三)复议终止
行政复议期间有下列情形之一的，行政复议机关决定终止行政复议：1.申请人撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回。
2.作为申请人的公民死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利。3.作为申请人的法人或者其他组织终止，没有权利义务承受人或者其权利义务承受
人放弃行政复议权利。
4.申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因同
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③
一违法行为涉嫌犯罪，被采取刑事强制措施。
5.前述中止原因中的1、2、4项，中止行政复议满60日，行政复议中止的原因仍未
消除。
【注意】行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。
但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。
(四)复议期间不停止执行
行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行：
1.被申请人认为需要停止执行。2.行政复议机关认为需要停止执行。
3.申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行。
4.法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。
二、复议证据(一)证据种类
行政复议证据包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；
鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。
(二)当事人举证1.被申请人举证
(1)被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。
(2)行政复议期间，被申请人不得自行向申请人和其他有关单位或者个人收集证据；
自行收集的证据不作为认定行政行为合法性、适当性的依据。
(3)行政复议期间，申请人或者第三人提出被申请行政复议的行政行为作出时没有提
出的理由或者证据的，经行政复议机构同意，被申请人可以补充证据。
2.申请人举证
(1)认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责的证据，
但是被申请人应当依职权主动履行法定职责或者申请人因正当理由不能提供的除外；
(2)提出行政赔偿请求的，提供受行政行为侵害而造成损害的证据，但是因被申请人
原因导致申请人无法举证的，由被申请人承担举证责任。(三)行政复议机关调查取证
1.行政复议机关有权向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关文件和资
料，向有关人员进行询问。
2.调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当出示行政复议工作证件。3.被调查取证的单位和个人应当积极配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。4.行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请
人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业
140
第四编 行政救济法
秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应
当同意。
【注意】行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行
鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。三、普通程序(一)被申请人答复时间
行政复议机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行
政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据
和其他有关材料。
(二)审理方式
1.听取意见和书面审查
适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当面或者通过互联网、电话等
方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以
书面审理。
2.适用听证
(1)审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议
机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。
(2)听证由1名行政复议人员任主持人，2名以上行政复议人员任听证员，1名记录
员制作听证笔录。
(3)行政复议机构组织听证的，应当于举行听证的5日前将听证的时间、地点和拟听
证事项书面通知当事人。
(4)申请人无正当理由拒不参加听证的，视为放弃听证权利。
(5)被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由并委托相应的工作
人员参加听证。
(6)经过听证的行政复议案件，行政复议机关应当根据听证笔录、审查认定的事实和
证据，依法作出行政复议决定。
3.行政复议委员会提出咨询意见
(1)县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委
员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研
究提出意见。
(2)审理行政复议案件涉及下列情形之一的，行政复议机构应当提请行政复议委员会
提出咨询意见：
①案情重大、疑难、复杂；②专业性、技术性较强；
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③省、自治区、直辖市人民政府管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；
④行政复议机构认为有必要。
行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见。
(3)提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意
见作为作出行政复议决定的重要参考依据。(三)审理期限
行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行
政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超
过30日。
燕子点拨
听证程序对比
行政许可
行政处罚
行政复议
(1)依职权：法律规定+公共
依申请：降低吊大
(1)依职权：重大、疑难、复杂(应
方 式
利益
证，责令关停业(应
当)
(2)依申请：有利害关系+申请
当告知)
(2)依申请：有必要+有请求(可以)
时 间
5日内申请，7日前通知时间、
5日内申请，7日前
地点，20日内组织听证
通知时间、地点
5日前通知时间、地点
结 果
根据听证笔录作出行政许可决定或者行政处罚决定，根据听证笔录、案件事实和证据作出行
政复议决定
四、简易程序
(一)适用范围
1.法定情形
行政复议机关审理下列行政复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大
的，可以适用简易程序：
(1)被申请行政复议的行政行为是当场作出；(2)被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评；
(3)案件涉及款额30元以下；
2.约定情形：上述规定以外的其他行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，
可以适用简易程序。
(二)被申请人答复时间
适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当自受理行政复议申请之日起3日
(4)属于政府信息公开案件。
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第四编 行政救济法
内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起5日内，提出书面答复，并
提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。(三)审理方式
适用简易程序审理的行政复议案件，可以书面审理。
(四)审理期限
1.适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起30日内
作出行政复议决定。
2.用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机构认为不宜适用简易程序的，经行
政复议机构的负责人批准，可以转为普通程序审理。
孑燕子点拨
1.行政复议申请期限为知道或者应当知道行为之日起60日，法律规定超过60日的
除外。
2.普通程序下的行政复议决定期限是自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，
法律规定少于60日的除外。负责人批准也可适当延长30日。
3.简易程序下的行政复议决定期限是自受理申请之日起30日。
五、附带审查(一)具体要求
1.申请人直接对抽象行政行为申请复议，复议机关不受理，申请人对行政行为申请
复议时才能附带申请审查抽象行政行为。
2.抽象行政行为必须是行政行为的依据，若抽象行政行为不是行政行为的依据，申
请人也不能对抽象行政行为申请附带审查。
3.不是所有的抽象行政行为都能作为附带审查的对象，只能是部分抽象行政行为，
具体包括国务院部门的规定，县级以上地方各级政府及其工作部门的规定，乡、镇政府的
规定，即规章以下的规范性文件(不含规章)。
4.申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行
政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向
行政复议机关提出对该规定的审查申请。(二)审查的处理程序
1.申请人申请复议时一并提出附带性审查
(1)行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日
内转送有权处理的行政机关依法处理。
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(2)接受转送的行政机关应当自收到转送之日起60日内，将处理意见回复转送的行
政复议机关。
2.复议机关依职权主动审查
(1)行政复议机关在对被申请人作出的行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本
机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的
国家机关依法处理。
(2)接受转送的国家机关应当自收到转送之日起60日内，将处理意见回复转送的行
政复议机关。
(三)听取意见
行政复议机关有权处理有关规范性文件或者依据的，行政复议机构应当自行政复议中
止之日起3日内，书面通知规范性文件或者依据的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复。制定机关应当自收到书面通知之日起10日内提交书面答复及相关材料。
行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，
制定机关应当配合。
(四)处理结果
行政复议机关有权处理有关规范性文件或者依据，认为相关条款合法的，在行政复议
决定书中一并告知；认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，
并责令制定机关予以纠正。
处理期间中止审查行政行为
复议中的附带审查
依申请
有权
依职权
复议机关30日内处理
无权处理
7日内转送
有权处理的行政机关：
有权处理的国家机关：
60日内处理
60日内处理
1.关于行政复议案件的审理和决定，下列哪些说法是正确的?(2017/2/83)〔(1) A.行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可自行委托鉴定机构进行鉴定
⑥经典真题
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〔1〕 ABCD
第四编 行政救济法
B.对重大、复杂的案件，行政复议机构应采取听证方式审理
C.申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，
可以撤回
D.行政复议人员调查取证时应向当事人或者有关人员出示证件
2.刘某对区自然资源和规划局依据省自然资源和规划厅的规定作出的一项行政处理
决定不服提起行政复议，同时要求审查该规定的合法性。在此情况下，下列哪一说法是正
确的?(202/2/72)(1)
A.市政府作为复议机关无权对省自然资源和规划厅的规定进行处理B.区政府作为复议机关应当将省自然资源和规划厅的规定转送市政府处理
C.省政府有权对该规定进行处理
D.市自然资源和规划局作为复议机关应当将审查省自然资源和规划厅规定的请求转
送省自然资源和规划厅处理
第四节 行政复议决定
一、行政复议决定的主体
行政复议机关依法审理行政复议案件，由行政复议机构对行政行为进行审查，提出意
见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义作出行政
复议决定。
二、行政复议决定的种类(一)维持决定
维持决定，是指行政复议机关作出支持或者维持被申请的行政行为的决定。维持决定的适用情形：行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合
法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。(二)变更决定
变更决定，是指行政复议机关全部或者部分改变原来的行政行为的内容。
变更决定的适用情形：
1.事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当。2.事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据。3.事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。
【注意】行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反
请求的除外。
[1] C
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⑧
(三)撤销决定
撤销决定，是指被申请的行政行为存在违法性，行政复议机关决定撤销或者部分撤销
该行政行为，使其效力丧失的行政复议决定。撤销决定的适用情形：1.主要事实不清、证据不足。2.违反法定程序。3.适用的依据不合法。4.超越职权或者滥用职权。
行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，可以责令被申请人在一定期限内重
新作出行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复
议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。(四)履行决定
被申请人不履行法定职责的，行政复议机关决定被申请人在一定期限内履行。
(五)确认违法的决定
确认违法的决定，是指行政复议机关对被申请的行政行为违法性的确定。作出确认违
法的决定往也是对撤销决定和履行决定的一个后续的补充。确认违法决定的适用情形：
1.行政行为依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。
2.行政行为程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。
3.行政行为违法，但是不具有可撤销内容。
4.被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法。
5.被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。
(六)确认无效决定
行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请
人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。(七)复议驳回决定
在以下两种情况下，行政复议机关应当作出驳回决定：
1.申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该
行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。
2.受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复
审理。
146
第四编 行政救济法
③
齐燕子点拨
复议驳回决定分为实体性驳回和程序性驳回。其中实体性驳回强调的是行政复议程序
进入了实体审理环节，但是复议机关没有支持申请人的诉求，作出驳回复议请求是复议维持的一种表现形式。而程序性驳回强调的是行政复议程序根本没有进入实体审理环节，就
被复议机关驳回，作出驳回复议申请认定为复议不作为行为。
复议受理大门
实体驳回(维持)
程序驳回(不作为)
盥课堂总结
合法
作为
维持决定
不作为
驳回复议请求决定
作为
撤销决定
复议决定
行政行为
违法
变更决定
确认违法决定
不作为
履行决定
无效
确认无效决定
三、行政复议决定书和意见书(一)行政复议决定书
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖行政复议机关印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政
复议决定书向社会公开。
(二)行政复议意见书
行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有
关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。
147
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
县级以上地方各级人民政府办理以本级人民政府工作部门为被申请人的行政复议案件，
应当将发生法律效力的行政复议决定书、意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门。
四、行政复议的和解与调解(一)复议和解
1.条件：当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家
利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
2.效果：当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议
机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外。
(二)复议调解1.条件
行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。
调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权
益，不得违反法律、法规的强制性规定。2.行政复议调解书
当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签
字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。
调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时
作出行政复议决定。
1.某区食品药品监管局以某公司生产经营超过保质期的食品违反《食品安全法》为
由，作出处罚决定。公司不服，申请行政复议。关于此案，下列哪一说法是正确的?
(2016/2/48)(1)
A.申请复议期限为60日
B.公司不得以电子邮件形式提出复议申请C.行政复议机关不能进行调解
D.公司如在复议决定作出前撤回申请，行政复议中止
2.某金融机构不按照规定向银保监局报送有关资料，银保监局责令其改正，某金融
机构逾期不改正，银保监局以某金融机构违反法律规定为由对该金融机构罚款20万元。对此，某金融机构申请行政复议。下列哪些选项是错误的?(2020-回忆版)〔2】
A.某金融机构逾期不缴纳罚款的，银保监局可通知银行直接从该金融机构账户里划
拨存款抵缴罚款
148
⑥经典真题
〔1〕 A 〔2〕 ACD
第四编 行政救济法
B.某金融机构申请复议期限为60日
C.复议期间某金融机构和银保监局达成和解协议，复议中止D.复议期间银保监局把罚款改为10万元，复议中止
3.某区市场监管局对一公司未取得出版物经营许可证销售电子出版物10套的行为，予以
取缔，并罚款60元。该公司向区政府申请复议。下列哪些说法是正确的?(2015/2/80)〔1〕
A.公司可委托代理人代为参加行政复议
B.在复议过程中区市场监管局不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据
C.区政府应采取开庭审理方式审查此案
D.如区市场监管局的决定明显不当，区政府应予以撤销
第五节 行政复议的执行
一、对被申请人执行
1.被申请人应当履行政复议决定书、调解书、意见书。
2.被申请人不履行或者无正当理由拖延履行政复议决定书、调解书、意见书的，
行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负
责人或者予以通报批评。
二、对申请人、第三人执行
申请人、第三人逾期不起诉又不履行政复议决定书、调解书的，或者不履行最终裁
决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：
1.维持行政行为的行政复议决定书，由作出行政行为的行政机关依法强制执行，或
者申请人民法院强制执行。
2.变更行政行为的行政复议决定书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民
法院强制执行。
3.行政复议调解书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
孑燕子点拨
1.《行政复议法》关于行政复议期间有关“3日”“5日”“7日”“10日”的规定是
指工作日，不含法定休假日。
2.行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，《行政复议法》没有规定的，依照
《民事诉讼法》关于期间、送达的规定执行。
某县政府依田某申请作出复议决定，撤销某县公安局对田某车辆的错误登记，责令在
⑥经典真题
149
〔1〕 AB
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
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30日内重新登记，但某县公安局拒绝进行重新登记。田某可以采取下列哪一项措施?
(208/2/45)(1)
A.申请法院强制执行
B.对某县公安局的行为申请行政复议
C.向法院提起行政诉讼D.请求某县政府责令某县公安局登记
酷课堂总结
撤回申请
申请
作为案件(自知或应知)
不作为(履行期满/60日满/立即)
不知诉权1年
复议前置：
不知内容20年/5年
60日内申请复议(法律规定超60日的除外)
①当场作出行政处罚②侵犯已有的自然资源所有权或使用权
受理
③未履行决定职责
5日内决定(期满未作决定视为受理)
④不公开信息⑤纳税争议⑥经营者集中
5日内通知补正，10日内补正材料，逾期视为放弃
审理
简易程序
普通程序
复议机
3日内送副本
被申
复议机
7日内送副本
被申
关受理
5日内答复、交证据
请人
关受理
10日内答复、交证据
请人
可书面审理
听取意见&书面审理
复杂应听证&有必要、有请求可听证
决定
自受理之日起30日内作决定
自受理之日起60日内作决定；法律规定少于60日的，经负责人批准可延长30日
维持决定变更决定撤销决定履行决定确认违法决定确认无效决定驳回决定
执行
行政机关或申请法院执行政复议决定书、调解书、意见书
150
〔1〕 D
第四编 行政救济法
③
躲坑训练
1.为严格本地生猪市场的管理，某县政府以文件形式规定，凡本县所有猪类屠宰单
位和个人，须在规定期限内到生猪管理办公室申请生猪屠宰证，违者予以警告或罚款。个体户张三未按规定办理被生猪管理办公室予以罚款20元。应当向县政府申请复议。(1)
2.申请人因不可抗力不能参加行政复议致行政复议中止满60日的，行政复议终
止。〔2〕
151
〔1〕错误。此处是假授权，按照委托关系认定，以县政府为被申请人，则应当向市政府申请复议。〔2〕 错误。申请人因不可抗力不能参加行政复议而导致行政复议中止的，不属于需要满60日即需终止的情形。
第十二章 行政诉讼的受案范围
甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司(以下简称“城市公交公
司”)召开协调会后，下发了甲市人民政府《会议纪要》,明确：城市公交公司的运营范围，界定在经批准的城市规划区内；城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营，免缴交通规费；在规划区范围内，原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处，交由建设部门负责。《会议纪要》下发后，甲市城区交通局按照《会议纪要》的要求，中止了对城市
公交公司违法运营的查处。
田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户，他们运营的线路与《会议纪要》
规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠，但依《会议纪要》,不能享受免缴交通规费的优惠。三人不服，向法院提起诉讼，要求撤销《会议纪要》中关于城市公交公司免缴交通规费的规定，并请求确认市政府《会议纪要》关于中止城区交通局对城市公交公司违
法运营查处的内容违法。
上案例导引
图本章思维导图
行政诉讼的主要作用
概 述
行政诉讼的基本原则
行政处罚行为行政强制行为行政许可行为行政确认行为行政征收、征用行为行政不作为行为
侵犯法律规定的经营自主权、农村土地
受案范围的肯定式列举
承包经营权、农村土地经营权的行为
排除或限制竞争行为违法要求履行义务的行为行政给付行为行政协议行为
行政诉讼的受案范围
其他认为行政机关侵犯人身权、财产权等合法权益的行为
国家行为刑事司法行为抽象行政行为行政调解行为行政指导行为行政过程性行为
受案范围的否定式列举
重复处理的行为内部行为
行政机关协助法院执行为
信访行为
法律规定的行政终局行为其他对权利义务不产生实际影响的行为
附带性审查的基本要求
附带性审查
法院审查处理
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第四编 行政救济法
@
圆本章学习目标1.了解行政诉讼概述。
2.重点掌握行政受案范围的肯定式列举和否定式列举。
3.重点掌握行政诉讼的附带性审查。
行政诉讼是一种特殊的“民告官”制度，其核心内容是法院依法裁判行政机关与公
民、法人或者其他组织之间的行政争议，属于典型的司法审判活动，不仅需要遵循司法审判的基本原则，也要严格遵守司法权与行政权的边界划分，以审查行政行为的合法性为
界，防止司法权僭越行政权。
第一节 行政诉讼概述
行政诉讼是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院
提起诉讼，人民法院依照法定程序对被诉的行政行为的合法性进行审查并依法作出裁判的
一种法律制度。
那么,行政诉讼的受案范围就是法院对什么样的行政行为进行诉讼，即法院可以受理
行政争议的种类和权限。虽然，行政法治的目的是控权保民，就是控制行政权力的行使，尽量让行政相对人获得救济，但是对于公民、法人和其他组织来说，受案范围并非意味着所有情况下，行政机关作出的行政行为可以获得司法救济，而必须是在法定范围内的行政
侵权行为才会受到司法审查。
一、行政诉讼的主要作用
行政诉讼又称“司法审查”,相对于行政相对人而言，是一种行政法律救济制度。相
对于行政主体而言，是一种法律监督制度。与民事诉讼、刑事诉讼并称三大基本诉讼
制度。
(一)化解行政争议
公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权
益，有权依法向人民法院提起诉讼。故在行政诉讼制度之下，是行政相对人对抗行政主
体，主要的目的是保护相对方的合法权益，化解行政争议。(二)保护行政相对方的合法权益
基于行政法律关系的基本理论，可知，行政主体的职权具有天然的侵权性，与之相对
应的，行政相对方的权益是处于弱势地位的，那么,从控权保民角度，行政诉讼救济制度
要为相对方的合法权益提供合法有效的救济途径。
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囵
(三)对行政权进行制约和监督
《行政诉讼法》第1条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争
议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。《行政诉讼法》第70条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：①主要证据不足的；②适用法律、法规错误的；③违反法定程序的；④超越职权的；⑤滥用职权的；⑥明显不当的。可知，司法审查制度是对行政机关的行政违法行为进行司法审判，纠正行政机关作出的行政行为，从
而更好保障行政机关依法进行政管理，维护社会公共利益。
二、行政诉讼的基本原则
(一)以事实为根据，以法律为准绳原则
《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。
(二)人民法院独立行使审判权原则
《行政诉讼法》第4条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机
关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。(三)合议、回避、公开审判和两审终审原则
《行政诉讼法》第7条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审
判和两审终审制度。
(四)当事人诉讼法律地位平等原则
《行政诉讼法》第8条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。
(五)使用本民族语言文字进行诉讼原则
《行政诉讼法》第9条规定，各民族公民都有用本民族语言、文字进行政诉讼的权
利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼
参与人提供翻译。
(六)有效辩论原则
《行政诉讼法》第10条规定，当事人在行政诉讼中有权进行辩论。
(七)人民检察院对行政诉讼的法律监督原则
《行政诉讼法》第1条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
(八)行为合法性审查原则
《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
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第四编 行政救济法
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(九)行政负责人出庭应诉原则
《行政诉讼法》第3条规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，
对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作
人员出庭。
第二节 行政诉讼受案范围的肯定式列举
《行政诉讼法》第12条对行政诉讼受案范围作出肯定式列举。
一、法院应予受理的案件☆☆(主客观考点)
(一)行政处罚行为
主要是对行政主体实施的行政拘留、暂扣或吊销许可证和执照、责令停产停业、没收
违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服，提起诉讼。具体参见“行政处
罚”章节。
(二)行政强制行为
主要是对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执
行不服，提起诉讼。具体参见“行政强制”章节。(三)行政许可行为
主要是申请行政许可时，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关
作出的有关行政许可的其他决定不服，提起诉讼。具体参见“行政许可”章节。
(四)行政确认行为
主要是对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩
涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服，提起诉讼。
此处的行政确认主要是对自然资源权属发生争议予以认定、甄别、确权的行为，认定
为行政确权行为。
(五)行政征收、征用行为
主要是对征收、征用决定及其补偿决定不服，提起诉讼。行政征收，是指行政主体凭
借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制性征集一定数额金钱和实物的行政行为。行政征用，是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种
具体行政行为。
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(六)行政不作为行为
主要是对申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关
拒绝履行或者不予答复不服，提起诉讼。此处主要针对的是接到申请的行政机关负有法定的行政职责，公民、法人、其他组织申请履行，行政机关却拒绝履行或不予答复的
行为。
(七)侵犯法律规定的经营自主权、农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为主要是认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权
的，提起诉讼。其中，经营自主权，是指相对人(主要是企业)在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利。农村土地承包经营权属于物权中的用益物权，就是公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的土地，依法享有占有、使用、收益和一定处分的权利。农村土地经营权是从农村土地承包经营权中分离出的一项权能，就是承包农户将其承包土地流转出去，由
其他组织或者个人经营，其他组织或者个人取得土地经营权。(八)排除或限制竞争行为
主要是认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为破坏了正常的市场竞争秩
序，侵犯公平竞争权而提起诉讼。
(九)违法要求履行义务的行为
主要是公民、法人、其他组织认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其
他义务，提起诉讼。
(十)行政给付行为
行政给付行为是指行政主体依照有关法律、法规，向符合条件的申请人提供物质利益
或者赋予其与物质利益有关的权益的具体行政行为，此处指公民、法人、其他组织认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，提起诉讼的案件。
(十一)行政协议行为
行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他
组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。此处指公民、法人、其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征
收补偿协议等协议的，提起诉讼的案件。
(十二)其他认为行政机关侵犯人身权、财产权等合法权益的行为《行政诉讼法》第12条对行政诉讼受案范围进行了肯定式列举，但是难以穷尽所有行
政诉讼应当受理的案件类型，故规定兜底性条款，凡属于公民、法人、其他组织的合法权
益被行政机关侵犯的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。
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第四编 行政救济法
醋课堂总结
行政诉讼的受案范围=具体行政行为+行政协议
惩戒性、制裁性
行政
其他
处罚
行政
暂时性、预防性
为实现公共利益
⋯⋯
强制措施
签订具有行政法上权利义务的协议
行政
行政
协议
强制执行
督促履行
行政机关违法集资、摊派
违法要求
行政
从事
费用等
履行义务
许可
某种活动
应予受理案件
行政
事实关系
确认
的证明
滥用行政权
侵犯公平
排除或限制竞争
竞争权
行政
抚恤金、最低
给付
生活保障金等
拒不履行职责
不作为
侵犯经营
行政
为公共利益，强制
自主权
行政
征收
有偿或无偿取得
征用
财物或劳务
为公共利益，强制取得财产使用权
二、法院受理行政案件的概括总结
1.行政机关和法律、法规、规章授权组织的行政行为。首先要求行为主体必须是行
政机关，还包括有行政权的组织。同时要求该行政行为是在运用和行使行政权的情况下作
出的。
2.侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。该主体行政行为的结果对相对人权利
义务产生了实际的影响。
3.行政行为合法性审查。从法院审查对象来看，法院审查的是行政行为，既包括具
体行政行为，也包括行政协议行为，当然包括对部分抽象行政行为的附带审查。从法院审查的内容来看，人民法院一般只审查行政行为的合法性问题，而不审查行政行为的合理性
问题，防止司法权代替行政权。
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⑧
第三节 行政诉讼受案范围的否定式列举
根据《行政诉讼法》第13条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼
法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第1条的规定，罗列出不纳入行政诉讼受案范围
管辖的案件。
一、国家行为
国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义
实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行
为。往往具有政治性。
二、刑事司法行为
公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为。其行为不是行政
行为，而是刑事侦查行为。
三、抽象行政行为
包括行政机关制定行政法规、行政规章以及行政规范性文件的行为，它是针对不特定
的对象作出、并能反复适用的行政行为。
四、行政调解行为
行政机关居中对民事纠纷进行的斡旋活动。是指行政机关对属于本机关职权管辖范围
内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在
平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。五、行政指导行为
行政机关以劝说、建议、诱导、示范、鼓励等非强制性手段，引导社会主体自愿实施
一定的作为或者不作为，以实现行政管理的目的。
六、行政过程性行为
行政机关作出行政行为之前的各类准备性行为，如论证、研究、层报、咨询等行为。
七、重复处理的行为
行政机关依据社会主体的申请，对已经生效的行政决定作出的没有任何改变的二次决定。
八、内部行为☆(主客观考点)
内部行为是指行政机关之间和行政机关与行政机关工作人员之间存在法律关系，上级
158
第四编 行政救济法
有权对隶属于它的下级行政机关或者行政机关人员发布的有法律约束力的职务命令和指示。内部行政行为包括：行政机关对内部组成机构的职能调整、对公务员的奖惩任免等行为；行政机关内部各部门之间的沟通、内部报批等行为；行政机关上下级之间管理的内部
层级监督行为等。
九、行政机关协助法院执行为
行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行为，并非行政机关
自身依职权主动作出的行为。但是行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的行为，
就属于行政诉讼的受案范围了。
十、信访行为
信访工作机构作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信
访事项等行为。
十一、法律规定的行政终局行为(一)国务院的最终裁决
对省、自治区、直辖市人民政府依照相关规定、国务院部门依照相关规定作出的行政
复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照
《行政诉讼法》的规定作出最终裁决。
(二)出入境管理中的最终裁决
1.公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理
外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。
2.外国人对依法对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不
服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。
3.公安部对外国人作出的驱逐出境决定为最终决定。(三)外商投资的国家安全审查决定
对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行的安全审查决定为最终决定。
十二、其他对权利义务不产生实际影响的行为
此项是一种兜底性条款，主要指行政管理活动没有引起公民、法人、其他组织的合法
权益的产生、变更或消灭，即没有实际性影响。能够纳人行政诉讼受案范围的必须是对当事人的合法权益产生实际影响的，既然如此，此类行为当然不能纳人行政诉讼的受案
范围。
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政治性
不特定主体反复适用
国家行为
抽象
其他不产生
行政行为
实际影响
内部
行为
行为
无外部性
行政终局行为
对信访人实体权利义务不产生
信访
实质影响
行为
不予受理案件
刑事司法行为
刑诉法授权
非行政机关
协助法院
行政调
自身意思表示
执行行为
解行为
自愿、无强制力
行政过程性
行政
行为
重复处理
指导行为
非强制性
不具备最终的
的行为
法律效力
不产生新的权利义务影响
1.当事人不服下列行为提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围的是：(201/2/97)(1)
A.某人保局以李某体检不合格为由取消其公务员录用资格B.某公安局以新录用的公务员孙某试用期不合格为由取消录用
C.某人保局给予工作人员田某记过处分D.某财政局对工作人员黄某提出的辞职申请不予批准2.下列选项属于行政诉讼受案范围的是：(2015/2/98)〔2〕
A.方某在妻子失踪后向公安局报案要求立案侦查，遭拒绝后向法院起诉确认公安局
的行为违法
B.区房管局以王某不履行双方签订的房屋征收补偿协议为由向法院起诉C.某企业以市监局滥用行政权力限制竞争为由向法院起诉D.黄某不服市政府发布的征收土地补偿费标准直接向法院起诉
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⑥经典真题
(1) A 〔2〕C
第四编 行政救济法
第四节 规范性文件的附带性审查
公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法的，在对行政行为
提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，法院依法对规范性文件进行合
法性审查。
一、抽象行政行为
行政法规
国务院
部门规章
国务院组成部门、直属机构、法律规定的机构
行政立法
省级规章
省、自治区、直辖市人民政府
地方政府规章
市级规章
设区市、自治州政府及东莞市、中山市、嘉峪关市、儋
州市政府
二、行政诉讼中附带性审查的基本要求☆(主客观考点)
有行政管理权的机关可以采取行政管理性的措施，当然也可以制定抽象行政行为，抽
象行政行为包括：行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定或命令。法院在对规范性文件附带审查中是具有基本的要求的，不是所有的文件都可以进行附带性审查的。
1.对象：国务院部门和地方人民政府及其部门制定的其他规范性文件，不含规章。
2.依据：附带审查的规范性文件必须是被诉行政行为作出的依据。
3.时间：应当在第一审开庭审理前提出。有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
三、法院审查处理☆☆(主客观考点)
(一)听取意见
1.人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取
规范性文件制定机关的意见。
2.制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。
(二)规范性文件审查标准
人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或
者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。规范性文件不合法的情形：
1.超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的。
2.与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的。
3.没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、
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法人和其他组织合法权益的。
4.未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的。
5.其他违反法律、法规以及规章规定的情形。(三)规范性文件合法的处理
人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合
法的依据。
(四)规范性文件不合法的处理
1.经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并
在裁判理由中予以阐明。
2.规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起3个月内，向规范性文件制
定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。
3.接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60日内予以书面答复。情况
紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。
4.作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄
送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
5.人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行
备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高
人民法院、高级人民法院备案。(五)监督
各级人民法院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认
定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对
下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误的，有权
提审或者指令下级人民法院再审。
⑩经典真题
甲县房管局出台《关于全县商品住宅项目公证摇号销售实施意见》(以下简称《实施
意见》),要求即日起全县商品住宅已办理预售许可证的楼盘暂停销售，违者处罚。某房地产企业德利公司为回笼资金，仍然组织楼盘销售，被县房管局依据《实施意见》的有关规定予以20万元处罚。德利公司不服该处罚决定和《实施意见》,向法院提起诉讼。下列
哪一选项是错误的?(2018-回忆版)〔1〕
162
A.德利公司对《实施意见》有关规定不服的，可以直接起诉
〔1〕 A
第四编 行政救济法
⑧
B.法院在审查中发现《实施意见》可能不合法的，应当听取县房管局的意见C.法院经审查发现《实施意见》不合法的，在裁判生效之日起3个月内向县房管局
提出处理建议，县房管局应当在收到司法建议之日起60日内予以书面答复
D.法院认为《实施意见》不合法的，应当在裁判生效后报送上一级法院备案
躲坑训练
1.公务员丁对所在的区文化局确定的自己工资数额不服，可以向法院起诉。〔1〕2.辛某对行政机关与其订立的劳动人事协议不服，可以向法院起诉。〔2〕3.李四认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不
合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。〔3〕
163
〔1〕错误。这是内部行政行为，不可诉。〔2〕错误。劳动争议协议不是行政协议，不可诉。
〔3〕错误。国务院制定的其他规范性文件不可以附带审查，国务院部门制定的其他规范性文件可以附带审查。
第十三章 行政诉讼参加人
案例导引
2018年2月1日，罗某向市物价局投诉举报某电信公司向其收取首次办理手机卡费50
元，要求市物价局责令某电信公司退还手机卡费50元，查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，书面答复相关处理结果。2018年2月15日，市物价局价格管理办公室作出书面答复，具体内容为：“我局收到您反映的申诉书后，非常重视，及时进行调查。经调查核实，省通管局和省发改委联合下发的《关于电信全业务套餐资费优化方案的批复》规定，UIM卡收费上限标准：入网50元/张，补卡、换卡：30元/张。我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助。市物价局价格管理办公室(章)。”罗某收到市物价局价格管理办公室的答复后，认为答复函中并没有对自己举报信中的请求事项作出处理，以答复违法为由诉至法院，请求确认市物价局管理办公室的行为违法，同时一并请求审查《关于电信全业务套餐资费优化方案的
批复》。
行政相对人
原告资格
行政相关人
第三人参加诉讼的方式
相邻权案件
第三人的诉讼地位
第三人
公平竞争权案件有受害人的案件
被告资格确定的一般规则
撤销或者变更行政行为案件
被告资格的特殊类型
投诉、举报案件
经复议后被告的确定
债权人案件
开发区案件的被告确定
被 告
行政诉讼参加人
原 告
利害关系人
合伙企业案件
行政许可案件下的被告确定
个体工商户案件
县级以上政府与其职能部门
股份制企业案件
的被告确定
非国有企业案件联营、合资、合作企业案件
行政诉讼的共同诉讼人
行政诉讼的
非营利法人案件
行政诉讼的代理人
其他主体
涉及业主共有利益案件
原告资格的转移
国本章学习目标
1.了解行政诉讼原告资格包括行政相对人和行政相关人，重点掌握的是利害关系的
认定。164
圆本章思维导图
第四编 行政救济法
2.重点掌握行政诉讼的被告，所有内容都需要重点把握。3.掌握行政诉讼的第三人参加方式和第三人的诉讼地位。4.了解行政诉讼中的共同诉讼人和诉讼代理人。
行政诉讼的参加人是指参与到行政诉讼的过程中，对行政诉讼程序产生重要影响的主
体，主要包括行政诉讼的原告、行政诉讼的被告、行政诉讼的第三人、行政诉讼的代理人等。但是前期学习中要注意参加人与参与人的区别，参与人还包括行政诉讼中的证人、鉴
定人、翻译人、勘验人等。
第一节 原 告
行政诉讼的原告是指认为行政行为侵犯其合法权益，依法向法院提起诉讼的公民、法
人或者其他组织。由此可知，能够称为原告身份必须首先是行政行为侵犯了原告的自身合法权益，原告起诉不是为了维护他人利益或者公共利益，而是为了维护自身的合法权益。其次，原告认为受到行政行为侵犯即可，这是一种主观状态的认识，不需要原告的权益实际性受到影响。在行政诉讼法中，能够成为原告身份的主体包括两类：相对人和相关人。
一、原告资格(一)原告资格的类型
原告必须是与被诉的行政行为存在法律上的利害关系。根据《行政诉讼法》第25条
的规定，原告资格包括两类：
1.行政行为直接针对的对象，即行政相对人。
2.并非行政行为直接针对的对象，但是其权利义务会受到行政行为影响的人，即行
政相关人。
【注意】行政诉讼法中“人数众多”,一般指10人以上，需要推选诉讼代表人。代表
人为2~5人。代表人可以委托1~2人作为诉讼代理人。
(二)利害关系人的表现形式☆(主客观考点)
1.相邻权案件
相邻权是民法中的一个概念，是指不动产的所有人或使用人在处理相邻关系时所享有
的权利，根据《民法典》的规定，主要包括通风、通行、采光、排水、截水等权利。而行政法意义上的相邻权案件也是如此，如高层建筑物在许可行为中间距、高度等可能存在的影响他人采光权、通风权，采矿许可中的地基塌陷等。被诉行政行为侵害了相邻权，相邻
权人可以成为原告。
【案例】某区12户居民以某区规划局批准太平居委会搭建的自行车棚影响通风、采光
和通行权为由，向法院提起行政诉讼，要求法院撤销该区规划局的批准决定。
165
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⑧
2.公平竞争权案件
公平竞争权是指经营者在市场竞争过程中，依据竞争法所享有的要求其他经营者及相
关主体进行公平竞争，以保障和实现经营者合法竞争利益的权利。此处是政府机关滥用行政权力排除或者限制竞争造成公民、法人或者其他组织合法权益遭受损害，可以有原告
资格。
【案例】一小区已建有A幼儿园，为满足需要，某区人民政府拟在该小区内再建一所
幼儿园。旺财和大黄先后向该区人民政府提出申请，旺财获批准。大黄有权对该区人民政
府批准旺财申请的行为提起行政诉讼。3.有受害人的案件
受害人是指合法权益受到另一民事主体(加害人)违法行为侵害的人。受害人在寻求
政府机关保护其合法权益，追究加害人法律责任时，负有法定职责的行政机关不予处理或者虽处理但是受害人认为过轻的，在这两种情况下，受害人的合法权益均未得到很好的保
护，因此受害人有权对行政机关的处理行为提起行政诉讼。
【注意】①加害人或者受害人中起诉的一方是原告，没有起诉的一方是第三人；②如
果加害人认为行政处罚过重而起诉，受害人认为处罚过轻同时起诉，在这种情况下，加害
人与受害人均是原告，但不是共同原告。
【案例】旺财和大黄因邻里纠纷打架，旺财把大黄打得眼睛黑掉一圈，大黄报案，公
安机关对旺财作出罚款50元的处罚。大黄认为处罚过轻，提起行政诉讼。4.撤销或者变更行政行为案件
行政机关对已经生效的行政行为，可依职权或者依申请撤销或者变更。如信赖保护行
为，即行政行为已经成立生效，产生拘束力，当事人基于其信赖而遵守，但是因其他原因(公共利益、政策调整、法律变化等)要变更或者撤销，侵害信赖人的合法权益，信赖人
可以作为原告提起诉讼。
【案例】旺财购买了一套带花园的房子，后厚集团有限公司承建了这片的环立交桥
项目，随着修建中噪音污染不断，一旦建成，旺财家将被钢筋水泥包围，形成坐井观天之
貌。旺财不服，可以提起行政诉讼。5.投诉、举报案件
为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出
处理的，公民、法人或者其他组织具有原告资格。6.债权人案件
债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民
法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者
应予考虑的除外。
【注意】由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政
机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。除非行政机关应考虑却未考虑时才有限地承认其行政法上的原告资格。故涉及债权人原告问题优先考虑民事诉讼，能用民事诉
讼处理的不要考虑行政诉讼。
166
第四编 行政救济法
③
【案例1】甲公司与乙公司签订合同，由乙公司供应加工的胡桃木等木材1万吨。乙
公司交付木材1个月后，省林业局以甲公司无证加工木材为由没收其加工的胡桃木等全部木材，并对其处以30万元罚款。甲公司向法院起诉要求撤销省林业局的处罚决定。乙公
司是否有起诉的原告资格?
【案例2】2018年，张某向北京A银行借款30万元，将其名下位于北京市某区的一
处房产抵押给A银行，并依法在区房管局办理了抵押登记手续。2019年，债务人张某与案外人李某合谋(或通过伪造材料),向区房管局提交了注销抵押登记的申请。房管局的工作人员在受理申请时，未尽到审慎审查义务，错误地将房产抵押登记予以注销，张某随后将房产迅速过户。债务到期后，张某无力偿还。A银行在例行贷款到期催收时，发现抵押物已经被注销抵押登记并转移，导致抵押权无法实现。A银行能否提起行政诉讼?
7.合伙企业案件
(1)合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。(2)未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以
推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。8.个体工商户案件
(1)个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告；(2)有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。
9.股份制企业案件
股份制企业的股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权
的，可以企业名义提起诉讼。
10.非国有企业案件
非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属
关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。
【注意】非国有企业的法定代表人起诉时是以自己的名义起诉而非企业的名义，因为
法定代表人有独立的原告资格。
1.联营、合资、合作企业案件
联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作
企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。
【注意】联营企业、中外合资或者合作企业或者投资人可以为了维护企业的利益也可
以为了维护投资人利益，以企业的名义或者投资人自己的名义起诉。
12.非营利法人案件
事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行
政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。
【注意】非营利法人可以作为原告，出资人或者设立人也可以作为原告。
13.涉及业主共有利益案件
(1)业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义
提起诉讼；
167
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(2)业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业
主可以提起诉讼。
二、原告资格的转移(一)公民原告资格转移
1.有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。(近亲属以自己的名义起诉) 2.近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子
女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。
(二)法人或者其他组织原告资格转移
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起
诉讼。
1.某公司向规划局交纳了一定费用后获得了该局发放的建设用地规划许可证。刘某
的房屋紧邻该许可规划用地，刘某认为建筑工程完成后将遮挡其房屋采光，向法院起诉请
求撤销该许可决定。下列哪一说法是正确的?(2013/2/47)(1)
A.规划局发放许可证不得向某公司收取任何费用
B.因刘某不是该许可的利害关系人，规划局审查和决定发放许可证无需听取其意见
C.因刘某不是该许可的相对人，不具有原告资格
D.因建筑工程尚未建设，刘某权益受侵犯不具有现实性，不具有原告资格2.某市监局发现，某中外合资游戏软件开发公司生产的一种软件带有暴力和色情
内容，决定没收该软件，并对该公司处以3万元罚款。中方投资者接受处罚，但外方投资者认为处罚决定既损害了公司的利益也侵害自己的权益，向法院提起行政诉讼。下列哪一
选项是正确的?(209/2/47)〔2〕
A.外方投资者只能以合资公司的名义起诉B.外方投资者可以自己的名义起诉
C.法院受理外方投资者起诉后，应追加未起诉的中方投资者为共同原告
D.外方投资者只能以保护自己的权益为由提起诉讼
⑥经典真题
第二节 被 告
行政诉讼的被告，是指实施的行政行为被公民、法人或者其他组织起诉到人民法院，
并被人民法院通知参加行政诉讼的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。
168
〔1〕 A〔2〕 B
第四编 行政救济法
一、被告资格确定的一般规则
只有行政主体能够成为行政诉讼的被告，同样地，确定行政诉讼的被告其实就是在确
定行政主体。那么前面我们已经谈论过，确定行政主体的原则就是“权、名、责”三者的统一，即一个组织享有某种行政职权，并以自己的名义行使行政职权，且能够独立承担由
此引发的法律责任。
《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉
讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
二、被告资格的特殊类型☆☆(主客观考点)
原则上，行政诉讼的被告以“谁行为，谁被告”为原则，但是，司法实践中会出现一
些疑难案件被告资格确定问题，行政诉讼的司法解释也专门作出了相应的规定。(一)授权行政和委托行政下的被告认定
在前述“其他行政主体”章节中，详细分析过授权组织和委托组织之间的区别。被授
权的组织获得了明文的法律、法规、规章的授权，有行政主体资格，可以独立成为诉讼中的被告；但是被委托的组织没有行政主体资格，不能成为诉讼中的被告，而应以委托机关
为被告。但是需要注意“假授权真委托”的情形。
《行诉解释》第24条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规
章的授权履行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会
受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。(二)下级机关经上级机关批准作行为的被告
《行诉解释》第19条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院
提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
由此可知，在行政诉讼中，下级机关经上级机关批准对外作行为，被告看名义，即以
法律文书上署名的机关为被告。其和《行政复议法实施条例》第13条中“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定是不一样的，复议中被申请人确定是看实质的职权作用，以批准机关作为被
申请人。故总结而言，就是“诉讼看名义，复议看职权”,要注意区分。
【案例】甲县生态环境局依据甲县政府的批准以自己的名义作出决定，将厚企业关
停。以甲县生态环境局为被告。
(三)共同行为下的被告确定
共同行为下的被告确定，是需要区分不同的情况来分析的。若共同作行为的行政机关
169
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
购
都具有行政主体资格，那么很明显，按照行政诉讼被告确定的一般规则“谁行为，谁被告”,那么此处的两个行政主体就是共同的被告。但是若共同作行为的行政机关一个有行政主体资格，一个没有行政主体资格，那么只能是有行政主体资格的机关为被告，没有行
政主体资格的不能成为诉讼中的被告。
但是需要注意，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的
身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。(口诀：“漏加列”)
【案例1】甲县市场监管局和卫生局共同对厚有限公司作出罚款50万元的决定，以
甲县市场监管局和卫生局为共同被告。
【案例2】市场监督管理局和消费者协会以共同的名义对某个体工商户作出了罚款3
万元的行政处罚。以市场监督管理局作为被告。(四)被撤销的行政机关被告
作出行政行为的行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是行政诉讼的被告。
如果没有继续行使其职权的行政机关，那么需要判断被撤销机关的性质，若是实行垂直领导的行政机关，以垂直领导的上一级行政机关为被告；若是其他的一般机关，则以其所属
的人民政府为被告。
【案例1】县公安局对张二十五作出罚款5万元的决定，后县公安局被撤销了(没有
继续行使其职权的行政机关),以县政府为被告。
【案例2】县税务局对张二十五作出罚款5万元的决定，后县税务局被撤销了(没有
继续行使其职权的行政机关),以市税务局为被告。
(五)房屋征收部门的被告
1.市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出
行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。
2.征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提
起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。
(六)不作为案件的被告
行政机关具有法定职责，应当履行却不实施或者拖延履行具体行政行为的，属于行政
不作为的表现形式。
1.形式要件：公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请，接到申请的行政机关
未作任何处理，以接到申请的行政机关为被告。
2.实质要件：接到申请的行政机关有作为的义务和职权，但是未作为，则其能够成
为行政诉讼的被告，但是接到申请的行政机关没有作为的义务和职权的，应转交给有作为
义务的机关去作为。
故，对于行政不作为的案件，行政诉讼的被告以实质要件为原则，形式要件为补充。【案例】厚企业请求甲县政府按照行政征收给予一次性经济补偿，并且要求减免关
停期间的税费和土地使用费。甲县政府收到申请后未作答复(甲县政府有履行的职责),
170
第四编 行政救济法
◎
以甲县政府为被告。
酷课堂总结
原则：作出行政行为的行政机关是被告
法律、法规、规章授权
被授权组织是被告
规章以下规范性文件的授权视为“委托”
委托行政
委托机关是被告
经上级机关批准作出行为
以生效行政决定书上的署名机关为被告
诉讼看名义
继续行使职权的机关→无：①政府部门
行政机关被撤销或职权变更
以所属政府为被告；②垂直领导则以上
一级行政机关为被告
不作为
形式上以接到申请的机关为被告，实
案件
质上以承担作为职责的机关为被告
(七)行政机构案件的被告
行政机构一般包括内设机构、临时组建机构、派出机构等组织。派出机关不是行政机
构，派出机关属于行政机关的一种，有天然的行政主体资格，独立地成为行政诉讼中的被告。
1.行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自
己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
2.法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他
组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机
构或者组织为被告。
3.没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行
使行政职权的，属于行政委托行为。当事人不服提起诉讼的，应当以该委托机关为被告。
【案例1】甲县政府设立的临时机构基础设施建设指挥部强制拆除了旺财的房屋，以
甲县政府为被告。
【案例2】派出所对旺财作出罚款50元的决定，以派出所为被告。【案例3】派出所对旺财作出拘留3日的决定，以派出所为被告。【案例4】县公安局的法治科对旺财作出罚款20元的决定，以县公安局为被告。
无授权
所属机关为被告
行政机构
超越授权
有授权
行政机构自己为被告
未超越授权
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⑧
燕子点拨
原告所起诉的被告不适格的，法院应当通知原告变更被告；原告拒绝变更的，法院应
当裁定驳回起诉。(口诀：“错变驳”)
三、经复议后被告的确定
经过复议的案件，主要有两种类型：行政复议作为案件和行政复议不作为案件。其
中，行政复议作为案件包括复议改变案件和复议维持案件。(一)行政复议作为1.复议改变
经复议的案件，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议改变的情形：
(1)复议机关改变原行政行为的处理结果；
(2)复议机关确认原行政行为违法(以违反法定程序为由确认原行政行为违法除外);
(3)复议机关确认原行政行为无效。
2.复议维持
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议
机关是共同被告。
【注意】原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知
原告追加被告；原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
复议维持的情形：
(1)复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规
范依据，但未改变原行政行为的处理结果；
(2)复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法；
(3)行政复议决定既有维持原行政行为的内容，又有改变原行政行为的内容或者不予
受理申请的内容；
(4)复议机关驳回复议申请或者复议请求(以复议申请不符合受理条件为由驳回的
除外)。
(二)行政复议不作为
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，
作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。此处被告
的确定是根据原告的诉求来进行选择的。复议不作为情形：
1.复议机关在法定期限内未作出复议决定。2.复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请。
【注意】原行政行为属于复议前置的案件，行政相对人向复议机关申请复议，复议机
172
第四编 行政救济法
⑩
关作出的是复议不作为的决定，此时，原告的选择权受到限制，只能起诉复议不作为行为，以复议机关为被告，不能起诉原行政行为。因为理论上，复议前置之下，复议机关应当实质性审理了原行政行为，才是对原行政行为的行政争议进行了救济，而如果复议机关作出的决定属于复议不作为，那么复议机关对于原行政行为的争议根本没有救济，原行政行为的纠纷没有得到处理，故不能规避掉复议，直接对原行政行为进行起讼。所以复议前
置结合复议不作为的案件，只能选择起诉复议不作为决定。
甜课堂总结
【案例1】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》关于生产假药的规定为由，决定对其处罚款91亿元。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府维持该决定，并在罚款总额中补充，没收遗漏的违法生产的疫苗、违法所得18.9亿元。该公司不服，向法
院起诉。
【案例2】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》关于生产假药的规定为由，决定吊销其《药品生产许可证》。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府以证据不
足为由确认省药监局作出的行政行为违法。该公司不服，向法院起诉。
【案例3】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》关于生产假药的规定为由，决定吊销其《药品生产许可证》,并处罚款91亿元。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府维持吊销《药品生产许可证》的决定并处罚款8亿元。该公司不服，向法院
起诉。
【案例4】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》第98条第2款第1项关于生产假药的规定为由，决定吊销其《药品生产许可证》。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府依据《药品管理法》第98条第2款第2项关于生产假药的规定，维持了处罚
决定。该公司不服，向法院起诉。
案件类型
被诉行为
被 告
复议改变案件
只能起诉复议改变行为
行政复议机关为被告
复议作为案件
原行为机关和行政复议机关为共
复议维持案件
起诉原行为和复议维持行为
同被告(告漏了，通知追加；原告不同意，列为共同被告)
可起诉复议不作为
行政复议机关为被告
复议不作为案件
可起诉原行为
原行为机关为被告
【案例5】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
173
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
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不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》关于生产假药的规定为由，决定吊销其《药品生产许可证》。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府以处罚过重为由撤销了吊销《药品生产许可证》的行政行为。该公司不服，向法院起诉。
【案例6】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》关于生产假药的规定为由，决定吊销其《药品生产许可证》。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府以省药监局超出法定期限作出决定为由，确认省药监局作出的行政行为违法。该公司不服，向法院
起诉。
【案例7】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局作出拘留其负责人张某的决定。张某不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府以省药监局无权作出拘留决定为由，确认省药监局作出的行政行为无效。
张某不服，向法院起诉。
【案例8】某生物科技有限责任公司生产的疫苗所含成份与国家药品标准规定的成份
不符，省药监局以该公司违反《药品管理法》关于生产假药的规定为由，决定吊销其《药品生产许可证》。该公司不服，向省政府申请复议，要求撤销该决定。省政府以该公司复议申请的期限超期为由，作出驳回其复议申请的决定。该公司不服，向法院起诉。
课堂总结
行为结果改变
复议机关改变原行政行为处理结果
复议
单独告，
改变
复议机关确认原行政行为违法(程序除外)
复议机关
复议机关确认原行政行为无效
为被告
复议
审过且结果未变
作为
复议机关改变原行政行为认定的事实、证据、依据，但未改变原行政行为处理结果
复议
复议机关以违反法定程序为由确认原行政行
共同告，
复议
维持
为违法
原机关和复议机关
案件
复议决定既有维持原行政行为的内容，又有改
为被告
变原行政行为的内容或不予受理申请的内容
未实质审理过
复议机关驳回复议申请或复议请求
复议机关在法定期限内未作出
复议
复议决定
选择告，对原行为不服，原机关为被告；
不作为
复议机关以复议申请不符合受
对复议行为不服，复
理条件为由驳回复议申请
议机关为被告
174
第四编 行政救济法
⑧
四、开发区案件的被告确定
开发区，是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准，在城市规划区内设立的
经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。开发区设有相应的管理委员会、投资公司，投入资金，对本辖区进行开
发、建设，具备政府职能部门的性质。
工委管委会办公室
组织部
宣传部
经济发展委员会
科技和信息化局
规划建设委员会
国土生态环境局
财政局
社会事业局
劳动和社会保障局
综合行政执法局
市场监督管路局
松江工业园区
因为具备政府职能部门的性质，故也会履行政府职权，那么开发区是否具备行政诉讼
的主体资格，成为诉讼中的被告呢?这需要结合开发区自身的性质分别讨论：
类 型
行为作出主体
被 告
开发区管理机构
开发区管理机构
由国务院、省级政府
开发区管理机构
批准设立的开发区
开发区管理机构
开发区管理机构所属职能部门
具有行政主体
所属职能部门
资格
开发区管理机构
其他开发区
开发区管理机构
开发区管理机构所属职能部门
开发区管理机构
设立开发区管理机构
开发区管理机构没有行政主体资格
开发区管理机构所属职能部门
的地方政府
五、行政许可案件下的被告确定
行政许可是一项具体行政行为，能够独立纳入行政诉讼的受案范围，那么行政许可案
件中的被告也是需要根据具体情况确定的。根据行政诉讼被告的一般规定“谁行为，谁被告”,那么应当由作出行政许可决定的机关为被告。但是《最高人民法院关于审理行政许
可案件若干问题的规定》中规定了三类特殊的情形。
(一)经上级批准、由下级决定的被告
对于行政许可须经上级机关批准后，由下级机关作出许可决定的，原则上，根据“谁
行为，谁被告”原则，当事人对许可决定不服的，以下级机关为被告。但是当事人对批准或者不批准行为不服，一并提起诉讼的，以上级机关和下级机关作为共同被告。
175
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
◎
(二)下级初审、上级作决定的被告
对于行政许可须经下级机关进行初步审核，然后上报给上级机关，上级机关基于初步审
核作出具体的许可决定的，根据“谁行为，谁被告”原则，以上级机关为被告。但是，如果下级机关没有初步审核，没有上报给上级机关，当事人对下级机关的不予初步审核或者不予上报的行为不服提起诉讼，那么根据“谁行为，谁被告”原则，以下级机关为被告。(三)统一办理行政许可的被告
行政许可由多个机关分别受理实施，统一办理行政许可的，此处意见可能会不统一，
当事人对行政许可行为不服提起诉讼的，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关
为被告。
品课堂总结
行政许可决定
作出行政许可决定的机关为被告
须经上级机关批准
对行政许可决定不服
下级机关为被告
下级机关作出行政许可决定
对批准或不批准行为不服
下级和上级机关为共同被告
行政许可案件被告
须经下级机关初步审查并上报
对行政许可决定不服
上级机关为被告
上级机关作出行政许可决定
对不予初步审查或不予上报行为不服
下级机关为被告
多个机关统一
对当事人有实质不利影响
办理行政许可
的机关为被告
六、县级以上政府与其职能部门的被告确定
2021年3月25日，最高人民法院发布了《关于正确定县级以上地方人民政府行政
诉讼被告资格若干问题的规定》,根据行政诉讼中“谁行为，谁被告”的原则进行了一些
细化，强化了对当事人合法权利的保护，推动了行政纠纷实质性化解。
176
实施行为
起诉行为
被告确定
法律、法规、规章规定属于县级以上地方政府职能部门的行政职权，县级以上地方政府通过
对县级以上地方政府的
以具体实施行政行为的职
听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等
指导行为提起诉讼，法
方式进行指导
院应当释明
能部门为被告
第四编 行政救济法
⑧
续表
【注意】被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以
县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定
不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。
实施行为
起诉行为
被告确定
有强制拆除决定书的，以作出强制拆除决定的行政
县级以上地方政府根据《城乡规划法》的规
对强制拆除行为提起
机关为被告
定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制
拆除
诉讼
没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告
对具体实施房屋征收与
有证据证明系县级以上地方政府具体实施集体
补偿工作中的强制拆除
以县级以上地方政府为被告
土地征收中强制拆除房屋等行为
房屋等行为提起诉讼
有强制拆除决定书的，以作出强制拆除决定的行政
对具体实施房屋征收与
没有证据证明系县级以上地方政府具体实施集
机关为被告
补偿工作中的强制拆除
体土地征收中强制拆除房屋等行为
房屋等行为提起诉讼
没有强制拆除决定书的，以县级以上地方政府确定的房屋征收部门为被告
公民、法人或者其他组织向县级以上地方政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规
申请人起诉要求履行法
以下级政府或者相应职能
章规定该职责或者义务属于下级政府或者相应职
定职责或者给付义务
部门为被告
能部门的行政职权，县级以上地方政府已经转送下级政府或者相应职能部门处理并告知申请人
县级以上地方政府确定的不动产登记机构或者
以不动产登记机构或者实
其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产
际履行该职责的职能部门
登记暂行条例》的规定办理不动产登记
为被告
对不动产登记提起诉讼
以继续行使其职权的不动
《不动产登记暂行条例》实施之前由县级以上
产登记机构或者实际履行
地方政府作出不动产登记行为
该职责的职能部门为被告
县级以上地方政府根据《政府信息公开条例》的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常
对政府信息公开行为提
以该指定机构为被告
工作，该指定机构以自己名义作出政府信息公
起诉讼
开行为
177
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
1.某区公安局派出所突击检查孔某经营的娱乐城，孔某向正在赌博的人员通风报信，
派出所突击检查一无所获。派出所工作人员将孔某带回调查，孔某因受到逼供而说出实情。派出所据此决定对孔某拘留10日，孔某不服提起诉讼。下列哪些选项是正确的?
(208/2/49)〔1〕
A.在作出拘留决定前，孔某有权要求举行听证
B.对孔某的拘留决定违法C.某区公安分局派出所是本案被告D.因孔某起诉，公安机关应暂缓执行拘留决定
2.A企业经拍卖取得某块国有土地使用权后，长期未予开发建设。市自然资源和规划
局以A企业浪费土地资源为由向市政府申请收回该块国有土地使用权，市政府作出批准市自然资源和规划局收回A企业土地使用权的批复，市自然资源和规划局直接把市政府的批复交由市土地储备中心执行。A企业不服，针对市政府的批复提起诉讼。下列哪一说法是
正确的?(2020-回忆版)〔2〕
A.批复不属于行政诉讼受案范围B.本案被告是市自然资源和规划局C.A企业可以就该批复申请行政复议
D.若A企业申请行政复议，被申请人是市自然资源和规划局
3.税务局作出《税务处理决定书》,认定甲公司构成外贸出口“真代理、假进销”的
违规操作，对甲公司已获得的出口退税款50万元予以追缴，并对其银行账户强制扣缴50万元。甲公司向上一级税务局申请行政复议，上一级税务局作出复议维持决定。甲公
司诉至法院。下列说法正确的是：(2021-回忆版)〔3〕A.追缴出口退税行为属于行政处罚B.强制扣缴50万元属于行政强制执行C.甲公司申请复议期限为3个月D.税务局和上一级税务局为共同被告
⑥经典真题
第三节 第 三 人
行政诉讼的第三人，是指同被提起行政诉讼的行政行为有利害关系，为了维护自己的
合法权益而申请或者由人民法院通知参加行政诉讼的当事人。要注意，此处的第三人可以
是公民、组织，也可以是行政机关。
178
〔1〕 BC〔2〕 C 〔3〕 BD
第四编 行政救济法
例
一、第三人参加诉讼的方式☆(客观考点)
公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处
理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
1.应当通知：同一个行政行为涉及2个以上利害关系人的，其中一部分利害关系人对
行政行为不服提起诉讼，另外一方却没有参加诉讼，法院应当通知其参加诉讼。否则会造
成诉讼主体的遗漏。
2.可以通知：同一类行政行为涉及2个以上利害关系人的，其中一方没有参加诉讼，
法院可以通知其参加诉讼。即使其不参加，也可以独立地再提起一个诉讼。
二、第三人的诉讼地位
第三人具有独立的诉讼地位，拥有独立的请求权，法院判决第三人承担义务或者减损
第三人权益的，第三人有权依法提起上诉或者申请再审。第三人的权利有：1.可以委托1至2人作为诉讼代理人。
2.被告不提供证据但被诉行政行为涉及第三人合法权益的，第三人可以提供证据。3.因客观原因，第三人不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取。4.在证据可能灭失的情况下，可以向人民法院申请保全证据。
5.对法庭证据可以进行质证。
6.第三人可以向第一审人民法院申请强制执行判决、裁定、调解书。7.第三人可以要求相关行政执法人员出庭说明情况等。
子燕子点拨
第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止
案件审理的效果。
村民甲带领乙、丙等人，与造纸厂协商污染赔偿问题。因对提出的赔偿方案不满，
甲、乙、丙等人阻止生产，将工人李某打伤。公安局接该厂长举报，经调查后决定对甲拘留15日、乙拘留5日，对其他人未作处罚。甲向法院提起行政诉讼，法院受理。下列
哪些人员不能成为本案的第三人?(2012/2/82)〔1〕A.丙
B.乙
C.李某
D.造纸厂厂长
圆经典真题
179
〔1〕 AD
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
第四节 行政诉讼的其他主体
一、行政诉讼的共同诉讼人
共同诉讼是原告或被告一方或者双方都为2人以上的行政诉讼。根据共同诉讼的种类
不同，共同诉讼可分为必要共同诉讼和普通共同诉讼两类。(一)必要共同诉讼
必要共同诉讼，是指当事人一方或者双方为2人以上，针对同一个行政行为，人民法
院必须合并审理的行政诉讼。此处存在必要共同的原告和必要共同的被告。
必要共同诉讼人的追加程序：对于必要共同诉讼人没有参加诉讼的，有两种方式使其
参加诉讼：
1.法院主动追加的，应当通知其他当事人，必要共同原告明确表示放弃实体权利的，
可不予追加；但若必要共同原告既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利，则法院应当将其
追加为第三人。
2.当事人也可主动向法院申请参加诉讼，当事人提出申请后，法院经审查认为申请
理由不成立的，裁定驳回；认为申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。
【案例】规划局许可厚公司建设高楼，该规划侵犯了10户居民的采光权。该10户
居民、厚公司和规划局之间是必要共同诉讼。(二)普通共同诉讼
普通共同诉讼，是指当事人一方或者双方为2人以上，针对同类行政行为，当事人向
法院提起申请要求合并审理，法院认为可以合并审理的，或者法院主动审查后经当事人同
意合并审理的行政诉讼。
【案例】甲、乙两个厂临江而建，建设投产后向江里投放污染物质，生态环境局对甲
厂和乙厂分别处罚10万元。甲厂、乙厂和生态环境局之间是普通共同诉讼。
二、行政诉讼的代理人
行政诉讼的代理人，是指以当事人的名义，在代理权限范围内，代理当事人从事行政
诉讼活动的主体。包括法定代理人、指定代理人和委托代理人。(一)法定代理人
基于法律的规定而产生的法律主体，主要适用于对无诉讼行为能力公民的代理。往
是未成年子女的父母、精神病人的监护人等，这是一种全权代理。
当事人、法定代理人可以委托1~2人作为诉讼代理人。
180
第四编 行政救济法
⑧
(二)指定代理人
基于法院的指定而产生的法律主体，主要适用于无诉讼行为能力的公民无法定代理人代
为参加诉讼或者代理人之间的推诿等情形，依据法院的职权指定，是不需要被指定人同
意的。
(三)委托代理人
基于当事人或者其法定代理人的委托而产生的法律主体。能成为委托代理人的主体主
要包括律师，基层法律服务工作者，当事人的近亲属或者工作人员，当事人所在社区、单
位以及有关社会团体推荐的公民等。
公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托，以
该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系的，可以先
行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。
当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。
委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以由他人代书，并通过自己捺印等方式确认，人民法院应当核实并记录在卷；被诉行政机关或者其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事
人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院。
四躲坑训练
县烟草专卖局和县公安局因张三和李四的走私行为共同对其罚款5万元，并没收其汽
车。李四以县烟草专卖局为被告起诉，张三不愿起诉，但又不愿放弃实体权利。法院应当追加张三为共同原告，同时应当告知李四追加县公安局为共同被告；若李四不同意追加，
法院应当裁定驳回起诉。〔1〕
181
(1)错误。首先，必要共同原告既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，法院应当将其追加为第三人，而非
共同原告；其次，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，而非驳回起诉。
第十四章 行政诉讼的管辖
案例导引
197年1月，某省政府所在地的市政府决定征收含有某村集体土地在内的地块作为旅游
区用地，并划定征用土地的四至界线范围。207年，市国土局就其中一地块与甲公司签订《国有土地使用权出让合同》。208年12月16日，甲公司获得市政府发放的第1号《国有土地使用权证》。209年3月28日，甲公司将此地块的使用权转让给乙公司，市政府向乙公司发放第2号《国有土地使用权证》。后乙公司申请在此地块上动工建设。2010年9月15日，市政府张贴公告，要求在该土地范围内使用土地的单位和个人，限期自行清理农作物和附着物设施，否则将强制清理。2010年1月，该村得知市政府给乙公司颁发第2号《国有土地使用权证》后，认为此证涉及的部分土地仍属该村集体所有，向省政府申请复议，要求撤销该土地使用权证。省政府作出维持决定后，该村向法院起诉。法院通知甲公司与乙公司作为第三人参
加诉讼。如何确定本案的管辖法院?
图本章思维导图
基层法院
被告级别高的案件
特定类型化案件
中级法院
重大、复杂的案件
级别管辖
其他法律规定由中级法院管辖的案件
高级法院最高法院
一般地域管辖
经复议的案件
行政诉讼的管辖
地域管辖
特殊地域管辖
限制人身自由案件不动产案件
跨区域管辖
移送管辖移转管辖
裁定管辖
选择管辖指定管辖
管辖权异议
182
第四编 行政救济法
3
国本章学习目标
1.重点掌握行政诉讼的级别管辖中的基层法院和中院管辖的案件。
2.重点掌握行政诉讼的地域管辖。3.了解行政诉讼的裁定管辖。
行政诉讼的管辖是指不同级别与各地方的人民法院之间受理第一审行政案件的职权分
工，解决的是人民法院审理行政案件的权限划分问题。本着便于公民、法人、其他组织行
使诉讼权和参加诉讼活动以及人民法院公正审理行政案件，作出相关规定。
第一节 行政诉讼的级别管辖
目前我国实行的是四级法院制，分别是基层法院、中级法院、高级法院和最高法院
四级。
一、基层人民法院管辖的第一审行政案件
《行政诉讼法》第14条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。这一条文就明确规
定了，第一审的行政案件原则上由基层人民法院管辖。主要原因是，基层人民法院在我国的法院体系中，数量是庞大的，分布也是很广的，距离当事人较近，第一审行政案件由基层人民法院管辖能够更好地便于当事人诉讼，便于法院及时查清事实、审理案件。
二、中级人民法院管辖的第一审行政案件☆(主客观考点) 《行政诉讼法》第15条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：①对国务院
部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；②海关处理的案件；③本辖区内重大、复杂的案件；④其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。根据此条文可知，第一审行政案件由基层人民法院管辖是原则，那么中级人民法院管辖的是
例外。
(一)被告级别高的案件
1.以县级以上地方政府为被告。此处专门针对的是县级以上的地方政府，包含县政
府，作为被告的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。但是要注意，县级以上地方政府的工作部门作为被告的第一审行政案件，如省公安厅作为被告的第一审行政案件，依然是
由基层人民法院管辖。
2.以国务院部门为被告。根据“第二编 行政组织法”,国务院的部门包括国务院组
成部门、国务院直属机构、国务院组成部门管理的国家行政机构以及特殊的事业单位，这
些主体作为被告的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。
183
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
孑燕子点拨
1.县政府=区政府，两者级别是一致的。
2.复议维持案件，以原机关和复议机关为共同被告，以原机关的级别确定整个行政
案件的级别管辖。原机关的级别低，法院的级别低；原机关的级别高，法院的级别高。
(二)特定类型化案件
由《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》和《最高人民法院关于第一审知
识产权民事、行政案件管辖的若干规定》的规定可知，海关处理的案件和专利、商标评审
等知识产权类案件，行政诉讼的第一审由中级人民法院管辖。(三)重大、复杂的案件
本辖区内重大、复杂的案件，主要包括：①社会影响重大的共同诉讼案件、集团诉讼
案件；②涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；③其他重
大、复杂的案件。
(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件
法律在规定之初，可以根据实际需要，在法律中规定中级人民法院管辖的案件。同
时，基层人民法院认为案件重大，不适合由自己管辖的，也可以请求中级人民法院管辖。
三、高级人民法院管辖的第一审行政案件
高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。
四、最高人民法院管辖的第一审行政案件
最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
册课堂总结
基层法院
原则上第一审行政案件由基层法院管辖
被告高级
①国务院部门；②县级以上政府(【注意】诉县级以上政府工作部门
的，由基层法院管辖)
中级法院
特定化案件
海关行政案件、专利行政案件、商标评审案件、证券行政案件
重大、复杂
社会影响重大的共同诉讼案件；涉外或者涉港澳台案件；国际贸易案件；部分反补贴、反倾销案件(口诀：海港专共补外贸)
复议维持案件的级别管辖
复议机关与原机关作为共同被告，以作出原行政行为的机关确定案件的级别管辖
某企业违法排污造成环境污染，区生态环境局对其罚款20万元。该企业不服，向区
⑥经典真题
184
第四编 行政救济法
政府申请复议。区政府作出复议决定，对该企业罚款10万元。该企业不服，提起行政诉
讼。关于本案的被告和级别管辖，下列选项正确的是：(2019-回忆版)〔1〕A.以区生态环境局为被告，由基层法院管辖B.以区生态环境局为被告，由中级法院管辖C.以区生态环境局和区政府为被告，由基层法院管辖
D.以区政府为被告，由中级法院管辖
第二节 行政诉讼的地域管辖
行政诉讼的地域管辖，是指在同一级别的法院之间，对于一审行政诉讼案件管辖权的
分工。级别管辖属于通过纵向系统来确定各级人民法院的管辖权限，那么地域管辖就是行政诉讼管辖权的横向分配。地域管辖一般分为一般地域管辖和特殊地域管辖。
一、一般地域管辖
《行政诉讼法》第18条第1款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地
人民法院管辖。由此可知，行政诉讼的一般地域管辖遵循的是“原告就被告”理论。二、特殊地域管辖☆☆(主客观考点)
(一)经复议的案件
《行政诉讼法》第18条第1款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地
人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。即，经过复议的
案件，在地域管辖上，由原机关所在地或复议机关所在地法院管辖。
1.复议维持的案件。复议维持的案件，原机关和复议机关作为共同被告，法院既审
查原行为的合法性，也审查复议维持决定的合法性。故可以由原机关所在地的法院管辖，
也可以由复议机关所在地的法院管辖。
2.复议改变的案件。复议改变的案件，是以复议机关作为被告，法院只审查复议改
变行为的合法性，原则上，由复议机关所在地的法院管辖。但是后续法律条文修正，增加了原机关所在地的法院进行管辖，主要的目的是给原告提供更多的选择余地，方便其参加
诉讼。
3.复议不作为的案件。复议不作为的案件实质上是复议机关没有实体审理案件即作
出不作为的决定。此时在被告选择上，遵循的是“选择”,即，起诉原行为，以原机关为被告；起诉复议不作为，以复议机关为被告。根据“原告就被告”理论，若原告起诉原行为，以原机关为被告，由原机关所在地法院管辖；若原告起诉复议不作为，以复议机关为
被告，由复议机关所在地法院管辖。
〔1〕 D
185
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
(二)限制人身自由案件
1.《行政诉讼法》第19条规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，
由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。注意，此处的限制人身自由案件，专门针对
的是“行政强制措施案件”,不包括“行政处罚案件”。
2.对行政机关基于同一事实，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其
他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。
3.原告所在地，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。其中，
经常居住地是指公民离开住所地连续居住满1年以上的地方。(三)不动产案件
1.《行政诉讼法》第20条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法
院管辖。此处“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的
诉讼。
2.不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记
的，以不动产实际所在地为不动产所在地。
课堂总结
一般地域
原告就被告，即由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。
(包含两类案件：复议维持、复议改变)
经复议的作为案件
(1)可以由原机关所在地法院管辖；(2)也可以由复议机关所在地法院管辖。
(包含两类案件：限制人身自由的行政强制措施案件；既采取
特殊地域
限制人身自由的行政强制措施，又采取行政处罚或者其他行政
限制人身自由的
强制措施的案件)
行政强制措施案件
(1)可以由被告所在地法院管辖；
(2)也可以由原告所在地(户籍所在地、经常居住地、被限
制人身自由地)法院管辖。
不动产物权变动的案件
不动产所在地法院管辖。(专属管辖)
三、跨区域管辖
经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干普通或
专门法院跨行政区域管辖行政案件。
圆经典真题
1.甲县宋某到乙县访亲，因醉酒被乙县公安局扣留24小时。宋某认为乙县公安局的
186
第四编 行政救济法
⑧
行为违法，提起行政诉讼。下列哪些说法是正确的?(2012/2/79)(1) A.扣留宋某的行为行政处罚
B.甲县法院对此案有管辖权
C.乙县法院对此案有管辖权
D.宋某的亲戚为本案的第三人
2.甲、乙两村分别位于某市两县境内，因土地权属纠纷向市政府申请解决，市政府
裁决争议土地属于甲村所有。乙村不服，向省政府申请复议，复议机关确认争议的土地属于乙村所有。甲村不服行政复议决定，提起行政诉讼。下列哪个法院对本案有管辖权?
(207/2/39)〔2〕
A.争议土地所在地的基层人民法院B.争议土地所在地的中级人民法院C.市政府所在地的基层人民法院D.省政府所在地的中级人民法院
第三节 行政诉讼的裁定管辖
裁定管辖，是指在没有法律直接规定的情形下，依据人民法院裁定而确定的诉讼管
辖。行政诉讼中的裁定管辖包括移送管辖、移转管辖、选择管辖、指定管辖以及管辖权异
议等规定。
一、移送管辖
移送管辖，是指法院受理行政诉讼案件后，发现本院对该案件没有管辖权，于是将该案
移送给具有管辖权的法院。受移送的法院应当受理，受移送的法院认为受送案件不属于本院管辖的，应当报请上级法院指定管辖，不得再自行移送。此处的移送管辖包括三个要件：
1.移送案件的人民法院已经受理了案件。2.移送案件的人民法院对此案没有管辖权。3.受移送的人民法院对该案有管辖权。
移送管辖一旦成立，受移送的人民法院必须接受移送，不得再自行移送。主要是为了
防止人民法院间在行政案件受理问题上相互推诿，出现没有法院受理的情况。
二、移转管辖
移转管辖，又称管辖权转移，是指上级人民法院决定或同意，将行政诉讼案件的管辖
权由下级人民法院移交给上级人民法院。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。即，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的案件，上级人民法院审理的案件不能移转到下级人民法
院。(口诀：“能上不能下”)
187
〔1〕 BC〔2〕 B
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
三、选择管辖
选择管辖，是指2个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法
院提起诉讼。原告向2个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院
管辖。
四、指定管辖
指定管辖，是指有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法
院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议的，由争议双方协商解决；协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。上级人民法院依据法定的职权书面告知向原人民法院起诉、决定自己审理或者指定其他下级人民法院审理。说白了就是上级人民法院有权在一定
情况下变更某一行政案件的管辖法院，保证行政案件得到有效的审理。
五、管辖权异议
《行诉解释》第10条规定，人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到
起诉状副本之日起15日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反
级别管辖、专属管辖规定的除外。
品课堂总结
立案后，受诉法院的管辖不受当事人住所地改变、追加被告等事实的影响
管辖权恒定
审查后确认管辖
移送案件
的，不再改变，
法院已受理
移送管辖
移转管辖
指定管辖
管辖权异议
违反级别、专属管辖的除外
移送案件
受移送
受移送法院
基层报
当事人向
先协商，
当事人在接
正常的一审
法院无管
法院应
认为无管辖
中院
中院起诉
再报请共
到起诉状副
提，不包括
辖权
当受理
权的，报请
同上一级
本之日起15
发回重审和
上级法院指
法院决定
日内提出
再审
定管辖
①自行审理
①自行审理
②指定其他基层法院审理
②指定其他基层法院审理
③由报请法院审理
③告知当事人向有管辖权的基层法院起诉
188
第四编 行政救济法
⑧
四躲坑训练
1.县公安局对张二十五作出罚款50元的决定，张二十五不服，向县政府申请复议。
县政府作出维持决定，张二十五不服，向法院起诉。本案应当由县公安局所在地的基层法
院或者县政府所在地的中院管辖。(1)
2.县公安局对张二十五作出强制传唤的决定，张二十五不服，向法院起诉。本案应
当由县公安局所在地的基层法院管辖。〔2〕
189
(1) 错误。本案属于复议维持案件，应当以原行为机关的级别确定法院级别，即基层法院，故应当由县公安局
所在地的基层法院或者县政府所在地的基层法院管辖。
〔2〕 错误。强制传唤属于限制人身自由的行政强制措施，应当由张二十五所在地的基层法院或者县公安局所在
地的基层法院管辖。
第十五章 行政诉讼的程序
再审申请人凌丽勤因诉被申请人河南省淅川县人民政府航运行政管理一案，不服河南省高
级人民法院(2018)豫行终1540号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭
进行审查，现已审查终结。
2012年8月1日，河南省淅川县人民政府作出淅政文(2012)67号《关于淅川县航运服
务中心设置杨山至宋湾汽车轮渡口的批复》(以下简称“67号批复”)。凌丽勤不服该批复，向河南省南阳市中级人民法院提起本案诉讼，请求撤销淅川县人民政府作出的67号批复。
凌丽勤家原在河南省淅川县盛湾镇红山头渡口至淅川县老城镇狮子岗公路渡口之间从事船
舶营运，因国家南水北调中线工程建设，丹江库区水位上涨，凌丽勤渡口需要进行复建，原盛湾镇红山头至淅川县老城镇狮子岗公路渡口复建到盛湾镇宋湾(渡口)至老城镇杨山渡口。2012年7月28日，凌丽勤丈夫卢国伟申请盛湾镇宋湾渡口至老城镇杨山渡口的经营许可，经营单位、管理单位、所在乡镇政府、(公路渡口)公路管理机构已在卢国伟的《渡口审批表》上签署了意见。淅川县地方海事处淅海事(2012)21号《关于辖区内渡口重新申请设置审批的请示》中载明已受理渡口申请审批手续共20份，其中有宋湾-杨山渡口(船舶所有人卢国伟)。
2012年7月27日，河南省淅川县航运服务中心作出淅航字(2012)39号《关于设置杨
山至宋湾汽车轮渡口的请示》。同年8月1日，淅川县人民政府作出67号批复，载明“同意设置杨山至宋湾汽车轮渡口，并由你中心航运公司经营”。2013年3月27日，淅川县交通运输局作出淅交字(2013)13号《关于辖区内渡口重新申请设置审批的请示》。同年5月24 日，淅川县人民政府作出淅政文(2013)53号《关于淅川县交通运输局渡口设置请示的批复》,同意设置包括本案所涉渡口。2016年凌丽勤在该渡口进行营运过程中，第三人淅川县航运公司以67号批复为由，阻止凌丽勤在此进行营运，双方发生纠纷。2016年9月18日，邓西周、卢国伟向淅川县人民政府递交《关于申请撤销淅川县人民政府淅政文(2012)67号批复的申述意见》,未果。2017年1月5日，邓西周、卢国伟申请行政复议。同年3月6日，邓西周、卢国伟申请撤回行政复议申请。同日，南阳市人民政府作出宛政复终止(2017)3号行政复议终止决定书。2018年1月2日，一审法院受理了凌丽勤的本案诉讼。凌丽勤一审诉讼请
求为：撤销淅川县人民政府作出的67号批复。
根据内河水路交通管理的相关规定，企业或者个人可以依法申请渡口建设并进行经营和管
理。本案所涉渡口，卷内材料不能充分证实属于政府以职权复建，或是依凌丽勤或淅川县航运服务中心、淅川县航运公司申请(请示)复建，但凌丽勤在该处长期进行船舶营运，被诉行政行为涉及其重大利益，凌丽勤具备本案诉讼主体资格。该67号批复是行政机关作出已经外化并对利害关系人的权利义务产生实质性影响，是可诉的行政行为。凌丽勤不是该行政行为的行政相对人，也没有告知起诉期限，凌丽勤的起诉不适用6个月起诉期限的规定。凌丽勤知道该67号批复后，先是向淅川县人民政府申述意见未果，又向南阳市人民政府申请行政复议，
190
案例导引
第四编 行政救济法
属于起诉期限中断，凌丽勤的起诉并未超过知道后的起诉期限和最长5年的起诉期限的规定，淅川县人民政府及第三人淅川县航运服务中心、淅川县航运公司称该67号批复不可诉和凌丽勤的起诉期限已超的理由不能成立，不予采信。《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”淅川县人民政府在法定期限内未提交证据依据，属于作出的行政行为没有证据依据。《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。⋯符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。”根据行政许可的实施程序，应以申请、受理、审查审批作出行政许可，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利害关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。淅川县人民政府作出该67号批复是以批复请示的形式作出的，违背了行政许可作出的正当程序，属于程序违法。因此，淅川县航运服务中心、淅川县航运公司不能证明被诉行政行为的合法性，凌丽勤请求撤销被诉行政行为的理由成立，予以支持。依照《行政诉讼法》第70条第1、3项之规定，判决撤销淅川县人
民政府于2012年8月1日作出的67号批复。
淅川县人民政府、淅川县航运服务中心、淅川县航运公司不服一审判决，向河南省高级人
民法院上诉，请求撤销一审判决，驳回凌丽勤的诉讼请求。
关于淅川县人民政府、淅川县航运服务中心、淅川县航运公司上诉称“凌丽勤的起诉已超
过法定5年的起诉期限”的问题。《行政诉讼法》第46条第2款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这是行政诉讼法关于最长诉讼保护期限的规定，其含义是指，自行政行为作出之日起，经过一定的期间就不得提起撤销之诉。这一期间属于客观期间，不存在中止、中断、延长的可能，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。本案中，淅川县人民政府于2012年8月1日作出67号批复，但凌丽勤至2018年1月2日才向南阳市中级人民法院提起诉讼，已经超过行政诉讼法规定5年的起诉期限，对其起诉依法应予驳回。一审法院适用法律错误，处理不当，二审法院予以纠正。淅川县人民政府、淅川县航运服务中心、淅川县航运公司关于本案超过起诉期限的上诉理由成立。依照《行政诉讼法》第89条第1款第2项和《行诉解释》第69条第1款第2项的规定，裁定如下：一、撤销一审判决；二、驳回凌丽勤的起诉。
凌丽勤申请再审称：①本案所涉权益是码头，属于不动产，诉讼时效应为20年。②假设
本案诉讼时效就是5年，但适用时效中断的法律规定，存在特定事由。本案中，再审申请人知道67号批复后，先向淅川县人民政府申述意见，后向南阳市人民政府申请行政复议，属于起诉期限中断。③以作出之日始，5年为可诉期间，严重的剥夺了再审申请人的诉讼权利。知道自己权益受到损害之日，才是提起诉讼期限的计算始点。④67号批复指令新码头由淅川县航运服务中心经营，再审申请人在没得到相应补偿的情况下经营权彼剥夺，严重侵害了再审申请人的合法权益。⑤67号批复系淅川县人民政府超越水运法规授权作出，且没有按照规定的审批程序进行许可，从实体上和程序上均违法。故此，请求撤销一、二审判决，再审本案。
本案争议的焦点为凌丽勤提起本案诉讼是否超过起诉期限。《行政诉讼法》第46条规定：
“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行
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为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《行政诉讼法》规定了起诉期限制度。因此，《行政诉讼法》第46条第2款规定了最长诉讼保护期限。
本案中，淅川县人民政府于2012年8月1日作出67号批复，但凌丽勤直至2018年1月2
日才向南阳市中级人民法院提起诉讼，已经超过法定5年的最长起诉期限。凌丽勤主张其知道67号批复后，先向淅川县人民政府申述意见，后向南阳市人民政府申请行政复议，属于起诉期限中断。《行政诉讼法》第48条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据该条的规定，凌丽勤的上述主张并不属于“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”而耽误起诉期限的情形，其该项主张不能成立。另外，凌丽勤主张本案所涉权益是码头，属于不动产，起诉期限应为20年。《行诉解释》第9条第1款规定：“行政诉讼法第20条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”根据该条款的规定，只有因行政行为直接导致不动产物权的设立、变更、转让和消灭等而提起的诉讼才属于“因不动产提起的行政诉讼”,而不能理解为所有关不动产的案件均属于“因不动产提起的行政诉讼”,都要适用20年的最长诉讼保护期限。因此，凌丽勤的该项主张亦不能成立。二审法院裁
定驳回凌丽勤的起诉并无不当。
综上，凌丽勤的再审申请不符合《行政诉讼法》第91条规定的情形。依照《行诉解释》
第16条第2款之规定，裁定如下：
驳回凌丽勤的再审申请。图本章思维导图
行政复议和行政诉讼的衔接
以自由选择为原则、复议前置为例外
原告适格被告明确
行政诉讼的起诉条件
有具体的诉讼请求和事实根据属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖
起诉和受理
行政作为型案件
行政诉讼的起诉期限
行政不作为型案件经过复议后提起诉讼案件起诉人提交的起诉材料
行政诉讼的立案登记制
立案登记的程序法律责任
行政诉讼的程序
审前准备
第一审普通程序
庭审程序审理对象
第一审程序
第一审简易程序
适用范围程序要求
上诉期限上诉受理
第二审程序
审理方式审理对象审理期限适用条件
审判监督程序
再审程序的提起再审程序的审理
192
第四编 行政救济法
⑥
园本章学习目标
1.重点掌握行政复议和行政诉讼的衔接。2.理解行政诉讼的起诉条件。3.重点掌握行政诉讼的起诉期限。4.重点掌握行政诉讼的立案登记制度。
5.了解一审程序、二审程序、再审程序的细节内容，重点掌握审理方式和审理对象。
行政诉讼中的起诉与受理是启动行政诉讼程序的必经环节，两者共同构成了行政诉讼
的开端。行政诉讼的起诉，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，请求法院运用国家审判权予以司法救济的诉讼活动。符合起诉条件之后，就正式进入了受理环节，受理环节完成后就可以进入审理阶段了，一审、二
审、再审属于行政诉讼的审理程序。
第一节 行政复议和行政诉讼的衔接
行政诉讼中，排在第一位的是起诉环节。起诉，是指公民、法人、其他组织认为自己
的合法权益受到行政机关行政行为的侵害时，向人民法院提起行政诉讼，依法保护自己的合法权益。但是针对行政行为的侵害，在寻求救济时，法院的救济有可能不是第一顺位的选择，需要先向复议机关申请复议，复议完成之后才可以向法院提起行政诉讼。
《行政诉讼法》第4条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者
其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不
服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
由此可知，在正式进人诉讼环节之前，遵循的理念是“以自由选择为原则、复议前置
为例外”。即对当事人的救济以尽可能使其获得救济，保护其合法权益为基本原则，所以，当事人对行政机关的行为不服的，可以申请复议，也可以提起诉讼，两者之间没有先后顺序，当事人自己选择。但是针对复议前置的案件，就必须先申请复议，复议完成之后才可
以提起诉讼。
1.法律、法规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起
诉讼的，人民法院裁定不予立案。
2.法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序，公民、法人或者其他组
织既提起行政诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人
或者其他组织选择。
3.法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序，公民、法人或者其他组
织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立
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案；反之，已经提起行政诉讼的，也不能再申请行政复议。
4.法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序，公民、法人或者其他组
织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原
行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法立案。
品课堂总结
☆☆☆☆(主客观考点)
复议前置案件：六类特殊案件→复议→诉讼
复议和诉讼之间
纳税争议、经营者集中、自然资源确权、
救济的衔接
当场处罚、行政不作为、信息不公开
复议→诉讼
正常情况：具体行政行为
诉讼
自由选择案件
主体特殊情形：省部级
诉讼
机关作出具体行政行为
省部级
诉讼
自我复议
国务院裁决
⑥经典真题
某公司未申报上年度企业所得税，某市税务局责令其补缴2万元税款并罚款1万元。
该公司不服，申请行政复议。下列哪些说法是正确的?(2021-回忆版)(1)
A.该公司未按时补缴税款的，市税务局可以书面通知银行划拨其银行存款
B.复议机关为市政府C.该公司申请复议的期限为60日D.该公司可以对补缴税款直接提起行政诉讼
第二节 起诉和受理
一、行政诉讼的起诉条件☆(主客观考点)
(一)原告适格
提起行政诉讼的原告必须是《行政诉讼法》规定的适格原告。根据《行政诉讼法》
第25条的规定，行政诉讼的原告包括“行政相对人”和“与被诉行政行为有利害关系的
行政相关人”。
(二)被告明确
行政诉讼是为了解决原告与被告之间产生的行政争议。缺少了明确的被告，行政争议
也就无法形成，诉讼的行为也就无法开展。若原告指明的被告不适格，则人民法院应当告
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(1) AC
第四编 行政救济法
知原告变更被告；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。(三)有具体的诉讼请求和事实根据
所谓诉讼请求，就是原告通过人民法院针对被告提出的诉讼实体权利主张，直接决定
了法院审理和作出裁判的内容和范围，因而应当明确和具体。
“具体的诉讼请求”是指：①请求判决撤销或者变更行政行为；②请求判决行政机关
履行特定法定职责或者给付义务；③请求判决确认行政行为违法；④请求判决确认行政行为无效；⑤请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；⑥请求解决行政协议争议；⑦请求一并审查规章以下规范性文件；⑧请求一并解决相关民事争议；⑨其他诉讼请求。(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖
属于受诉人民法院管辖解决的是不同法院之间受理案件的分工问题，以免造成不同法
院之间的管辖争议。
二、行政诉讼的起诉期限☆☆(主客观考点)
行政诉讼的起诉期限是诉讼主体提起行政诉讼时必须遵守的期限制，对于超出起诉
期限提起的行政诉讼，法院有权拒绝受理。行政诉讼的起诉期限不是为了限制诉讼主体的诉讼权利，而是为了督促诉讼主体及时履行自身的诉讼权利，防止争议久拖不决，法律关
系长期处于不确定的状态。
(一)行政作为型案件1.直接提起诉讼(全知道)
公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出
行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。
6个月
(全知道图)
2025.1.1作出
2025.7.1
并告知诉权、事实、理由等
2.不告知诉权(知一半)
行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从
公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道
行政行为内容之日起最长不得超过1年。
1年
6个月
(知一半图)
知道内容
知道诉讼
不知诉权
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3.不告知内容(全不知)
公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道
或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但涉及不动产的，最长不得超过自行政行为作
出之日起20年，其他案件自行政行为作出之日起不超过5年。
5年/20年
6个月
(全不知图)
作出
知道内容
不知行为内容
(二)行政不作为型案件
公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定
职责：
1.法律、法规对行政机关履行期限有规定
对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日
起6个月内提出。
2.法律、法规对行政机关履行期限没有规定
行政机关在接到申请之日起2个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在6个
月内向人民法院提起诉讼。
3.紧急情况
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合
法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受上述期限的限制，符合条件即可
起诉。
4.明确拒绝
公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定
职责，行政机关直接作出拒绝决定的，公民、法人或者其他组织可以自拒绝行为作出之日
起6个月内向人民法院提起诉讼。
(三)经过复议后提起诉讼案件
公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向
人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向
人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
【注意】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期
限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
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第四编 行政救济法
课堂总结
全知道(应当)知道作出行政行为之日起6个月内
知一半
(应当)知道诉权或起诉期限之日起6个月内，且
诉作为
在(应当)知道行为内容之日起1年内
全不知
(应当)知道行为内容之日起6个月内，且在行为作出之日起5年内(不动产20年内)
起诉
有履行期 履行期届满后可以起诉，期限6个月
(可以口头)
无履行期 申请满2个月后可以起诉，期限6个月
诉不作为
紧急情况 当时就可以起诉，期限6个月明确拒绝 自拒绝行为作出之日起6个月内
复议作为 收到复议决定书之日起15日内(送达时间)
复议后起诉
复议不作为 复议期满之日起15日内
《反不正当竞争法》规定，当事人对监督检查部门作出的处罚决定不服的，可以自收
到处罚决定之日起15日内向上一级主管机关申请复议；对复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。(现已修改)某县市监局认定某企业利用广告对商品作引人误解的虚假宣传，构成不正当竞争，处10万元罚款。该企业不服，申请复议。下列哪一说法是正确的?(2014/2/80)(1) A.复议机关应当为该市监局的上一级市监局
B.申请复议期间为15日
C.如复议机关作出维持决定，该企业向法院起诉，起诉期限为15日D.对罚款决定，该企业可以不经复议直接向法院起诉
三、行政诉讼的立案登记制☆(客观考点)
行政诉讼的受理，是指法院对诉讼主体提起的诉讼进行审查，对符合法定条件的起诉
决定立案审理，从而正式启动行政诉讼程序的职权行为。立案登记，是指人民法院对于依法应当受理的行政案件做到有案必立，有诉必应，不仅应当立案受理，而且须进行登记，
以有效保障当事人诉权的诉讼受理制度。
(一)起诉人提交的起诉材料
1.原告的身份证明材料以及有效联系方式。2.被诉行政行为或者不作为存在的材料。3.原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。
4.由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起
诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托
圆经典真题
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〔1〕 CD
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⋯⋯
代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
5.人民法院认为需要提交的其他材料。(二)立案登记的程序
1.人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案。
2.对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书
面凭证，并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。7日内仍不能作出判断的，
应当先予立案。
3.起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知
当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持
起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。(三)法律责任
1.对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需
要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，
并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
2.人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。
上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立
案、审理。
盘课堂总结
一律接收起诉状，
符合起诉条件
登记立案
当场或7日内能够判断
之后再分情况处理
不符合起诉条件
裁定不予立案，并载明不予立案的理由
处理方式
当场不能够判断
【第一步】先接收起诉状，7日内决定是否立案
符不符合起诉条件
【第二步】7日内仍不能作出判断，应当先予立案
起诉状内容或
法院应当给予指导和释明；
在指定期限内补正并符合起诉
材料有欠缺
一次性全面告知需要补正的内容、材料及期限
条件的，应当予以立案
立案
后续
当事人拒绝补正或者经补正仍不符合
处理
起诉条件的，退回起诉状并记录在册
登记制
不立案的救济
向上一级法院上诉
当事人拒绝补正或者经补正仍不符合
不接收起诉状
起诉条件且坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由
救济范围
接收起诉状后不出具书面凭证
救济
受理瑕疵
不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容
途径
的救济
救济途径
向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分
救济范围
既不立案，又不作出不予立案的裁定
不立不裁的救济
救济途径
向上一级法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的，应立案、审理，也可以指定其他下级法院立案、审理
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第四编 行政救济法
⑥经典真题
某环保联合会对某公司提起环境民事公益诉讼，因在诉讼中需要该公司的相关环保资
料，遂向县生态环境局提出申请公开该公司的排污许可证、排污口数量和位置等有关环境信息。申请书中载明了单位名称、住所地、联系人及电话并加盖了公章、获取信息的方式等。县生态环境局收到申请后，要求环保联合会提供申请人身份的证明材料。环保联合会提供了社会团体登记证复印件。县生态环境局以申请公开的内容不明确为由拒绝公开，该环保联合会经过复议后提起行政诉讼。关于本案的起诉，下列说法正确的是：(2017/2/
98)(1)
A.本案由县环保局所在地法院或者环保联合会所在地的法院管辖
B.起诉期限为6个月
C.如法院当场不能判定起诉是否符合条件的，应接受起诉状，出具注明收到日期的
书面凭证，并在7日内决定是否立案
D.如法院当场不能判定起诉是否符合条件，经7日内仍不能作出判断的，应裁定
暂缓立案如法院当场不能判定起诉是否符合条件，经7日内仍不能作出判断的，应裁定
暂缓
第三节 第一审程序
一、第一审普通程序☆(客观考点)
(一)审前准备1.组成合议庭
行政诉讼的一审普通程序应当实行合议庭制度。合议庭由审判员或者审判员、人民陪
审员组成，为便于形成多数意见，合议庭人员应为3人以上的单数。
2.交换诉状
(1)法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本和应诉通知书发送给被告，通知被
告应诉；
(2)被告应当自收到起诉状副本之日起15日内提交答辩状；(3)法院应当在收到被告答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送给原告。
3.时间通知
(1)人民法院适用普通程序审理案件，应当在开庭3日前用传票传唤当事人。(2)对证人、鉴定人、勘验人、翻译人员，应当用通知书通知其到庭。当事人或者其
他诉讼参与人在外地的，应当留有必要的在途时间。
〔1〕 C
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4.管辖权异议
(1)被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面形式提出。(2)法院经审查认定异议成立的，应当裁定将案件移送有管辖权的人民法院；若异议
不成立，则应当裁定予以驳回。
5.调查收集证据
法院可以通知当事人补充材料或者证据，也可以组织当事人向对方出示或者交换
证据。
(二)庭审程序1.审理准备
(1)核对当事人、诉讼代理人和第三人。告知其诉讼权利和义务。
(2)宣布合议庭组成人员，询问是否申请回避。
2.法庭调查
查明案件事实，审查、核实证据。
3.法庭辩论
各方当事人论述自己的意见，反驳对方的主张。
4.公开审理
(1)人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的
除外；
(2)涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理；(3)政府信息公开行政案件，应当视情形采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家
秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。
5.公开宣判
(1)对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣判。
(2)当庭宜判，应当在10日内发送判决书；定期宣判，宣判后立即发给判决书。(3)宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。
6.审理期限
法院应当自立案之日起6个月内作出判决。有特殊情况需要延长的，基院、中院报高
院批准；高院需要延长审理期限的，报最高院批准。
(三)审理对象
1.直接起诉的一审理对象
人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
2.经复议后诉讼的一审理对象
(1)复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同
时，一并审查复议决定的合法性；
(2)复议机关改变原行政行为的，人民法院审查复议改变决定的合法性。
200
第四编 行政救济法
疆课堂总结
审前准备
交换诉状
法院将原告起诉状
被告收到15日内
法院5日内将答辩状
副本5日内发被告
向法院提交答辩状
副本发原告
调查收集证据
开庭前准备
(开庭3日前用传票传唤当事人)
对被诉行政行为的合法性进行审查
审理对象
复议维持的案件，法院审查原行政行为
审理准备
(主要是回避等事由)
的合法性&复议维持决定的合法性
以公开审理为原则，但涉及国家秘密、
法庭调查
个人隐私和法律另有规定的除外；涉
审理
及商业秘密，当事人申请不公开审理
法庭辩论
方式
的，可不公开
合议庭评议
(评议不对外，应制作笔录，
审理政府信息公开案件的，应当视情况采取适当的审理方式
不同意见如实记录)
宣判
(当庭宣判：10日内送达判决书；定期宣判：立即发送判决书)
判决生效或上诉(管辖权异议、不予立案、驳回起诉等)或撤诉
二审
再审
二、第一审简易程序☆(客观考点)
(一)适用范围
1.法定案件：事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的
(1)被诉行政行为是依法当场作出的；(2)案件涉及款额20元以下的；(3)属于政府信息公开案件的。
2.合意案件：当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。3.排除适用：二审案件、发回重审案件、再审案件均不得适用简易程序。
(二)程序要求
1.传唤、通知
(1)人民法院可以用口头通知、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤当事
201
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
人、通知证人、送达裁判文书以外的诉讼文书；
(2)以简便方式送达的开庭通知，未经当事人确认或者没有其他证据证明当事人已经
收到的，人民法院不得缺席判决。
2.审理组织：由审判员一人独任审理。
3.举证期限、答辩期
(1)举证期限由法院确定，也可以由当事人协商一致并经人民法院准许，但不得超过
15日。被告要求书面答辩的，人民法院可以确定合理的答辩期间。
(2)人民法院应当将举证期限和开庭日期告知双方当事人，并向当事人说明逾期举证
以及拒不到庭的法律后果，由双方当事人在笔录和开庭传票的送达回证上签名或者捺印。
(3)当事人双方均表示同意立即开庭或者缩短举证期限、答辩期的，法院可以立即开
庭审理或者确定近期开庭。
4.审理期限
(1)适用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内审结；
(2)法院发现不宜适用简易程序，裁定将案件转为普通程序审理的，审理期限自人民
法院立案之日起计算。
课堂总结
简易程序对比
行政处罚
行政复议
行政诉讼
(1)被申请行政复议的行政行为是当场作出；
(1)被诉行政行为是依法当场作
(2)被申请行政复议的行政行为是警告或
出的；
(1)公民20元以下、
者通报批评；
(2)案件涉及款额20元以下
法人300元以下罚款；
(3)案件涉及款额30元以下；
的；
(2)警告。
(4)属于政府信息公开案件。(口诀：通
(3)属于政府信息公开案件的。
(治安)公民50元以
告当三开)
(口诀：当二开)
下罚款和警告。
当事人各方同意适用简易程序的，可以适
当事人各方同意适用简易程序
用简易程序。
的，可以适用简易程序。
应当24小时以内报所
(审理方式)书面审理。
(审理方式)独任制审理。
属的公安机关备案。
(时间)30日内。
(时间)45日内。
交警大队以方某闯红灯为由处以50元罚款，方某不服起诉。法院适用简易程序审
理。关于简易程序，下列哪些说法是正确的?(2016/2/84)(1) A.由审判员一人独任审理
⑩经典真题
202
〔1〕 AC
第四编 行政救济法
网
B.法院应在立案之日起30日内审结，有特殊情况需延长的经批准可延长C.法院在审理过程中发现不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序D.对适用简易程序作出的判决，当事人不得提出上诉
第四节 第二审程序
行政诉讼的第二审程序，是指当事人不服第一审尚未生效的判决或者裁定，依法向上
一级法院提起上诉。
一、上诉期限
1.当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人
民法院提起上诉。
2.当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人
民法院提起上诉。
3.逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
二、上诉受理
1.当事人提起上诉，应当按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提出上诉状副本。2.原审人民法院收到上诉状，应当在5日内将上诉状副本发送其他当事人，对方当事
人应当在收到上诉状副本之日起15日内提出答辩状。
3.原审人民法院应当在收到答辩状之日起5日内将副本发送上诉人。对方当事人不提
出答辩状的，不影响人民法院审理。
4.原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷和证据，报送第二
审人民法院。
三、审理方式☆(客观考点)
1.法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。
2.经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认
为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。(口诀：开庭审理为原则，不开庭审理为例外)
四、审理对象☆(客观考点)
第二审人民法院审理上诉案件，实行全面审查原则，应当对原审人民法院的判决或者
裁定和被诉行政行为的合法性进行全面审查，不受上诉范围的限制。
五、审理期限
人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起3个月内作出终审判决。有特殊情
况需要延长的，由高级人民法院批准；高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人
203
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
民法院批准。
第五节 审判监督程序
审判监督程序，俗称“纠错程序”,是指法院发现已经发生法律效力的判决、裁定违
反法律、法规的规定，依法对案件再次审理的程序。但判决、裁定不停止执行。
一、适用条件
1.不予立案或者驳回起诉确有错误的。2.有新的证据，足以推翻原判决、裁定的。
3.原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的。
4.原判决、裁定适用法律、法规确有错误的。5.违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的。
6.原判决、裁定遗漏诉讼请求的。
7.据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。8.审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
二、再审程序的提起(一)当事人申请再审
1.当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力
后6个月内提出。
有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起6个月内提出：①有新的证据，足以
推翻原判决、裁定的；②原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；③据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；④审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞
弊、枉法裁判行为的。
2.有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：①人民法
院驳回再审申请的；②人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；③再审判决、裁定有明显
错误的。
人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法
院不予立案。
(二)法院决定再审
1.各级人民法院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现属于再审的案件
范围，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判
委员会讨论决定。
2.最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法
院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现属于再审的案件范围，或者发现
204
第四编 行政救济法
调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
(三)检察院提出抗诉
1.最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察
院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现属于再审的案件范围，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。对于检察院的抗诉，法院必须予
以再审。
2.地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现属于
再审的案件范围，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提
出抗诉。
三、再审程序的审理(一)再审受理
当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院认为有必要的，可以自收
到再审申请书之日起5日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起15日内提交书面意见。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充
有关材料，询问有关事项。
(二)合议庭组成
1.人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审
人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁
定，是发生法律效力的判决、裁定。
2.上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁
定是发生法律效力的判决、裁定。
3.人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
(三)询问
人民法院根据审查再审申请案件的需要决定是否询问当事人；新的证据可能推翻原判
决、裁定的，人民法院应当询问当事人。(四)审理对象
人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为的合法性进行。当事人的再
审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。
(五)审理期限
人民法院应当自再审申请案件立案之日起6个月内审查，有特殊情况需要延长的，由
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本院院长批准。
关于行政再审，下列说法正确的有：(202-回忆版)〔1〕
A.当事人提起再审的期限是1年B.再审应当围绕当事人的诉讼请求进行审理
C.行政再审的审限是6个月
D.有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，当事人可以申请再审
躲坑训练
1.2015年3月15日，张某向某市房管局递交出让方为郭某(张某之母)、受让方为
张某的房产交易申请表以及相关材料。4月20日，该局向张某核发房屋所有权证。2019 年12月4日，因家庭纠纷，郭某想出售该房产时发现房产已不在自己名下，随后以该局为被告提起诉讼。郭某应当自2015年4月20日之日起6个月内提起行政诉讼。〔2〕
经典真题
2.案件涉及商业秘密的，法院应当不公开审理。〔3〕
206
〔1〕 CD
〔2〕错误。本案对郭某而言属于不知内容的情形，应当自知道内容之日起6个月提起行政诉讼，2015年4月20
日是行为作出之日，非知道之日。
〔3〕错误。涉及国家秘密、个人隐私法定不公开审理，涉及商业秘密属于相对不公开。
第十六章 行政诉讼的特殊制度
某建设单位在李某的家门口设置消防栓，李某人室需后退避让，等门扇开启后再前行入
室，李某的门扇开不到60至70度根本出不来。该建设单位就设置的消防栓向市公安消防支队报送相关资料，市公安消防支队对消防栓抽查后作出《建设工程消防验收备案结果通知》。
李某认为消防栓的设置和建设影响了其生活而市公安消防支队却验收合格，严重侵犯了其
合法权益，遂提起行政诉讼，请求法院撤销市公安消防支队批准在其门前设置的消防栓通过验收的决定，判令市公安消防支队责令建设单位依据国家标准限期整改。法院受理案件。
市公安消防支队辩称：《建设工程消防验收备案结果通知》是按照建设工程消防验收评定
标准完成工程检查，是检查记录的体现。如果备案结果合格，则表明建设工程是符合相关消防技术规范的；如果不合格，公安机关消防机构将依法采取措施，要求建设单位整改有关问题，其性质属于技术性验收，并不是一项独立、完整的具体行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求驳回李某的起诉。一审法院裁定驳回李某的起诉。
李某提起上诉。二审期间，市公安消防支队撤销《建设工程消防验收备案结果通知》,李
某申请撤回上诉。李某撤诉的条件是什么?
图本章思维导图
上案例导引
行政诉讼期间行政行为的执行
撤诉
行政诉讼中被告改变被诉行政行为
缺席判决
特殊的制度程序
财产保全和先予执行制度
调解制度
诉讼的延期、中止与终结
行政诉讼的
行政负责人出庭应诉制度
特殊制度
行政附带民事诉讼
特殊的诉讼
行政公益诉讼
涉外行政诉讼
圆本章学习目标
1.理解行政诉讼中的特殊制度形式以及它们的程序要件。重点掌握撤诉、被告改变
被诉行政行为、调解、先予执行以及负责人出庭应诉制度。
207
跟感子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
2.重点掌握行政附带民事诉讼，理解其与单纯行政诉讼的区别。3.理解行政公益诉讼制度，学会与行政诉讼相区分。
4.了解涉外行政诉讼。
在行政诉讼进行过程中，还存在着一些特殊的制度，这些制度的程序只有在法定的条
件下才会启动，接下来我将对这些制度进行阐释。
第一节 特殊的制度程序
一、行政诉讼期间行政行为的执行
《行政诉讼法》第56条第1款规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情
形之一的，裁定停止执行：①被告认为需要停止执行的；②原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；③人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益
造成重大损害的；④法律、法规定停止执行的。
由此可知，行政机关基于公共利益进行社会管理，故行政行为一经作出即推定其合法有
效，具有执行力。所以即使诉讼，行政行为也是以不停止执行为原则，以停止执行为例外。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议1次。
二、撤诉☆(主客观考点)
行政诉讼中的撤诉，是指法定的行政诉讼当事人(原告人、上诉人、原审原告或原审
上诉人)在法院立案至作出裁判之前，向法院申请撤回自己的诉讼请求，不再要求法院对案件进行审理的行为。撤诉制度分为当事人申请撤诉和法院视为撤诉两种。
(一)申请撤诉
申请撤诉，是指撤诉人主动向法院提出撤诉申请，是撤诉人对自身诉讼权利的主动处
分。其适用条件包括：
1.申请撤诉的主体必须是原告(一审)、上诉人(二审)、原审原告或原审上诉人
(再审),三者特别授权的代理人也可以申请撤诉。这意味着行政诉讼中的其他参与主
体—如被告、第三人、被上诉人等，都不得提出撤诉的申请。
2.申请撤诉应当是当事人真实的意思表示，出于当事人自愿，且撤诉不得违反法律
的规定或规避法律的规定，不得损害国家利益、社会利益或他人的利益。3.撤诉申请必须在法院宣判之前提出。(二)视为申请撤诉
视为申请撤诉，是指法定的行政诉讼当事人在拒绝履行自身应尽的诉讼义务时，依法
208
第四编 行政救济法
⑩
推定其提出了撤诉申请的诉讼制度设置，是撤诉人对自身诉讼权利的消极处分。其适用条
件包括：
1.原告或者上诉人经法院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为向法院申请撤诉，
法院可以按撤诉处理。
2.原告或者上诉人在庭审时未经法院许可中途退庭，视为向法院申请撤诉，法院可
以按撤诉处理。
3.准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤
销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。
三、行政诉讼中被告改变被诉行政行为☆(主客观考点)
在行政诉讼过程中，为了给予被诉行政主体主动纠正自身错误的机会，及积极地化解
行政争议，我国相关行政诉讼法规定了被诉行政主体主动改变被诉的行政行为制度。(一)被告改变被诉行政行为的时间
被告可以根据实际情况在一审、二审或者再审期间改变被诉行政行为。
(二)被告改变被诉行政行为的方式
1.主动改变
(1)改变被诉行政行为所认定的主要事实和证据；(2)改变被诉行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；(3)撤销、部分撤销或者变更被诉行政行为处理结果。
2.视为改变
(1)根据原告的请求依法履行法定职责；(2)采取相应的补救、补偿等措施；
(3)在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成和解。
3.原告或者上诉人未按规定预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请或者
一定要注意这几种情形的不同之处，在前两种情形中，法院既可以裁定准予撤诉，也
同时，当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件，当事人有违反法律的行为需
(三)撤诉的法律后果
1.一旦撤诉成功，那么直接导致行政诉讼的程序到此结束。
2.人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不
申请未获批准的，按自动撤诉处理。
可以继续审理案件并按缺席判决处理，而第三种则是按照自动撤诉处理。
要依法处理的，人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理。
予立案。但是在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法
解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案。
209
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
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(三)被告改变被诉行政行为的法律后果
被告在行政诉讼过程中改变了被诉行政行为，此时法院不能主动撤销案件，必须根据
原告对此作出的反应实施相应的行为。
1.在行政诉讼中，被告主动改变被诉行政行为，原告于是向法院申请撤诉，法院有
权裁量是否准予撤诉。其中，根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第2条的规定，在符合以下条件时，法院应当裁定准许撤诉：①申请撤诉是当事人真实意思表示；②被告改变被诉行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；③被告已经改变或者决定改变被诉行政行为，并书
面告知法院；④第三人无异议。若撤诉成功，经法院准许后诉讼终结。
2.被告改变原违法行政行为后，原告不撤诉，仍然要求确认原行政行为违法的，法
院经过审查认为原行政行为的确违法，则应当依法作出确认违法判决。
3.被告改变被诉行政行为后，原告对改变后的行政行为不服提起诉讼的，法院应当
依法就改变后的行政行为进行审查，作出相应判决。
四、缺席判决
行政诉讼中的缺席判决，是指法院开庭审理案件时，在一方当事人或双方当事人未到
庭陈述、辩论的情况下，经审理作出的判决。缺席判决主要是为了维护法律的尊严，保护出庭当事人的合法权益，防止诉讼因一方当事人的随意缺席而中断，是与对席判决相对的
另一种方式。
(一)被告缺席
被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以按期
开庭或者继续开庭审理，对到庭当事人的诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据
及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。
此外，法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，
还可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一
级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
(二)原告缺席
原告或者上诉人申请撤诉，法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当
理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以缺席判决。五、财产保全和先予执行制度☆(客观考点)
(一)财产保全制度
行政诉讼中的财产保全，是指法院在因一方当事人的行为或者其他原因，可能使行政
行为或者法院生效裁判不能或者难以执行的情况下，根据对方当事人的申请或者依职权对
有关财产加以保护的措施。
210
第四编 行政救济法
1.诉讼中的财产保全
法院根据对方当事人申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止
其作出一定行为。当事人没有提出申请的，法院在必要时也可以裁定采取上述保全措施。
法院采取保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供的，裁定驳回申请。法
院接受申请后，对情况紧急的，必须在48小时内作出裁定，裁定采取保全措施的，应当
立即开始执行。
2.诉前的财产保全
利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，
可以在提起诉讼前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的法院申请
采取保全措施。
申请人必须提供担保，不提供的，裁定驳回申请。法院接受申请后，应在48小时内
作出裁定，裁定采取保全措施的，应立即开始执行。申请人在法院采取保全措施后30日
内不依法提起诉讼的，法院应当解除保全。(二)先予执行制度
法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金
的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，
裁定先予执行。
当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议1次。复议期间不停止裁定的执行。
六、调解制度
行政诉讼原则上不适用调解，但在例外情况下可以调解。
调解范围
行政赔偿、行政补偿、行政协议以及行政机关行使自由裁量权的案件。
调解原则
遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
迳行调解
法律关系明确、事实清楚，法院在征得当事人双方同意后可迳行调解。(1)调解达成协议，法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事
调解程序
实和调解结果。
(2)调解书由审判人员、书记员署名，加盖法院印章，送达双方当事人。调解书
经双方当事人签收后，即具有法律效力。
第三人参与制度
经法院准许，第三人可以参加调解。法院认为必要的，也可以通知第三人参加调解。
(1)调解过程不公开，但当事人同意公开的除外；
调解不公开制度
(2)调解协议的内容不公开，但为保护国家利益、社会公共利益、他人合法权益，
法院认为确有必要公开的除外。
(1)当事人一方或者双方不愿调解、调解未达成协议的，法院应当及时判决；
调解与判决
(2)当事人自行和解或者调解达成协议后，请求法院按照和解协议或者调解协议
的内容制作判决书的，法院不予准许。
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七、诉讼的延期、中止与终结
(一)延期审理
行政诉讼的延期，是指法院将已经明确的日期或者正在审理的案件推迟审理的制度。
其适用的情形包括：
1.应当到庭的当事人和其他诉讼参与人有正当理由没有到庭的。2.当事人临时提出回避申请且无法及时作出决定的。
3. 需要通知新的证人到庭，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者需要补充调查的。
(二)诉讼中止
行政诉讼的中止，是指在行政诉讼过程中，因出现某种原因而使诉讼暂时停止，等待
中止原因消除以后再让行政诉讼程序继续的制度。其适用的情形包括：1.原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的。2.原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的。
3.作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的。
4.一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的。
5.案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的。
6.案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案
件尚未审结的；其他。
(三)诉讼终结
行政诉讼的终结，是指在行政诉讼开始后，出现了使诉讼不能进行下去或者进行下去
已无必要的情形，由法院决定将这个诉讼程序终结的制度。其适用的情形包括：1.原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的。
2.作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的。3.中止诉讼的前三项事由满90日仍无人继续诉讼的，裁定终结诉讼，但有特殊情况
的除外。
八、行政负责人出庭应诉制度☆(主客观考点)
2014年修订、2015年生效的《行政诉讼法》中特别规定了被诉行政机关负责人应当
出庭应诉的一般原则。2020年7月，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》中再次细化了相应的规范：被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。负责人出庭应诉制度能够有效地化解行政争议，促进法治政府的建设。
(一)负责人出庭应诉的类型1.法院应当通知
(1)涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益的案件；
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第四编 行政救济法
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(2)社会高度关注的案件；(3)可能引发群体性事件的案件。
2.法院可以通知
(1)被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的；
(2)行政公益诉讼；
(3)被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的；
(4)法院认为需要通知的其他情形。(二)行政机关负责人范围
1.行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负
责人以及其他参与分管的负责人。
2.被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负
责人出庭。
3.行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人
不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。(三)行政机关负责人不能出庭的处理
1.不能出庭的正当事由(1)不可抗力；(2)意外事件；
(3)需要履行他人不能代替的公务；(4)无法出庭的其他正当事由。
2.程序处理
(1)行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机
关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
(2)人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。(3)行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院
可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。
(4)行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机
关、上一级行政机关提出司法建议。
(四)行政机关负责人出庭应诉的制度保障
1.行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况
进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。2.行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。
3.司法建议、记录在案、裁判文书载明
有下列情形之一的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出
司法建议：
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⑧
(1)行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；
(2)行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机
关负责人仍未能出庭应诉，且无正当理由的；
(3)行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；
(4)行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；
(5)人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关
负责人拒绝解释或者说明，导致庭审无法进行的。
有上述情形之一的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。
4.社会公告
(1)人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开；(2)人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评
价，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府进行通报。
经典真题
1.下列情况属于或可以视为行政诉讼中被告改变被诉具体行政行为的是：(209/2/
9-改编)〔1〕
A.被诉公安局把拘留3日的处罚决定改为罚款50元
B.被诉自然资源和规划局更正被诉处罚决定中不影响决定性质和内容的文字错误C.被诉市监局未在法定期限答复原告的请求，在二审期间作出书面答复D.县政府针对甲、乙两村土地使用权争议作出的处理决定被诉后，甲、乙两村达成
和解，县政府书面予以认可
2.陈某申请领取最低生活保障费，遭民政局拒绝。陈某经复议后诉至法院，要求判
令民政局履行法定职责，同时申请法院先予执行。对此，下列哪一说法是正确的?(2010/
2/47)〔2〕
A.陈某提出先予执行申请时，应提供相应担保
B.陈某的先予执行申请，不属于《行政诉讼法》规定的先予执行范围C.如法院作出先予执行裁定，民政局不服可以申请复议D.如法院作出先予执行裁定，情况特殊的可以采用口头方式
第二节 特殊的诉讼
一、行政附带民事诉讼☆(客观考点)
在法律实践中，有相当多的行政争议案件伴随着民事争议，两种类型的争议纠缠在一
起，相伴相随。此时，法院从有效解决争议、节约诉讼成本的角度考虑，允许当事人在提
214
〔1〕 ACD〔2〕 C
第四编 行政救济法
起行政诉讼的同时一并要求解决民事纠纷，这样可以在一个诉讼程序中将两种纠纷一并解
决，将提高司法效率。
(一)案件类型1.适用的案件类型
涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼。
2.不适用的案件类型
(1)法律规定应当由行政机关先行处理的；
(2)违反《民事诉讼法》专属管辖规定或者协议管辖约定的；
(3)约定仲裁或者已经提起民事诉讼的。
(二)程序1.启动方式
(1)当事人申请一并解决相关民事争议。但要注意，当事人应当在第一审开庭审理前
提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
(2)法院在审理中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求法院一并审
理相关民事争议的，法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不
计算在行政诉讼审理期限内。
(3)法院对不予准许的决定可以申请复议一次。
2.立案
(1)涉及行政许可、登记、征收、征用的民事争议案件，民事争议应当单独立案；涉
及行政机关对民事争议所作的裁决的案件，不另行立案。
(2)公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，人民法院经审查发现行政
案件已经超过起诉期限，民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件
已经立案的，由原审判组织继续审理。3.审理
行政附带民事诉讼都由同一审判组织审理。
4.裁判
(1)行政附带民事诉讼对行政争议和民事争议应当分别裁判。
(2)当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即
发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序
再审。
(3)行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。人民法院裁定准
许行政诉讼原告撤诉，但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，人民法院应当
继续审理。
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(4)人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定
的除外。
(5)当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。
5.诉讼费收取
人民法院一并审理相关民事争议，应当按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼
费用。
二、行政公益诉讼☆(客观考点)
行政公益诉讼，是指人民检察院认为行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利
益或者社会公共利益受到损害，依法向人民法院提起的行政诉讼，从而督促政府机关依法
行政、严格执法。
(一)适用范围
在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域
负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益
受到侵害的。
(二)起诉人
人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起行政公益诉讼，依照行政诉讼法享有相应的诉
讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。
(三)启动程序
1.第一步：检察建议。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药
品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检
察建议，督促其依法履行职责。
2.第二步：看回复。行政机关应当在收到检察建议书之日起2个月内依法履行职责，
并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行
政机关应当在15日内书面回复。
3.第三步：起诉。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
(四)审理程序1.起诉材料
(1)行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；
(2)被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明
材料；
(3)检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证
明材料。
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第四编 行政救济法
2.管辖法院
基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法
院管辖。
3.一审程序
(1)人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件，适用人民陪审制；(2)人民法院开庭审理人民检察院提起的公益诉讼案件，应当在开庭3日前向人民检
察院送达出庭通知书；
(3)人民检察院应当派员出庭，并应当自收到人民法院出庭通知书之日起3日内向人
民法院提交派员出庭通知书。4.二审程序
(1)人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉；(2)人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民
检察院也可以派员参加。
5.撤诉
(1)在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民
检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；
(2)人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认
违法。
(五)判决
1.参照行政诉讼法判决方式，人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人
民政府或者其他相关的职能部门。
2.人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：
(1)被诉行政行为具有《行政诉讼法》第74、75条规定情形之一的，判决确认违法
或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；
(2)被诉行政行为具有《行政诉讼法》第70条规定情形之一的，判决撤销或者部分
撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；
(3)被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；
(4)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、
认定确有错误的，可以判决予以变更；
(5)被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未
滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，
判决驳回诉讼请求。
(六)执行
人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应
当移送执行。
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三、涉外行政诉讼
涉外行政诉讼，是指外国人、无国籍人、外国组织认为我国行政机关及其工作人员侵
犯其合法权益，依法向法院提起诉讼的制度。其享有的诉讼权利包括：
1.同等原则
外国人、无国籍人、外国组织在我国进行政诉讼，同我国公民、组织有同等的诉讼
权利和义务。
2.对等原则
外国法院对我国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织
的行政诉讼权利，实行对等原则。3.委托律师
外国人、无国籍人、外国组织在我国进行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托
我国律师机构的律师。
【注意】人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中
止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。
1.甲、乙两村因土地使用权发生争议，县政府裁决使用权归甲村。乙村不服向法院
起诉撤销县政府的裁决，并请求法院判定使用权归乙村。关于乙村提出的土地使用权归属
请求，下列哪些说法是正确的?(2016/2/85)(1)
A.除非有正当理由的，乙村应于第一审开庭审理前提出B.法院作出不予准许决定的，乙村可申请复议1次
C.法院应单独立案D.法院应另行组成合议庭审理
2.2013年2月20日，县森林公安局发现某公司违规铲除森林植被30立方米，责令其
恢复原状并罚款3万元。2013年3月29日，该公司交纳了罚款后，县森林公安局对该案予以结案。其后，直到2016年1月9日，被破坏的森林植被仍没有得到恢复。2016年1 月9日，县检察院向县森林公安局发出检察建议，建议其依法履行职责，采取有效措施，恢复森林植被。县森林公安局接到《检察建议书》后置之不理。县检察院向法院提起诉
讼。下列说法正确的有：(2021-回忆版)〔2〕A.本案是行政公益诉讼
B.县检察院发出检察建议是提起诉讼的前置程序C.有关公益组织不提起诉讼的，县检察院可以向法院提起诉讼
D.县检察院的起诉期限是6个月
218
⑥经典真题
〔1〕 AB〔2〕 ABD
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躲坑训练
1.被申请人可以委托1~2名代理人参加行政复议。(1)
2.县公安局对张二十五作出罚款20元的决定，张二十五提起诉讼。后其在诉讼中
撤诉，行政诉讼应当中止。〔2〕
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〔1〕错误。行政复议中，申请人和第三人可以委托1-2名代理人参加行政复议，但是被申请人不可以委托。
〔2〕 错误。原告在诉讼中申请撤诉的，诉讼应当“终结”,而非“中止”。
第十七章 行政诉讼的证据与法律适用
廖某在龙江市南湖区人民街道218号拥有房屋6间，其中3间为旧房，3间为新房，均在
建成之后不久完成物权登记，登记于人民街道218号，登记确权面积为新旧6间房间的面积。2017年7月1日，龙江市人民政府批复同意建设龙江市第一人民医院，廖某的房屋被纳人该建设项目拆迁范围。就拆迁安置补偿事宜，双方多次协商沟通，但因意见分歧较大未达成协议。2017年8月1日，龙江市房管局将廖某在龙江市南湖区人民街道218号房屋中的3间新房认定为违章建筑，并决定变更房屋产权登记，将登记确权房从6间变为3间。同年10月，龙江市人民政府在未按照《行政强制法》相关规定进行催告、未作出强制执行的决定、未告知当事人诉权的情况下，组织相关部门对廖某的部分房屋实施强制拆除，同时对拆迁范围内的其他设施也进行了部分拆除，导致剩余房屋丧失正常使用功能。廖某认为，龙江市人民政府强制拆除其房屋和毁损财产的行为严重侵犯其合法权益，遂向人民法院针对龙江市人民政府强制拆
除房屋的行政行为提起行政诉讼。
人民法院在接到起诉后，经审查受理起诉，并按照《行政诉讼法》的相关要求向被告龙
江市人民政府送达起诉状副本和举证通知书。但龙江市人民政府在法定期限内只向法院提供了对廖某违建房屋进行政处罚的相关证据，没有提供强制拆除房屋行政行为的相关证据和依
据。2017年12月1日，本案一审开庭审理。本案的举证责任如何分配?
图本章思维导图
书证物证
一般举证责任
证人证言
举证责任和
行政诉讼的
行政诉讼的举证期限
举证期限
证据种类
当事人的陈述视听资料电子数据
依职权依申请
法院调取证据
行政诉讼中的
行政诉讼的
鉴定意见
质证
证据调取和质证
证据与法律
行政诉讼
勘验笔录、现场笔录
适用
的证据
合法性
证据的审查
真实性
依据法律法规、参照
证据的审查
规章、援引司法解释
行政诉讼审判
与证明效力
关联性
证据的证明效力
法律适用的规范
非法证据排除规则
国本章学习目标1.了解行政诉讼的证据种类。2.重点掌握行政诉讼的举证责任规则。3.理解行政诉讼中的证据调取和质证。4.掌握行政诉讼审判法律适用的规范。
案例导引
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第四编 行政救济法
人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。行政诉讼审理程序中，辩论
环节就是原告和被告方就掌握的证据，各抒己见，从而证明案件的事实过程，法院依此作出相应的判决。本章节就是要展示证据种类以及相关的举证责任分配规则。
第一节 行政诉讼的证据
一、行政诉讼的证据种类☆(客观考点)
《行政诉讼法》第3条第1款规定，证据包括：①书证；②物证；③视听资料；④电
子数据；⑤证人证言；⑥当事人的陈述；⑦鉴定意见；⑧勘验笔录、现场笔录。共计八个
证据种类。
(一)书证
书证，即作为证据的文书，是指以内容、文字、符号、图画等形式表达一定内容或者
思想，用以证明案件事实的材料。
1.一般要提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困
难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。
2.提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，
经该部门核对无异后由保管机关加盖印章。
3.提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明
材料。
4.被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执
法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。(二)物证
物证，即作为证据的物品，是指以其存在的外形、规格、质量、特征等形式来证明案
件事实的物品。
1.提供原物。提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该
物证的照片、录像等其他证据。
2.原物为数量较多的种类物的，提供其中的一部分。
(三)证人证言
证人证言，是指了解案件情况的人以口头或者书面的方式，向人民法院所作的与案件
有关事实的陈述。
1.写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况。2.有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明。
3.注明出具日期。
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4.附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
证人一般出庭作证，书面证言要有证人的签名或者盖章；证人因履行出庭作证义务而
支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工损失，由败诉一方当事人承担。
(四)当事人的陈述
当事人的陈述，是指当事人在行政诉讼中就其所经历的案件事实，如实向人民法院所
作的陈述。
原告或者第三人可以要求相关行政执法人员出庭说明的情形有：
1.对现场笔录的合法性或者真实性有异议的。2.对扣押财产的品种或者数量有异议的。3.对检验的物品取样或者保管有异议的。4.对行政执法人员身份的合法性有异议的。5.需要出庭说明的其他情形。
行政执法人员出庭说明情况属于当事人陈述。
(五)视听资料
视听资料，是指除电子数据以外具有科技载体的录音、影像资料，用于证明案件事实。1.提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件。
2.注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。3.声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
(六)电子数据
电子数据，是指形成和存储在电子设备中的信息，用于证明案件事实的证据材料。
(七)鉴定意见
鉴定意见，是指鉴定部门指派具有专门知识和专门技能的人对专门性问题进行分析研
究，从而得出是否能证明案件事实的书面意见。
被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的
事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，
应当说明分析过程。
当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭。鉴定人因正当事由不能出庭
的，经法庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定结论进行质证。
(八)勘验笔录
勘验笔录，是指对物品、现场等进行察看、检验后作出能够证明案件事实的记录。1.一般应有勘验人、在场人(当地基层组织或者当事人所在单位的派员)、当事人或
其成年亲属签名。
2.当事人或其成年亲属拒不到场的，应当在勘验笔录中说明。
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第四编 行政救济法
(九)现场笔录
现场笔录，是指行政机关及其工作人员在执行职务的过程中，就某些专门事项所作的
能够证明案件事实的记录。
1.由执法人员和当事人签名。当事人拒签或不能签的，应注明原因。有其他人在场
的，可由其他人签名。
2.一般提供书面现场笔录即可，但当事人对现场笔录的合法性或真实性、执法人员
的身份合法性有异议时，应出庭说明情况。
二、证据的审查与证明效力(一)证据的审查
当事人应当围绕证据的合法性、真实性、关联性，针对证据有无证明效力以及证明效
力的大小，进行质证。
1.合法性审查
法庭根据案件的具体情况，从三个方面审查证据的合法性：
(1)证据是否符合法定形式；
(2)证据的取得是否符合法律、法规、规章、司法解释的要求；
(3)是否有影响证据效力的其他违法情形。
2.真实性审查
证据的真实性要求证据必须是客观存在的事实，法庭根据案件的具体情况，从四个方
面审查证据的真实性：
(1)证据形成的原因；(2)发现证据时的客观环境；
(3)证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；
(4)提供证据的人或证人与当事人是否有利害关系。
3.关联性审查
证据的关联性，就是证据必须与案件事实之间存在内在联系。法庭在审理中对证据的
质证要确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认
定案件事实。
(二)证据的证明效力☆(客观考点)
在对证据进行审核认定过程中，如发现证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可
以按照以下情形分别认定：
1.国家机关依职权制作的公文书>其他书证。
2.鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证>其他书
证、视听资料和证人证言。
3.原件、原物>复制件、复制品。
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4.法定鉴定部门的鉴定意见>其他鉴定部门的鉴定意见。5.法庭的勘验笔录>其他部门的勘验笔录。
6.原始证据>传来证据。
7.其他证人证言>与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有
利的证言。
8.出庭作证的证人证言>未出庭作证的证人证言。9.数个种类不同、内容一致的证据>一个孤立的证据。
(三)非法证据排除规则
《行政诉讼法》第43条第3款规定，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实
的根据。此即行政诉讼的非法证据排除规则。
依据《行诉解释》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，
下列证据材料不能作为定案依据：
1.严重违反法定程序收集的证据材料。
2.以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料。3.以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。4.当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料。
5.在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行
政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料。
6.当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予
认可的证据的复制件或者复制品。
7.被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料。
8.不能正确表达意志的证人提供的证言。
9.以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据。
同时，被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，
原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，属于原告故意隐瞒真相引诱行政机关作出错误的判断，属于“钓鱼”证据，人民法院一般不予采纳。原告或第三人在一审中无正当事由未提供而在二审中提供的证据，因超过法定期限，属于“偷
袭”证据，法院也不予接纳。
梁某酒后将邻居张某家的门、窗等物品砸坏。县公安局接警后，对现场进行拍照、制
作现场笔录，并请县价格认证中心作价格鉴定意见，对梁某作出行政拘留8日处罚。梁某向法院起诉，县公安局向法院提交照片、现场笔录和鉴定意见。下列哪些说法是正确的?
(2015/2/84)(1)
A.照片为书证
⑥经典真题
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〔1〕AC
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B.县公安局提交的现场笔录无当事人签名的，不具有法律效力C.县公安局提交的鉴定意见应有县价格认证中心的盖章和鉴定人的签名D.梁某对现场笔录的合法性有异议的，可要求县公安局的相关执法人员作为证人出
庭作证
第二节 举证责任和举证期限
举证责任是法律假设的一种后果，是指承担举证责任的当事人应当向法院举出证据证
明自己主张的成立，否则将承担败诉的不利后果。
一、一般举证责任☆☆(主客观考点)
主 体
举证责任
(1)被告对作出行政行为的合法性
合法证据
负有举证责任。
合法依据
(2)被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为
被 告
涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
(3)复议维持案件下，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同
承担举证责任，复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。(1)证明符合起诉条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。
(2)依申请不作为案件中，应证明
被告应当依职权主动履行法定职责的。
除 外
自己提出过申请。
原告因正当理由不能提供证据的。
原 告
(3)行政赔偿、补偿案件中，原告
因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证
对行政行为造成的损害提供证据。
责任。
(4)原告可以提供证明行政行为违法的证据；但证据不成立的，不免除被告的举证责任。
【注意1】复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证
【注意2】当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在
酷课堂总结
据，可以作为法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。
案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
类 型
被 告
管 辖
审理对象
举证责任
原机关和复议机关对原
原机关+复议机关
(1)地域管辖：原机关所在
原行为的合法
行为的合法性共同承担
地或者复议机关所在地法院
复议维持
(只告一个的，强
性+复议维持
举证责任；复议机关还
制追加)
(2)级别管辖：根据原机关
决定的合法性
需要对复议维持行为的
确定法院级别
合法性承担举证责任
225
跟桑子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
续表
类 型
被 告
管 辖
审理对象
举证责任
(1)地域管辖：原机关所在
复议改变
复议机关
地或者复议机关所在地法院
复议改变行为
复议机关对复议改变
(2)级别管辖：根据复议
的合法性
行为的合法性承担举
机关确定法院级别
证责任
复议
原机关或者复议机
不作为
关(看原告的选择)
根据原告的选择处理
二、行政诉讼的举证期限☆(客观考点)
一般期限
收到起诉状副本之日起15日内，提供据以作出被诉行政行为
的全部证据和所依据的规范性文件。
延期提供
因不可抗力或其他正当事由，应在举证期限内向法院提出延
被告
期申请。
被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行
一般情况
后 果
为没有证据，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外(行政许可案件中，与被诉行政许可行为有利
害关系的第三人可以向法院提供证据)。
一般期限
在开庭审理前或法院指定的交换证据清单之日。
原告或第三人
延期提供
因正当事由申请延期提供证据的，经法院准许，可在法庭调
查中提供。
后 果
逾期提供证据的，须说明理由，否则视为放弃举证权利。
被告在一审中补充
原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经法院准许，被告可在第一审中补充相应的证据。
特殊情况
在一审中应准予延期提供而未获准许的证据。
二审或再审中可提供的
当事人在一审中依法申请调取而未获准许或未取得，法院在
“新的证据”
第二审中调取的证据。
原告或第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
⑥经典真题
甲市乙区生态环境局经调查认为，丙公司的建筑工程建在一级水源保护区内，虽办
理了环境影响评价审批手续并验收合格，但生产中却超标排污。区生态环境局依据现场笔录、调查询问笔录等证据，根据《水污染防治法》,作出责令丙公司关闭建设项目的决定。丙公司不服，申请行政复议。区政府维持后，丙公司向法院起诉。下列说法正确的是：
226
第四编 行政救济法
⑩
(2020-回忆版)(1)
A.现场笔录为书证B.责令关闭行为行政处罚C.被告为区生态环境局
D.复议机关和原机关对责令关闭决定的合法性共同承担举证责任
第三节 行政诉讼中的证据调取和质证
一、法院调取证据☆(客观考点)
涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实认定。
依职权
涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。
由国家有关部门保存而须由法院调取的证据材料。
依申请
涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料。确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。
二、质证☆(客观考点)
质证原则
未经庭审质证的证据不能作为定案依据，但当事人在庭前证据交换过程中没有争议的证
据除外。
缺席证据
被告无正当理由拒不到庭而缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案依据，但当事人
在庭前交换证据过程中没有争议的证据除外。
涉密证据
涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他应保密事项的证据，不得在开庭时公开质证。
调取证据
(1)依申请调取的证据由申请人在庭审中出示，并由当事人质证；(2)依职权调取的证据由法庭出示并进行说明，听取当事人意见，但无须质证。
二审质证
对当事人依法提供的新证据，以及对一审认定的证据仍有争议的，均应进行质证。
再审质证
对当事人依法提供的新证据，或作为引起再审依据的证据，均应进行质证。
生效文书
生效的法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实无须质证，可以作为定案依据。
依据行政诉讼的有关规定，下列哪一证据材料在原告不能自行收集，但能够提供确切
线索时，可以申请人民法院调取?(204/2/46)〔2〕A.涉及公共利益的证据材料
圆经典真题
227
〔1〕 BD〔2〕 B
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
⑧
B.涉及个人隐私的证据材料C.涉及中止诉讼事项的证据材料D.涉及回避事项的证据材料
第四节 行政诉讼审判法律适用的规范
行政诉讼的法律适用，是指人民法院在审理行政案件、审查行政行为合法性的过程
中，具体运用法律规则作出裁判的活动。
《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法
规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案
件，参照规章。
《行诉解释》第10条规定，人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，
应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章
及其他规范性文件。
由此可知，法院在审理行政案件时，对行政行为的合法性进行判断的，法律、法规是
无条件适用的。对于规章是参照适用，即可以选择适用，符合法律法规定的规章可以用，不符合法律法规原则的规章可以不用，更好地规范行政立法行为。对于具体应用中的司法解释是援引适用，本质上就是依据的一种表现形式。对于其他规范性文件，法院在附带性审查中是需要具体审查其效力的，不能够作为法院审理行政案件的依据或者参照，但
是可以成为对被诉行政行为合法性认定的条件之一。
四躲坑训练
某食品药品监管局以某公司生产经营超过保质期的食品，违反《食品安全法》为由，
对其作出行政处罚决定。
1.若案件涉及商业秘密，法院应当不公开审理。[1] 2.法庭审理中因此案涉及商业秘密，应当不公开质证。〔2〕
3.诉讼过程中，该公司向食品药品监管局申请公开行政执法案卷信息，食品药品监
管局可以拒绝公开。(3)
228
〔1〕 错误。涉及国家秘密、个人隐私的案件属于法定不公开审理，涉及商业秘密的案件属于相对不公开。
〔2〕 正确。涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的案件是法定不公开质证的。
〔3〕 正确。行政机关在履行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息
以及行政执法案卷信息，可以不予公开。这是政府机关可以选择是否公开的事项信息。
第十八章 行政诉讼的裁判与执行
案例导引
194年12月12日，四川省简阳市人民政府(以下简称“简阳市政府”)以通告的形式，
对本市区范围内客运人力三轮车实行限额管理。196年8月，简阳市政府对人力客运老年车改型为人力客运三轮车(240辆)的经营者每人收取了有偿使用费350元。196年1月，简阳市政府对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费20元。从196年1 月开始，简阳市政府开始实行经营权的有偿使用，有关部门也对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。19年7月15日、7月28日，简阳市政府针对有偿使用期限已届满2年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》(以下简称《公告》)和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》(以下简称《补充公告》)。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在19年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”,《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按80 元的标准(符合《公告》第6条规定的每辆车按720元的标准)交纳经营权有偿使用费”。张道文、陶仁等182名客运人力三轮车经营者认为简阳市政府作出的《公告》第6条和《补充公告》第2条的规定形成重复收费，侵犯其合法经营权，向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销简阳市政府作出的上述《公告》和《补充公告》。法院如何判决?
疆本章思维导图
驳回原告诉讼请求判决
撤销判决变更判决
第一审判决的一般情况
履行判决确认违法判决
行政诉讼的第一审判决
第一审裁定
确认无效判决
经复议案件的判决
行政诉讼的裁判与执行
第二审判决
行政诉讼的第二审和再审判决
再审判决
行政诉讼的裁判执行
229
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
国本章学习目标
1.重点掌握行政诉讼的第一审判决，以及逻辑关系。
2.用第一审判决的基本规则去理解行政许可案件和政府信息公开案件的判决。
3.重点掌握经复议案件的判决。4.了解第二审判决和再审判决。5.掌握行政诉讼的裁判执行。
行政判决，是指法院审理行政案件终结时，根据审理所查清的事实，依据法律规定对
行政案件实体问题作出的结论性处理决定。按照审级标准可以将判决分为第一审判决、第
二审判决和再审判决。在考试中出现频次最多的就是第一审判决。
第一节 行政诉讼的第一审判决
一、第一审判决的一般情况☆☆(主客观考点)
(一)驳回原告诉讼请求判决
驳回原告诉讼请求判决，是指法院认为被诉行政行为合法(行政行为证据确凿，适用
法律、法规正确，符合法定程序)或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成
立的，法院直接作出否定原告诉讼请求的一种判决形式。
【注意1】驳回诉讼请求和驳回起诉的区别
驳回诉讼请求是解决实体问题，法院已经正式进入审理环节了，只是没有支持原告的
诉求，所以用的是“判决”。而驳回起诉是解决程序问题，案件没有进入到实质的审理环
节就被拦下了，所以用的是“裁定”。裁定驳回起诉的适用情形：1.不符合行政诉讼法的起诉条件规定的。2.超过法定起诉期限且无其他不可抗力情形的。
3.错列被告且拒绝变更的。
4.未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的。
5.未按照法律、法规定先向行政机关申请复议的。
6.重复起诉的。
7.撤回起诉后无正当理由再行起诉的。8.行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。9.诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。
10.原告请求被告履行法定职责或者依法履行给付义务，未先向行政机关提出申请
的，或者不属于行政机关权限范围的。
230
第四编 行政救济法
【注意2】重复起诉构成要件
当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，具有下列情形
的，构成重复起诉：
1.后诉与前诉的当事人相同。2.后诉与前诉的诉讼标的相同。
3.后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。
(二)撤销判决
撤销判决，是指法院认定被告作出的行政行为部分或者全部违法，从而部分或全部撤
销被诉行政行为，并可以责令被告重新作出行政行为的判决。撤销判决的适用范围：1.行政行为主要证据不足的。2.行政行为适用法律、法规错误的。3.行政行为违反法定程序的。4.行政主体超越职权作出行政行为的。5.行政主体滥用职权作出行政行为的。6.行政行为明显不当的。
部分或全部撤销被诉行政行为，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以
同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。(三)变更判决
变更判决，是指经法院认定行政处罚行为明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的
确定、认定确有错误的，运用国家审判权直接改变行政行为的判决。
【注意】行政行为违法的，主要适用撤销判决，只有针对行政处罚明显不当或者行政
行为款额确定、认定有错误的，才会适用变更判决。换言之，变更判决适用范围比撤销判决适用范围更加小一点。能作变更判决的，当然也可以适用撤销判决，但要注意，人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼
请求相反的除外。
(四)履行判决
履行判决，是指法院认定被告负有法律职责(作为义务)或给付义务(金钱义务),
无正当理由而不履行，责令被告限期履行法定职责或给付义务的判决。其中，金钱义务主
要指支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务。(五)确认违法判决
确认违法判决，是指法院认为被诉行政行为违法，确认其违法的一种判决形式。其实
确认违法往是上述撤销判决、变更判决、履行判决的替代判决类型。确认违法判决的适用范围：
231
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
网
1.被诉行政行为违法，依法应当撤销，但撤销会给国家利益和社会公共利益带来重
大损失。
2.被诉行政行为程序轻微违法，但对原告实体权利不产生实际影响。
3.被诉行政行为违法，但不具有可撤销内容。
4.被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法。5.被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。【注意】程序轻微违法，是指处理期限轻微违法，通知、送达等程序轻微违法，其他
程序轻微违法的情形，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实
质损害的。
(六)确认无效判决
确认无效判决，是指原告申请确认行政行为无效，法院认为行政行为具有重大且明显
违法等情形，依法作确认无效的判决形式。
确认无效判决的适用范围：
1.行政行为实施主体不具有行政主体资格。2.减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据。
3.行政行为的内容客观上不可能实施。4.其他重大且明显违法的情形。
【注意1】人民法院判决确认行政行为违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取
补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
【注意2】公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行
政行为无效的，应当作出确认无效的判决。[↑]
公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为
不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请
求的，判决驳回其诉讼请求。[↓]
圆课堂总结
被诉行为判断
合法→驳回原告诉讼请求
不作为违法→履行—→确认违法
违法
变更(处罚明显不当、款额认定错误)
作为违法
撤销—→确认违法
无效→确认无效
二、第一审裁定
行政诉讼的裁定，是指法院在审理行政案件或者执行案件的过程中，就程序问题作出
232
第四编 行政救济法
⑥
的判定。裁定适用于下列范围：
1.不予立案。2.驳回起诉。3.管辖异议。4.终结诉讼。5.中止诉讼。6.移送或者指定管辖。
7.诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请。
8.财产保全。9.先予执行。10.准许或者不准许撤诉。1.补正裁判文书中的笔误。12.中止或者终结执行。13.提审、指令再审或者发回重审。14.准许或者不准许执行政机关的行政行为。
15.其他需要裁定的事项。
对第1、2、3项裁定，当事人可以上诉。
三、经复议案件的判决☆☆(主客观考点)
经复议案件的判决主要阐释两种：复议改变和复议维持案件。其中复议不作为的案
件，是根据原告的诉求来具体作出认定的，参照判决的一般规则来认定即可。
复议维持案件，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的
合法性。故人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
所以判决内容是两点，都要阐释，主观题书写中切忌遗漏。
类 型
情 形
判
决
复议决定改变原行政行为合法
判决驳回原告诉讼请求
复议改变
复议决定改变原行政行为错误
判决撤销复议决定，责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力
(1)作为：判决撤销原行政行为，判决撤销复议决
原行政行为违法，复议决定违法
定；无法撤销的，确认违法
(2)不作为：判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务，判决撤销复议决定
复议维持
判决驳回原告对原行政行为的诉讼请求，判决撤销
原行政行为合法，复议决定违法
复议决定或者确认复议决定违法
判决驳回原告对原行政行为和复议维持决定的诉讼
原行政行为合法，复议决定合法
请求
233
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
1.某镇政府以一公司所建钢架大棚未取得乡村建设规划许可证为由责令限期拆除。
该公司逾期不拆除，镇政府现场向其送达强拆通知书，组织人员拆除了大棚。该公司向法院起诉要求撤销强拆行为。如一审法院审理认为强拆行为违反法定程序，可作出的判决
有：(2015/2/9)〔1〕
A.撤销判决
B.确认违法判决
C.履行判决
D.变更判决
2.余某拟大修房屋，向县规划局提出申请，该局作出不予批准答复。余某向县政府
申请复议，在后者作出维持决定后，向法院起诉。县规划局向法院提交县政府批准和保存的余某房屋所在中心村规划布局图的复印件一张，余某提交了其房屋现状的录像，证明其
房屋已破旧不堪。下列哪些说法是正确的?(201/2/82-改编)〔2〕
A.县规划局提交的该复印件，应加盖县政府的印章B.余某提交的录像应注明制作方法和制作时间
C.如法院认定余某的请求不成立，可以判决驳回余某的诉讼请求
D.如法院认定余某的请求成立，在对县规划局的行为作出裁判的同时，应对县政府
的复议决定作出裁判
圆经典真题
第二节 行政诉讼的第二审和再审判决
行政诉讼中的第二审判决、再审判决或裁定内容和民事诉讼的内容基本相同，同学们
在学习这一块的时候主要掌握两者不一样的地方即可。
一、第二审判决
第二审法院对上诉案件作出的判决包括两类：维持原判和撤销原判。其中，撤销判决
后一般根据具体的情形作出直接改变或者发回重审。
适用情形
裁判类型
原判正确
一审认定事实清楚，适用法律、法规正确的
维持原判
一审认定事实清楚，但适用法律、法规错误
撤销原判，直接改判
一审遗漏了必须参加诉讼的当事人，违反了法定程序
原判错误
撤销原判，发回重审
一审遗漏行政赔偿请求
二审法院认为不应当赔偿的，判决
驳回行政赔偿请求
234
〔1〕 B〔2〕 ABCD
第四编 行政救济法
续表
适用情形
裁判类型
二审法院认为应当赔偿的，可以就
一审遗漏行政赔偿请求
行政赔偿问题进行调解；调解不成
原判错误
的，应当就行政赔偿部分发回重审
撤销原判，可在查清事实后依法改
原判决认定事实不清、证据不足
判或直接发回重审
一审不予受理或驳回起诉裁定确有错误，且当事人
裁定错误
的起诉符合起诉条件的
撤销裁定，指令受理或继续审理
二、再审判决
再审判决，是指法院按照审判监督程序作出的裁判，可以是判决，也可以是裁定形式。
(一)原生效裁判错误
人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁
定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁
定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。(二)原生效裁判正确
已经发生法律效力的判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，当事人主张的
再审事由不成立的，法院可以裁定驳回再审申请。
固经典真题
县政府以某化工厂不符合国家产业政策、污染严重为由，决定强制关闭该厂。该厂向
法院起诉要求撤销该决定，并提出赔偿请求。一审法院认定县政府决定违法，予以撤销，但未对赔偿请求作出裁判，县政府提出上诉。下列说法正确的是：(2017/2/10)〔1〕
A.本案第一审应由县法院管辖
B.二审法院不得以不开庭方式审理该上诉案件
C.二审法院应对一审法院的判决和被诉行政行为进行全面审查D.如二审法院经审查认为依法不应给予该厂赔偿的，应判决驳回其赔偿请求
第三节 行政诉讼的裁判执行
行政诉讼的执行，是指在当事人不履行已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书
所确定的义务的情况下，运用国家的强制力，强制义务人履行的行为。
235
〔1〕 CD
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
行政机关或者第三人可以向一审法院申请强制执行
执行机关
相对人拒绝履行的，具有强制执行权的行政机关可依法强制执行
申请法院
申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中没有
起算点
强制执行
规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算
期限
期 限
2年(1)对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨(2)规定期限内不履行的，期满之日起对该行政机关负责人按日处50元至10元的罚款
行政机关
(3)将行政机关拒绝履行的情况予以公告
拒绝履行
(4)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议；接受司法建议的机关，
根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院
(5)社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以
拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任
⑥经典真题
某公司向区教委申请《办学许可证》,遭拒后向法院提起诉讼，法院判决区教委在判
决生效后30日内对该公司申请进行重新处理。判决生效后，区教委逾期拒不履行，某公司申请强制执行。关于法院可采取的执行措施，下列哪一选项是正确的?(2010/2/87)〔1〕
A.对区教委按日处10元的罚款B.对区教委的主要负责人处以罚款
C.经法院长批准，对区教委直接责任人予以司法拘留D.责令由市教委对该公司的申请予以处理
四躲坑训练
1.演员范某创办的公司因偷税漏税被所在地的市税务局罚款30万元。若复议机关
认为该公司确实构成偷税漏税，且程度严重，决定对其处以罚款80万元。该公司不服，提起行政诉讼，人民法院在对原行为作出判决的同时应当一并对复议决定作出相应的
判决。〔2〕
2.一审法院如遗漏了原告的赔偿请求，二审法院应裁定撤销一审判决，发回重
审。〔3〕
236
〔1〕 B
〔2〕错误。这是复议改变，直接只审查复议改变行为的合法性，对复议改变行为进行判决。
〔3〕错误。二审法院需要具体判断赔还是不赔，再作决定。
第十九章 行政协议
207年，福建省卡朱米时装有限公司(以下简称“卡朱米公司”)取得涉案土地的国有
土地使用权。201年2月16日，福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日，福建省莆田市荔城区人民政府(以下简称“荔城区政府”)委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017年1月2日，莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业征迁补偿安置协议书》(以下简称“补偿协议”),该补偿协议对合同主体，土地使用权，地上建筑物、构筑物和实物资产情况，补偿方式，补偿项目及补偿金额，过渡方式，征迁补偿款支付方式及交房期限，违约责任等进行了约定。2017年5月15日，卡朱米公司以
补偿协议显失公平为由提起行政诉讼，请求撤销补偿协议。
图本章思维导图
案例导引
可诉事项
受案范围
不可诉事项
行政相对人
原告资格
利害关系人
按照行政诉讼的起诉期限认定
起诉期限
参照民事诉讼的诉讼时效认定
行政协议
协议约定地域管辖但不能违反级别管辖和专属管辖
法院管辖
约定仲裁无效
原告举证
举证责任
被告举证
负有履行义务当事人举证
诉行政机关单方变更、解除行政协议的判决
判决类型
诉行政协议效力的判决诉行政机关不履行政协议的判决
国本章学习目标1.了解行政协议的受案范围。
2.重点掌握行政协议的原告资格、起诉期限、管辖法院、举证责任。
3.理解行政协议案件的判决。
237
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
行政协议，又称行政合同，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定
职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
一、受案范围
可诉事项
不可诉事项
(1)政府特许经营协议；
(1)对行政机关之间因公务协助等事由而订立的
(2)土地、房屋等征收征用补偿协议；
协议提起诉讼；
(3)矿业权等国有自然资源使用权出让协议；
(2)对行政机关与其工作人员订立的劳动人事协
(4)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
议提起诉讼；
(5)政府与社会资本合作协议；
(3)行政机关认为公民、组织不履行、未按照约
(6)其他行政协议。
定履行政协议而提起诉讼。
二、原告资格
行政协议的原告不再局限于民事合同的相对性原则，行政协议中的利害关系人具有原
告资格。行政相对人
签订行政协议的公民、法人或其他组织。
(1)参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、
法人或者其他组织；
利害关系人
(2)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益
物权人、公房承租人；
(3)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法
人或者其他组织。
三、起诉期限
(1)公民、法人或者其他组织对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼
行政协议
的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定；
(2)公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行政协议提起
诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。
四、法院管辖
1.当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、
标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级
别管辖和专属管辖的除外。
238
第四编 行政救济法
2.行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或
者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。
五、举证责任
原 告
原告对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。
被 告
被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。
负有履行义务当事人
对行政协议是否履行发生争议。
六、判决类型
(一)诉行政机关单方变更、解除行政协议的判决
1.若行政机关单方变更、解除行政协议合法：为了防止可能出现严重损害国家利益、
社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告
予以补偿。
2.若行政机关单方变更、解除行政协议违法：人民法院判决撤销或者部分撤销，并
可以责令被告重新作出行政行为，或者判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造
成损失的，判决被告予以赔偿。
(二)诉行政协议效力的判决
1.行政协议存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形
的，人民法院应当确认行政协议无效。
2.原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行
政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释
明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。
3.行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。4.法律、行政法规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法
庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。
5.原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人
民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。(三)诉行政机关不履行政协议的判决
1.被告未依法履行、未按照约定履行政协议的，结合原告诉讼请求，判决被告继
续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
239
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
◎
2.被告明确表示或者以自己的行为表明不履行政协议，原告在履行期限届满之前
向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。
孑燕子点拨
1.公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政
机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行
政机关可以向人民法院申请强制执行。
2.人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定
的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规
范关于民事合同的相关规定。
3.2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及《最高人民法
院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷
的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。
1.县政府召开相关职能部门会议形成《会议纪要》,《会议纪要》主要内容为：为了
治理环境污染、保护生态，对全县境内的采石场予以关闭。根据《会议纪要》,县城乡建设局与某采石场签订关闭采石场的协议，协议约定，采石场于协议签订之日起90日内关闭，县城乡建设局就给采石场造成的损失补偿15万元。协议签订后，采石场以协议显示
公平为由请求法院撤销。下列哪些说法是正确的?(2020-回忆版)(1) A.撤销协议的举证责任由采石场承担B.采石场的起诉适用行政诉讼起诉期限6个月
C.协议可以约定由县法院管辖
D.采石场可以要求法院附带审查《会议纪要》
2.为了实现棚户区改造，县政府与甲签订《房屋征收补偿协议》。《房屋征收补偿协
议》约定，若双方发生争议，由房屋所在地的仲裁委员会进行仲裁。后甲以受胁迫签订协议为由，向法院起诉要求解除协议。下列说法正确的有：(2021-回忆版)〔2〕A.因协议约定有仲裁条款，法院不予受理B.法院应当确认协议约定的仲裁条款无效C.甲应当对签订协议遭受胁迫承担举证责任
D.本案不适用调解
240
⑥经典真题
〔1〕 ACD〔2〕 BC
第四编 行政救济法
⑧
四躲坑训练
1.法院受理行政协议案件后，被告可以提起反诉。(1)
2.张二十五经催告后未按照行政协议约定履行义务，也未申请复议或起诉，行政机
关可以直接向法院申请强制执行协议。〔2】
241
〔1〕 错误。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院
不予准许。
〔2〕错误。行政机关能申请强制执行的前提是把这个协议转化为一个有执行内容的决定，非行政协议本身。
第二十章 国家赔偿
206年10月1日晚，王某酒后在某酒店酗酒闹事，砸碎店里玻璃数块。此时，某区公安
分局太平派出所民警任某、赵某执勤路过酒店，任某等人欲将王某带回派出所处理，王某不从，与任某发生推搡。双方在扭推过程中，王某被推倒，头撞在水泥地上，当时失去知觉，送往医院途中死亡，后被鉴定为颅内出血死亡。206年12月20日，王某之父申请国家赔偿。
案例导引
图本章思维导图
侵权行为主体执行职务行为
国家赔偿概述
损害事实因果关系
侵犯人身权的行为
行政赔偿范围
侵犯财产权的行为不予承担赔偿责任的情形
行政赔偿的主体
行政赔偿请求人
行政赔偿
行政赔偿义务机关
行政赔偿程序
在行政复议、行政诉讼中一并解决行政赔偿的程序
单独提起行政赔偿诉讼
国家赔偿
行政追偿
司法赔偿的范围
刑事赔偿的范围民事、行政司法赔偿的范围
司法赔偿义务机关
刑事赔偿义务机关民事、行政司法赔偿的义务机关
司法赔偿
赔偿义务机关先行处理
司法赔偿程序
复议机关处理法院赔偿委员会处理
司法赔偿案件适用请求时效
司法追偿
人身权损害的赔偿标准
国家赔偿方式、标准和费用
财产权损害的赔偿标准赔偿金支付
回本章学习目标1.了解国家赔偿概述内容。
2.重点掌握行政赔偿，尤其是行政赔偿的程序内容。3.理解并掌握司法赔偿的赔偿义务机关和赔偿程序。
4.重点掌握国家赔偿的方式、标准。
242
第四编 行政救济法
C
国家赔偿，是指国家对国家机关及其公务人员因违法行使职权或存在过错等原因造成
公民、法人或其他组织损害而给予其赔偿的制度。
行政赔偿
国家赔偿
刑事赔偿(刑事司法赔偿)
司法赔偿
民事司法赔偿
民事、行政司法赔偿
行政司法赔偿
{
第一节 国家赔偿概述
国家赔偿制度包括两类：行政赔偿和司法赔偿。要和国家补偿制度相区别，国家补
偿，是指国家机关及其工作人员实施合法行为造成损害从而给予补偿的制度。
《国家赔偿法》第2条第1款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法
规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得
国家赔偿的权利。
由此可知，国家赔偿责任的构成要件包括侵权行为主体、执行职务行为、损害事实和
因果关系四个方面。
一、侵权行为主体
在国家赔偿中，侵权行为主体只有国家机关和国家机关的工作人员以及法律法规授权
的组织及行政机关委托的组织和个人。一般的公民、法人是不能够成为国家侵权行为的主
体的。
二、执行职务行为
在国家赔偿中，执行职务主要是指具有特定义务的国家机关及其工作人员履行法律所
赋予的职权。此处务必要区别于个人行为。
1.身份性。在通常情况下，凡以国家机关工作人员的身份和名义实施的行为，都是
履行职务的行为。如公务员着装、佩戴标志、出示证件、宣布代表机关实施的行为，一般
都以职务行为论。
2.目的性。国家机关及其工作人员为了履行法定职责和义务、维护公共利益而为的
行为，通常都认定为职务行为。
3.时间和地点。在上班期间和办公场所实施的行为通常是公务行为。
三、损害事实
国家赔偿中的损害事实，主要指受侵害人的合法权益遭受不利侵害，包括：人身权损
243
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
害和财产权损害；物质损害和精神损害；直接损害和间接损害；等。
孑燕子点拨
人身权损害限于受到实际羁押，被管制、监视居住、取保候审不赔偿。财产权是只赔
直接物质损失，间接利润不赔偿。
四、因果关系
国家赔偿中的因果关系，主要指导致损害发生的侵权行为和损害事实之间存在引起与
被引起的关系，即加害行为与损害结果之间的牵连性及作用力大小关系。
固经典真题
下列哪些情形属于国家赔偿的范围?(203/2/71)(1) A.警察王某之子玩弄王某手枪走火，致人伤残的B.章某因盗窃被判刑后，为达到保外就医目的而自伤的
C.民事诉讼中，申请人提供担保后，法院未及时采取保全措施致使判决无法执行，
给申请人造成损失的
D.警察接到报警后，拒不出警造成财物被抢劫的
第二节 行政赔偿
行政赔偿，是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法，侵犯公民、法人或其
他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。一、行政赔偿范围☆(客观考点)
(一)侵犯人身权的行为
行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取
得赔偿的权利：
1.违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。2.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。
3.以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害
或者死亡的。
4.违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。5.造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
244
〔1〕 CD
第四编 行政救济法
(二)侵犯财产权的行为
行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取
得赔偿的权利：
1.违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。
2.违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。
3.违法征收、征用财产的。4.造成财产损害的其他违法行为。
(三)不予承担赔偿责任的情形
属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：1.行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。2.因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。
3.由于第三人行为造成公民、法人或者其他组织损害的，应当由第三人依法承担侵
权赔偿责任；第三人赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明，行政机关又未尽保护、监管、救助等法定义务的，人民法院应当根据行政机关未尽法定义务在损害发生和结果中
的作用大小，确定其承担相应的行政赔偿责任。
4.由于不可抗力等客观原因造成公民、法人或者其他组织损害，不属于行政赔偿范
围。但是行政机关不依法履行、拖延履行法定义务导致未能及时止损或者损害扩大的，人民法院应当根据行政机关不依法履行、拖延履行法定义务行为在损害发生和结果中的作用
大小，确定其承担相应的行政赔偿责任。
二、行政赔偿的主体☆(客观考点)
在赔偿案件中，存在两方当事人：一方是受到国家机关及其工作人员违法侵害权益的
请求人，另外一方是具体承担赔偿义务的赔偿机关。(一)行政赔偿请求人
行政赔偿请求人，是指依法享有取得国家赔偿的权利，请求赔偿义务机关予以赔偿的
公民、法人或者其他组织。
1.受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。
2.受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿，以及受害的
公民死亡，支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人可以依法请求赔偿。
3.受害的法人或者其他组织分立、合并、终止的，承受其权利的法人或者其他组织
即权利承受人有权要求赔偿。
(二)行政赔偿义务机关
行政赔偿义务机关，是指代表国家处理赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的行
政机关。行政赔偿义务机关确认的原则是“谁损害，谁赔偿”。
245
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1.一般情况下的赔偿义务机关
具体情形
赔偿义务机关
行政机关及其工作人员实施侵权行为
行政机关赔偿
法律、法规授权的组织实施侵权行为
被授权的组织赔偿
2个以上行政机关共同实施侵权行为
共同赔偿义务机关赔偿(连带赔偿责任)
分别实施的侵权行为都足以造成全部损害的，共同赔
偿义务机关赔偿(连带赔偿责任)
2个以上行政机关分别实施侵权行为
分别实施的侵权行为造成同一损害的，行政机关各自
赔偿(按份赔偿责任)
受委托的组织或个人实施侵权行为
委托机关赔偿
申请法院强制执行政行为造成损害
申请机关赔偿
继续行使其职权的机关赔偿
赔偿义务机关被撤销
撤销机关赔偿(无继受机关)
2.经过行政复议后的赔偿义务机关
损害情形
赔偿义务机关
复议维持
原机关
复议减轻
原机关
复议改变
原机关(原损害部分)
复议加重
复议机关(加重部分)
【注意】经复议案件行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的不同
1.复议维持的，行政诉讼中原机关与复议机关为共同被告，原机关为赔偿义务机关。2.复议改变的，行政诉讼中复议机关为被告，行政赔偿中复议减轻改变的，原机关
三、行政赔偿程序☆☆(主客观考点)
行政赔偿程序，是指赔偿请求人依法取得获取国家赔偿的权利，国家机关及法院依法
为赔偿义务机关；复议加重改变的，原行为损害部分由原机关赔偿，复议加重损害部分由
办理相关的赔偿事宜，通过法定的方式、步骤、程序等完成对赔偿请求人的赔偿。另外，
复议机关赔偿。
针对不同的违法行为，赔偿的程序也是不一样的。
(1)在行政复议、行政诉讼中一并解决行政赔偿(无需分别立案)
行政行为侵权
(2)先向赔偿义务机关申请赔偿→对赔偿义务机关的赔偿决定不服的，单独提起行
政赔偿诉讼
事实行为侵权
先向赔偿义务机关申请赔偿→对赔偿义务机关的赔偿决定不服的，单独提起行政赔偿诉讼
245
第四编 行政救济法
(一)在行政复议、行政诉讼中一并解决行政赔偿的程序
情 形
条 件
处 理
一并提出
/
同时决定被申请人依法是否给予赔偿
行政复议
同时责令返还财产，解除对财产的查
没有提出
被复议行为是直接针对财产的
封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的
价款
原告应在庭审终结前提起；在第一审庭审终结后、宣判
一并提出
前提起的，是否准许由法院
判决被告依法是否给予赔偿
决定(可能存在赔偿未提的，
行政诉讼
法院释明、告知)
一审
给原告造成损失的，责令被告采取补救
判决确认违法或者无效的
措施，判决被告承担赔偿责任
没有提出
被告不依法履行、未按约定
给原告造成损失的，判决被告承担继续
履行或者违法变更、解除行
履行、采取补救措施或者赔偿损失等
政协议的
责任
二审法院认为不应当赔偿的
判决驳回行政赔偿请求
一审判决遗漏
行政诉讼
行政赔偿请求
可以就行政赔偿问题进行调解；调解不
二审法院认为应当赔偿的
成的，应当将行政赔偿部分发回重审
二审
在二审中提出
可以进行调解；调解不成的，应当告知
行政赔偿请求
/
当事人另行提起行政赔偿诉讼
【注意】公民、法人或者其他组织提起行政诉讼或者行政复议时一并请求行政赔偿的，
(二)单独提起行政赔偿诉讼
1.赔偿义务机关先行处理(第一步)
适用行政诉讼法或者行政复议法有关期限的规定。
申 请
申请期限：知道或者应当知道侵权行为之日起2年内。书面或者口头申请。(1)书面凭证：赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证；
赔偿义务机
申请处理
(2)一次性告知：申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当场或者在5日
关先行处理
内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容；
(3)可与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。
决 定
自收到申请之日起2个月内作出决定，作出决定之日起10日内送达。(不
赔偿须说明理由)
247
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网
2.单独提起行政赔偿诉讼(第二步)
行政行为已被确认为违法，并符合下列条件的，可单独提起行政赔偿诉讼：
(1)原告具有行政赔偿请求资格；(2)有明确的被告；
(3)有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
起诉条件
(4)赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；(5)属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
(6)在法律规定的起诉期限内提起诉讼。
【注意】行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，视为行政诉讼中一并提起行
政赔偿诉讼。
(1)自赔偿义务机关作出赔偿决定或决定期满之日起3个月内提起行政赔偿诉讼；(2)经复议后提起行政赔偿诉讼，原告仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的，
起诉期限
自复议决定送达之日起15日内提起行政赔偿诉讼；
(3)未告知诉权或起诉期限的，从实际知道诉权或起诉期限时起算，但不得超过收到赔
偿决定之日起1年。
原 告
行政赔偿请求人。
(1)原则上，行政赔偿义务机关为行政赔偿诉讼中的被告。
(2)例外：①2个以上行政机关共同实施侵权行为，共同侵权行政机关为共同被告。赔
被 告
偿请求人坚持对其中一个或者几个侵权机关提起行政赔偿诉讼的，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。②原行政行为造成赔偿请求人损害，复议决定加重损害的，复议机关与原行为机关为共同被告。赔偿请求人坚持对原行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼的，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。
举证责任
(1)赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；(2)被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关应当提供证据。
四、行政追偿
行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用后，应当
责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或个人承担部分或者全部赔偿费用
的制度。
1.县生态环境局以一企业逾期未完成限期治理任务为由，决定对其加收超标准排污
费并处以罚款1万元。该企业认为决定违法诉至法院，提出赔偿请求。一审法院经审理维持县生态环境局的决定。该企业提出上诉。下列哪一说法是正确的?(201/2/50)[1] A.加收超标准排污费和罚款均为行政处罚
〔1〕 C
⑩经典真题
248
第四编 行政救济法
B.一审法院开庭审理时，如该企业未经法庭许可中途退庭，法院应予训诫C.二审法院认为需要改变一审判决的，应同时对县生态环境局的决定作出判决D.一审法院如遗漏了该企业的赔偿请求，二审法院应裁定撤销一审判决，发回重审2.区政府在组织相关人员对甲的房屋进行强制拆除时导致屋内物品毁损，且相关人
员在房屋拆除前未对屋内物品采取保全措施。经过诉讼，法院确认拆除行为违法。甲在向区政府申请赔偿未得到回复后，聘请律师向法院起诉，请求赔偿房屋、屋内财产损失、律师费以及责令区政府对相关违法人员追责。下列哪些说法是正确的?(202-回忆
版)〔1〕
A.屋内物品毁损的举证责任由甲承担，因区政府的原因导致甲无法举证的，区政府
承担举证责任
B.向区政府相关违法人员追责不属于法院审查范围
C.甲的起诉期限为6个月D.律师费不属于赔偿范围
第三节 司法赔偿
司法赔偿，是指因司法机关及其工作人员在行使侦查权、检察权、审判权和看守所、
监狱管理职权时违法，给公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成损害，国家承担
赔偿责任，包括刑事赔偿和民事、行政司法赔偿。
一、司法赔偿的范围☆(客观考点) (一)刑事赔偿的范围1.侵犯人身权的行为
行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职
权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
(1)违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件
和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案
件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；
(2)对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事
责任的；
(3)依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；
(4)刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成
公民身体伤害或者死亡的；
(5)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。
249
〔1〕 ABD
跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
2.侵犯财产权的行为
行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职
权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
(1)违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；
(2)依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。
3.国家不承担赔偿责任的情形
属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
(1)因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的；
(2)依照刑法规定不负刑事责任的人被羁押的；(3)依照刑事诉讼法规定不追究刑事责任的人被羁押的；
(4)行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使
职权无关的个人行为；
(5)因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的；
(6)法律规定的其他情形。(二)民事、行政司法赔偿的范围
1.赔偿范围
(1)人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措
施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，赔偿请求人可以依法向人民法院申请赔偿；
(2)人民法院工作人员在民事、行政诉讼过程中，有殴打、虐待或者唆使、放纵他人
殴打、虐待等行为，以及违法使用武器、警械，造成公民身体伤害或者死亡的，赔偿请求
人可以依法向人民法院申请赔偿。2.不予赔偿情形
具有下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
(1)属于民事诉讼法规定中因申请人申请保全有错误造成损害情形的；
(2)申请执行人提供执行标的物错误的，但人民法院明知该标的物错误仍予以执行的
除外；
(3)人民法院依法指定的保管人对查封、扣押、冻结的财产违法动用、隐匿、毁损、
转移或者变卖的；
(4)人民法院工作人员与行使职权无关的个人行为；(5)因不可抗力、正当防卫和紧急避险造成损害后果的；
(6)可以执行回转的。
二、司法赔偿义务机关☆(客观考点)
司法赔偿义务机关，是指在司法赔偿中代表国家接受赔偿请求、具体承担赔偿义务并
支付赔偿费用的国家机关。
250
第四编 行政救济法
(一)刑事赔偿义务机关
案件类型
赔偿义务机关
错误拘留的
决定拘留的机关(公、检)
错误逮捕的
决定逮捕的机关(检、法)
一审判有罪，二审改判无罪的
一审法院
一审判有罪，二审发回重审后改判无罪的
再审改判无罪的
作出原生效判决的法院
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》
(二)民事、行政司法赔偿的义务机关
人民法院及其工作人员在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措
三、司法赔偿程序☆☆(客观考点)
司法赔偿程序是以独特的非诉程序进行的，基于公民、法人或者其他组织的要求，根
1.赔偿义务机关先行处理(第一步)
第10条规定，看守所及其工作人员在行使职权时侵犯公民合法权益造成损害的，看守所
施、保全措施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成损害
据相关的步骤、程序等完成司法赔偿责任的制度。
的主管机关为赔偿义务机关。
的，作出该行为的人民法院为赔偿义务机关。若上述行为系由上一级人民法院复议改变原
裁决所致，由该上一级人民法院作为赔偿义务机关。
申 请
知道或者应当知道侵权行为之日起2年内。书面或者口头申请。
申请处理
可与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。
决 定
(1)司法赔偿义务机关在收到申请之日起2个月内作出处理；
(2)司法赔偿义务机关自作出决定之日起10日内送达赔偿请求人。(不赔偿须说明理由)
2.复议机关处理(第二步)—若赔偿义务机关是法院，不用走第二步
复议申请
赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿、不予赔偿决定或赔偿义务机关决定期满之日
起30日内申请复议。(复议机关是赔偿义务机关的上一级机关)
审 理
(1)复议机关与赔偿请求人就赔偿数额、赔偿方式和期限进行协商；(2)复议可以采取书面方式审理，认为必要的，可以采取其他方式审理。
决 定
复议机关应当自收到申请之日起2个月内作出决定。
251
跟燕子学行政法2026年国家法律职业资格考试
3.法院赔偿委员会处理(第三步)
(1)赔偿请求人自收到复议决定之日起30日内申请(或者复议决定期满之日起30日内
申 请
申请);
(2)书面申请，也可以口头申请(书写有困难)。
审理处理
自收到赔偿申请之日起7日内立案或决定不予受理(申请材料不齐全的，应在5日内一
次性告知需要补正的全部内容)。
审理方式
书面审查；必要时调查情况、收集证据、听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩
以及质证(对事实有争议的，原则上均应当采用质证的审理方式)。
举证责任
谁主张谁举证；被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关应当提供
证据；赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。
审理程序
赔偿委员会由人民法院3名以上审判员组成；赔偿委员会可以组织赔偿义务机关与赔偿
请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。
决 定
收到赔偿申请之日起3个月内作出决定；特殊案件可延长3个月。
(1)申诉：赔偿请求人或者赔偿义务机关向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉；(2)法院：本院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当在2个月内重新审查
赔偿监督
并依法作出决定，上一级人民法院赔偿委员会也可直接审查并作出决定；
(3)检察院：最高人民检察院、上级人民检察院向同级人民法院赔偿委员会提出意见，
同级人民法院赔偿委员会应当在2个月内重新审查并依法作出决定。
【注意】此处的司法赔偿程序，若赔偿义务机关是法院，直接两步走，先找赔偿义务
如图：
市中院赔委会
市检察院复议
图1(两步走)
图2(三步走)
课堂总结
申请期限
机关先行处理→不满意的，找赔偿义务机关的上一级法院赔偿委员会；若赔偿义务机关不
(3个月内作决定)
30日内申请
是法院，按照标准三步走，先找赔偿义务机关先行处理→不满意的，找赔偿义务机关的上
30日内申请
市中院赔委会
一级机关申请司法复议→不满意的，找与复议机关同级的法院赔偿委员会。
县法院(2年内申请)
(2个月内作决定)
(2个月内作决定)
(3个月内作决定)
30日内申请复议
县检察院(2年内申请)
(2个月内作决定)
行政复议
行政诉讼
国家赔偿
一般情况
自知或应知之日起
(1)直接起诉：自知或应知之日起6个月
(1)请求时效：自知或
60日
(2)经复议后起诉：15日
应知侵权行为之日起2年
252
第四编 行政救济法
续表
行政复议
行政诉讼
国家赔偿
(3)行政协议：起诉行政机关变更、解
(2)起诉期限：收到赔
除协议，走行政时间；起诉行政机关未
偿决定之日起3个月或
自知或应知之日起
履行协议或确认协议效力，走民事时间
收到复议赔偿决定之日
一般情况
60日
(4)二审上诉：不服判决15日，不服裁
起15日
定10日
(5)再审申请：自知或应知之日起6个月
(1)不知诉权：1年
赔偿义务机关2个月内作
特殊情况
(2)不知内容：不动
(1)不知诉权：1年
产20年，其他5年
(2)不知内容：不动产20年，其他5年
出决定，赔委会3个月内
作出决定
审理方式
行政复议
行政诉讼
国家赔偿
(1)一审普通程序：合议制(以公开为
(1)行政赔偿诉讼：合
(1)普通程序：听取
原则，不公开为例外)
意见+书面审理+听证
(2)一审简易程序：独任制
议制开庭审理
审理方式
(2)简易程序：书面
(3)二审：以开庭审理为原则，不开庭
(2)司法赔偿：书面审理+必要时对有争议事
审理
审理为例外
实进行质证
(4)再审：另行组成合议庭审理
四、司法赔偿案件适用请求时效
情
形
起算点
(1)自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、
财产权之日起2年内；
原 则
(2)赔偿请求人知道上述侵权行为时，相关诉讼程序或者执行程序尚未终结的，请求
时效期间自该诉讼程序或者执行程序终结之日起计算。
(1)采取拘留措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪，终止追究刑事责任的
自其收到决定撤销案件、终止侦查、不
(2)采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起
起诉或者判决宣告无罪等终止追究刑事
诉或者判决宣告无罪，终止追究刑事责任的
责任或者再审改判无罪的法律文书之日
(3)审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚
起计算。
人身权侵权
已经执行的
(4)刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公
自其知道或者应当知道损害结果之日起
民身体伤害或者死亡的
计算；损害结果当时不能确定的，自损
(5)违法使用武器、警械造成公民身体伤害
害结果确定之日起计算。
或者死亡的
253
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⑧
续表
【注意1】请求时效中止：在请求时效期间的最后6个月内，因不可抗力，无民事行
为能力人或者限制民事行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人死亡、丧失民事行为
能力、丧失代理权，其他。
情
形
起算点
自其收到刑事诉讼程序或者执行程序终结的法律文书之日起计算，但是刑事诉
违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等
讼程序或者执行程序终结之后办案机关
措施的
对涉案财物尚未处理完毕的，请求时效期间自赔偿请求人知道或者应当知道其财产权受到侵犯之日起计算。
财产权侵权
依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚
自赔偿请求人收到生效再审刑事裁判文
金、没收财产已经执行的
书之日起计算。
自赔偿请求人收到民事、行政诉讼程序
人民法院及其工作人员在民事诉讼、行政诉
或者执行程序终结的法律文书之日起计
讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措
算；法院未作出诉讼程序或者执行程序
施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效
终结的法律文书，请求时效期间自赔偿
法律文书执行错误造成损害的
请求人知道或者应当知道其人身权或者财产权受到侵犯之日起计算。
自中止时效的原因消除之日起满6个月，请求时效期间届满。
【注意2】请求时效期间届满的，赔偿义务机关可以提出不予赔偿的抗辩。请求时效
期间届满，赔偿义务机关同意赔偿或者予以赔偿后，又以请求时效期间届满为由提出抗辩
或者要求赔偿请求人返还赔偿金的，人民法院赔偿委员会不予支持。
赔偿义务机关以请求时效期间届满为由抗辩，应当在人民法院赔偿委员会作出国家赔
偿决定前提出。赔偿义务机关未按规定提出抗辩，又以请求时效期间届满为由申诉的，人
民法院赔偿委员会不予支持。
【注意3】人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件，不得主动适用请求时效的规定。
五、司法追偿
司法追偿，是指司法赔偿义务机关在履行赔偿责任后，依法责令有责任的工作人员承
担部分或者全部赔偿费用的法律制度。
⑥经典真题
2017年5月5日，县公安局以甲涉嫌盗窃罪为由将其刑事拘留。2017年5月28日，
县检察院决定批准逮捕甲。2017年6月8日，甲被取保候审。2017年6月2日，检察院以情节轻微为由作出不起诉决定，撤销案件。甲申请国家赔偿。下列哪些说法是正确的?
254
第四编 行政救济法
C
(2020-回忆版)〔1〕
A.甲可以向县公安局申请国家赔偿B.赔偿义务机关可就赔偿项目与甲协商C.甲对赔偿义务机关的赔偿决定不能上诉
D.国家应当对甲在2017年5月5日至6月2日期间的损失承担赔偿责任
第四节 国家赔偿方式、标准和费用
国家赔偿方式，是指国家对国家机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任的各种形
式。其中，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还
财产或者恢复原状。
一、人身权损害的赔偿标准☆(客观考点)
损害情形
赔偿项目
标 准
侵犯人身自由
按日支付赔偿金
国家上年度职工日平均工资
医疗费
/
造成身体伤害
按日支付误工收入赔偿金
最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍
医疗费
/
护理费
/
残疾生活辅助具费、康复费等
造成丧失劳动能力
因残疾而增加的必要支出
/
(包括部分丧失和
和继续治疗所必需的费用
全部丧失)
残疾赔偿金
最高额为国家上年度职工年平均工资的20倍
造成全部丧失劳动能力的，其扶养的无劳动能力的人的生活费
其生前扶养的无劳动能力
未成年，付至18周岁；其他，付至死亡
的人的生活费
造成死亡
丧葬费死亡赔偿金
最高额为国家上年度职工年平均工资的20倍
造成名誉权、荣誉权
消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，支付精神损害抚慰金。
损害(人身自由、
造成严重后果的情形：
生命健康权损害，
(1)受害人被非法限制人身自由超过6个月；
即构成精神损害)
(2)受害人经鉴定为轻伤以上或者残疾；
〔1〕 BC
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续表
损害情形
赔偿项目
标 准
(3)受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾，且与违法行政行为存在
关联；
(4)受害人名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害，且与违法
行政行为存在关联。
*[精神损害抚慰金在人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的50?下
造成名誉权、荣誉权
(包括本数)]
损害(人身自由、生命健康权损害，
后果特别严重的情形：
即构成精神损害)
(1)受害人被限制人身自由10年以上；
(2)受害人死亡；
(3)受害人经鉴定为重伤或者残疾一至四级，且生活不能自理；(4)受害人经诊断、鉴定为严重精神障碍或者精神残疾一至二级，生活不能
自理，且与违法行政行为存在关联。
*(精神损害抚慰金在人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的50?上)
【注意】
1.精神损害赔偿请求人限于人身权受到侵犯的公民；若公民因财产权受到侵犯或者
2.公民以人身权受到侵犯为由提出国家赔偿申请，未请求精神损害赔偿，或者未同时请
二、财产权损害的赔偿标准☆(主客观考点)
其他法人、非法人组织请求精神损害赔偿，法院不予受理。
求消除影响、恢复名誉、赔礼道歉以及精神损害抚慰金的，人民法院应当向其释明。经释明后不变更请求，案件审结后又基于同一侵权事实另行提出申请的，人民法院不予受理。
损害情形
赔偿结果
处罚款、罚金，追缴、没收财产或者征收、征用财产
返还财产
返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金额，解除冻结的存款或
查封、扣押、冻结财产
解除对财产的查封、扣押、冻结
者汇款的，支付银行同期存款利息。
按照损害程度给付相应的赔偿金。
按照损害发生时该财产的市场价格计算损失；市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理
造成财产损坏或者灭失
方式计算。
违法征收、征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，
不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。
给付拍卖或者变卖所得的价款。
财产已被拍卖或者变卖
变卖所得的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。
256
第四编 行政救济法
⑥
续表
【注意】财产权损害采取的赔偿方式是，能返还的返还，能恢复原状的恢复原状，不
能返还和恢复原状的，按照直接损失给予金钱赔偿。直接损失包括：存款利息、贷款利息、现金利息；机动车停运期间的营运损失；通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补
贴等；对财产造成的其他实际损失。
损害情形
赔偿结果
赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支：(1)必要留守职工的工资；
吊销许可证和执照、
(2)必须缴纳的税款、社会保险费；
责令停产停业
(3)应当缴纳的水电费、保管费、仓储费、承包费；(4)合理的房屋场地租金、设备租金、设备折旧费；(5)维系停产停业期间运营所需的其他基本开支。
三、赔偿金支付
请求人提出
赔偿义务机关自收到
支付赔偿金申请
支付申请之日起7日内向
财政部门应当自收到支付申请
财政部门提出支付申请
之日起15日内支付赔偿金
经典真题
1.廖某在监狱服刑，因监狱管理人员放纵被同室服刑人员殴打，致一条腿伤残。廖某
经6个月治疗，部分丧失劳动能力，申请国家赔偿。下列属于国家赔偿范围的有：(2012/
2/100)[1]
A.医疗费B.残疾生活辅助具费C.残疾赔偿金
D.廖某扶养的无劳动能力人的生活费
2.某市公安局以朱某涉嫌盗窃罪于2013年7月25日将其刑事拘留，经市检察院批准
逮捕。2015年9月1日，市中级法院判决朱某无罪，朱某被释放。2016年3月15日，朱某以无罪被羁押为由申请国家赔偿，要求支付侵犯人身自由的赔偿金，赔礼道歉，赔偿精
神损害抚慰金20万元。下列哪一说法是正确的?(2017/2/50)〔2〕A.市检察院为赔偿义务机关B.朱某不能以口头方式提出赔偿申请
C.限制人身自由的时间是计算精神抚慰金的唯一标准
D.侵犯朱某人身自由的每日赔偿金应按照2014年度职工日平均工资计算
257
〔1〕 ABC〔2〕 A
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躲坑训练
市场监督管理局以办理营业执照存在问题为由查封了林某开办的美容店。查封时工作
人员造成的屋内财产损失50元、误工损失20元，都属于国家赔偿的范围。(1)
岛课堂总结
行政法上的重要数字汇总
行政立法
应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因管理迫切需要，可先制定2年有效期的地方
政府规章。
省政府设定的临时许可实施满1年，需要继续实施的，需要提请制定地方性法规。申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当场或者5日内一次性告知。对申请材料实质内容核实的，应当指派2名以上工作人员进行核查。
一般性许可，自受理许可申请之日起20日内作出决定，经负责人批准可延长10日。集
中办理的许可，机关在45日内作出决定；负责人批准的，可延长15日。
行政许可
机关应当自作出许可决定之日起10日内向申请人颁发、送达许可证件或者加盖检验、检
测、检疫印章。
被许可人应当在许可有效期届满30日前申请延续，法律、法规、规章另有规定的除外。申请人、利害关系人应在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请。机关在20日内组
织听证。机关应当在举行听证的7日前通知时间、地点。
申请人提供虚假材料申请的许可属于直接关系公共安全、人身健康等事项的，申请人在1年内不得再次申请；取得许可的，申请人在3年内不得再次申请许可。
违法行为在2年内未被有权机关发现的，不再给予处罚。涉及公民生命健康安全、金融
安全，5年内未被发现的，不再处罚。(《治安管理处罚法》是6个月内)
可以当场作出处罚决定的是公民20元以下、法人30元以下罚款或者警告。(《治安管
理处罚法》是公民50元以下罚款或者警告) 证据可能难以取得的，经负责人批准可先行登记保存，7日。
行政处罚
机关应在行政处罚案件立案之日起90日内作出处罚决定，法律、法规、规章另有规定的除外。(《治安管理处罚法》是自立案之日起30日内，重大、复杂案件经上一级公安机关
批准可延长30日。期限延长以2次为限。)
行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照《民事诉讼法》的有关规定，送达当事人。(《治安管理处罚法》是2日内送达被
处罚人)
258
〔1〕错误。财产权损害不包括误工损失。
第四编 行政救济法
续表
5日内提出听证申请，7日内通知时间、地点。
10元以下的罚款可当场收缴。(《治安管理处罚法》是20元以下的罚款)
行政处罚
询问、查证时间不得超过8小时；适用行政拘留的，不得超过24小时。保证金按日20元。担保人不履行担保义务的，可对其处以30元以下的罚款。实施前向负责人报告并经批准；情况紧急的，执法人员在实施后24小时内向负责人报告。查封、扣押的期限一般不得超过30日，经负责人批准可延长30日，法律、行政法规另
有规定的除外。
冻结的期限一般不得超过30日，经负责人批准可延长30日，法律另有规定的除外。
机关实施加处罚款或滞纳金超过30日，经催告仍不履行的，有强制执行权的机关可以强
制执行，没有的，申请法院强制执行。
行政强制
代履行3日前，催告当事人履行。
行政机关申请法院强制执行自当事人法定起诉期限届满之日起3个月内。
法院接到机关强制执行申请的，在5日内受理(机关对不受理裁定有异议的，可在15日内向上一级法院申请复议，上一级法院自收到复议申请之日起15日内作出裁定)→法院自受理之日起7日内作出执行裁定(明显且重大违法自受理之日起30日内作出是否执行的裁定)→法院裁定不执行的，在5日内将不执行裁定送达行政机关，机关有异议的，可在15日内向上一级法院申请复议，上一级法院自收到复议申请之日起30日内作出是
否执行的裁定。
主动公开的信息，自信息形成之日起20日内公开，法律、法规另有规定的除外。依申请公开的信息，能当场答复的当场答复，不能当场答复的，自收到申请之日起20个
工作日内予以答复，情况复杂的，延长20个工作日。
政府信息
申请内容不明确的，自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人补正。
公开
征求第三方意见的，第三方在收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提
的，由行政机关按照规定决定是否公开。
2个以上机关共同制作的信息，牵头机关征求其他机关是否公开的意见时，其他机关自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出的，视为公开。申请人、第三人可以委托1~2名代理人参加复议。推选复议代表人1~5名。申请人自知道或者应当知道行政行为之日起60日内申请复议，法律规定超过60日的除外。(不知诉权的，自知道内容之日起最长不得超过1年。不知内容的，自行为作出之日
起不超过20年或者5年。)
行政复议
复议机关收到复议申请后，应当在5日内进行审查。材料不齐全的，自收到申请之日起5 日内一次性告知补正。申请人在收到补正通知之日起10日内提交补正材料。复议机构自复议申请受理之日起7日内，将申请书副本发送被申请人，被申请人在收到副本之日起10日内提出书面答复。(简易程序是3日内副本发送，5日内提出书面答复)
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跟燕子学行政法?2026年国家法律职业资格考试
⑧
续表
复议机构组织听证的，于举行听证5日前告知时间、地点。(1名主持人、2名听证员、
1名记录员)
行政复议
复议机关自受理申请之日起60日内作出复议决定，法律规定少于60日的除外。情况复杂的，经负责人批准可延长30日。(简易程序是自受理申请之日起30日内作出复议决定)
推选诉讼代表人2~5名。
直接起诉的，自知道或者应当知道行政行为之日起6个月内起诉，法律另有规定除外。
经过复议后诉讼的，自收到复议决定书或者复议期满后15日内提起诉讼，法律另有规定
除外。
行政机关在接到申请之日起2个月内不履行的，可以向法院起诉。法律、法规对机关履
行期限另有规定的，从其规定。
行政诉讼
法院在立案之日起5日内将副本发送被告，被告在收到副本之日起15日内提交答辩状，
法院在收到被告答辩状之日起5日内将副本发送原告。
当庭宣判的，应当在10日内发送判决书。定期宣判的，宣判后立即发送判决书。
法院自立案之日起6个月内作出判决，情况特殊可延长。(适用简易程序审理的案件自立
案之日起45日内审结)
上诉期是判决书送达之日起15日内、裁定书送达之日起10日内。
二审法院自收到上诉状之日起3个月内作出判决，情况特殊可延长。
赔偿请求人自知道或者应当知道权益受侵犯之日起2年内请求赔偿(被羁押等限制人身
自由的时间不计算在内)。
材料不齐全的，赔偿义务机关应当场或者5日内一次性告知赔偿请求人补正。
赔偿义务机关在收到赔偿请求人申请书之日起2个月内作出是否赔偿的决定。自作出决
定之日起10日内送达赔偿请求人。
国家赔偿
赔偿请求人自赔偿义务机关作出赔偿决定或者不予赔偿决定之日起3个月内向法院提起行政赔偿诉讼。(复议后对赔偿部分不服的，自复议决定送达之日起15日内向法院提起
行政赔偿诉讼)
赔偿请求人自收到赔偿决定或者不予赔偿决定之日起30日内向上一级机关申请复议→复议机关在2个月内作出决定→赔偿请求人可以自收到复议决定或者复议期满之日起30日内向复议机关同级的法院赔委会申请赔偿→赔委会自收到赔偿申请之日起3个月内作出
决定，情况复杂的可延长3个月。
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