不属于政府信息,行政机关应进行告知或说明理由吗?

最高法案例：不属于政府信息，行政机关虽无政府信息公开答复的义务，但应进行告知或说明理由 

一、裁判要旨

《政府信息公开条例》第二条明确，“政府信息”是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取、以一定形式记录、保存的信息。党委及其办公室制作的会议纪要，并非行政机关履职中制作或获取的政府信息，不属依申请公开范围。

但行政机关收到此类申请后，虽无“必须公开”的义务，仍有程序性回应义务：应在法定期限内作出告知书，说明“不属于政府信息范畴”的理由。已履行法定告知、说明理由义务的，法院应判决驳回原告诉讼请求。

二、基本案情

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王某雅

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省长沙县人民政府

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省长沙市人民政府

2017年9月7日，王某雅向长沙县人民政府提交政府信息公开申请，要求公开：长县办纪〔2015〕29号《会议纪要》。

2017年9月21日，长沙县政府作出《长县依申请〔2017〕009号政府信息公开告知书》，告知：该纪要由中共长沙县委办公室制作，不属于政府信息范畴，不予公开，并邮寄送达。

王某雅不服，向长沙市政府申请行政复议。2017年11月14日，长沙市政府作出《长府复决字〔2017〕第304号行政复议决定书》，维持原告知书。

王某雅仍不服，提起行政诉讼，请求撤销告知书及复议决定，并责令公开该会议纪要。

三、法院审理和裁判结果

一审法院（长沙中院）：认定29号会议纪要系党委办公室文件，不属政府信息；县政府已作告知并说明理由，复议程序合法。判决驳回王某雅诉讼请求。

二审法院（湖南高院）：（2018）湘行终1874号行政判决认定：王首雅申请公开的内容不属于政府信息范畴，长沙县政府作出告知书并无不当，市政府复议决定正确。判决驳回上诉，维持原判。

再审审查（最高人民法院）：（2019）最高法行申10304号行政裁定认为：29号会议纪要由中共长沙县委办公室制作，不是政府信息；长沙县政府在法定期限内作出告知书并说明理由，长沙市政府复议程序合法。一、二审适用法律正确，裁定驳回王某雅再审申请。

四、法院审理认定的要点

1.信息性质判断优先于“是否答复”

先判断是不是“政府信息”：党委纪要由党委机关制作，不属行政机关履职中制作或获取的信息，不落入《条例》第二条范围。

2.“未获取即无公开义务”不意味着“可以不理”

王某雅主张：镇政府协调记录中引用了该纪要，故县政府“实际获取并保存”。法院未支持——引用、转述不等于将该党委文件转化为政府信息，原制作主体仍决定信息属性。

3.程序性告知义务独立存在

即使实体上不公开，行政机关仍应在法定期限内答复；写明“不属于政府信息”及理由；告知复议、诉讼权利或正确查询路径。

4.司法解释兜底规则适用

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项：不属于政府信息，且被告已履行告知或说明理由义务的，法院驳回诉讼请求。

五、本案原告败诉原因

1.申请对象错误：

向政府申请公开党委办公室文件，主体错位。

2.对“政府信息”理解过宽：

认为“只要被基层单位用过、写过、引用过，就是政府信息”，忽略制作主体与信息归属。

3.未否定“已告知说明理由”的合法性

县政府不是“不答复”，而是作了书面告知；原告攻击点不成立。

4.缺乏可保护的公开利益

党委会议纪要具内部性、过程性，过早公开影响决策形成，原告无特殊法定查阅权。

六、彭勇律师（13907995140/微信同号）观点与建议

（一）个人观点

1.“不属政府信息”≠“行政机关可以装没看见”

实务中很多机关犯两个极端：要么不回（导致不作为诉讼）；要么简单写“不予公开”不写理由（导致复议被撤）。

正确动作是：分类答复 + 理由片段 + 指引路径。

2.党委文件、内部纪要、过程稿，不是“绝对不可知”，而是“不走信息公开口”

当事人真有需要，可走：党委党务公开申请；村（居）务/企务对应公开渠道；诉讼中法院调卷；信访、监察、人大监督路径。

3.律师写信息公开申请前要“定性”

先问三句：谁制作的？是不是行政机关履职中形成的？有没有特别法查询通道（案卷、阅卷、特定对象查询）？

定性错了，后面全输。

（二）实务建议

1.对行政机关：

答复模板可写：“你申请的长县办纪〔2015〕29号会议纪要，系中共XX县委办公室制作，不属于本机关在履行行政管理职能中制作或获取的政府信息（见《条例》第二条）。本机关不予公开，如确需了解党委会议相关事项，可向制作机关党务公开部门咨询。”

2.对申请人/当事人：

别死磕“县政府必须公开党委文件”。可改向县委办党务公开窗口、街道党工委、会议纪要涉及的专项工作组查询。

七、相关法条

1.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条

政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

2.《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条

对申请分别处理：不予公开告知并说明理由；不属于本机关公开告知并说明理由；信息不存在告知不存在等。

3.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)第十二条第一项

不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

八、案例索引

1.最高人民法院（2019）最高法行申10304号行政裁定书

王某雅诉长沙县人民政府、长沙市人民政府政府信息公开及行政复议案

2.湖南省高级人民法院（2018）湘行终1874号行政判决书

王首雅诉长沙县人民政府政府信息公开案（载湖南法院2018年行政诉讼典型案例）

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