夜雨聆风
从38号文,看“一张图”重构自然资源要素逻辑
2026年3月5日，自然资源部与国家林业和草原局印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。该文件中出现大量“可”、“先行”、“不再”、“接续”等词藻，同时关联高频率出现“一张图”11次，还有“落位落图”等相关表述。
38号文的政策信号并非单纯“政策松绑”，而是基于国土空间规划“一张图”建设成果，实现由前置式串联到融合式并联的自然资源要素保障体系系统性重构。打破原有分散的行政壁垒，将原本相互割裂的规划、征地、用地、用草用林、压矿等审批事项，整合为基于空间位置的全生命周期管理，从而在不违背上位法原则的前提下，实现了审批效率的质的变迁。
在以往的自然资源管理实践中，用地报批往往面临“程序繁琐、互为前置、周期漫长”的困境。用地预审、林地审批、压覆矿产查询等环节往往呈“串联”状态，任何一个环节的卡顿都会导致项目停滞。近期发布的38号文，通过“不再办理用地预审和选址手续”、“不再审查压覆重要矿产资源”、“不再单独编制成片开发方案”等表述，看似在“简化”甚至“跳过”原有法定程序，实则是在“国土空间规划一张图”这一核心基础设施之上，建立了一套更高维度的“空间治理”逻辑。其核心在于用空间数据的确定性，替代行政程序的不确定性。（备注：目前以国、省级独立选址清单项目试点）
怎么理解38号文对原有政策文件程序的破解？
首先要理解什么是“一张图”？自然资源“一张图”是整合调查、规划、管理数据的统一数字平台，实现国土空间全要素动态监测与业务协同。即完成“一张图”建设，将作为自然资源各要素数据底数唯一的空间判定标准。文件明确指出：“用地报批以最新年度变更调查成果为参考，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，保证空间唯一性。”地块的性质（耕地、林地、建设用地等）不再由单一业务和部门的独立档案决定，而是由叠加了所有规划约束（“三区三线”、林草湿数据等）的“一张图”系统实时判定。文件第二条提出，支持联网省份对纳入清单的项目，由省级部门审核后出具“符合国土空间规划的许可意见”，“不再办理用地预审和选址手续”。传统的用地预审和选址意见书，是为了核实项目是否符合规划。在“一张图”已实现联网且数据准确的前提下，通过省级部门在“一张图”上的落图审核，实际上已经完成了合规性验证。此时，再颁发纸质的预审意见书和选址意见书，仅是行政形式的重复。38号文直接以“许可意见”替代了这两个环节，实质是将“数据确认”等同“行政确认”。
怎样实现基于“一张图”的并联审批与程序豁免？
38号文通过依托“一张图”，对原有分散的审批程序进行了深度的优化，如：
1. 破解“压覆矿产”前置的死结。原有痛点：凡申请办理土地预审或用地审批的，要提交省级自然资源部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆审批材料，否则不予受理，延长了用地报批审批周期。而文件第四条明确，“用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求。” 既然“一张图”已经集成了矿产资源规划、矿业权设置等数据，项目在前期选址阶段（第二条提到的“协同开展科学选址”）就已经在“一张图”上避让了重要矿产。如果确实无法避让，依据“一张图”的数据可以直接判定其影响，无需在用地报批这一环节进行重复的实质性审查，仅需在批复时告知后续处理要求即可。这实质上是将“压覆审批”前移并融合进了“规划选址”环节。
2.破解“用林用草”多头跑动的难题。原有痛点：一个项目涉及林地和草地，需要分别跑林业和草原两个部门，编制两套方案，缴纳两笔费用。 文件第四条提出，“推动省域用地用海用林用草……联审”，“涉及占用林地、草地……的批文到期的，无需重新办理”；第八条允许“合并编制土地复垦和植被恢复方案”。 依托“一张图”系统，林地和草地的现状数据、保护等级数据已经叠加在同一张图上。省级联审平台可以基于同一套空间数据，一次性完成对林、草、湿等要素的审查。既然数据源头一致，审批逻辑自然可以合并，从而实现了“一次论证、一表审核”。（推荐阅读：用地用林用草联动审批政策规定）
3. 破解“成片开发”与“征地”的程序重叠。原有痛点： 征收成片开发土地，通常需要先编制《土地征收成片开发方案》，通过审批后才能启动征地，增加了时间成本。文件第六条规定，“在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。” 如果项目已经在“一张图”上的城镇开发边界内，且符合详细规划（控制性详细规划），那么其成片开发的必要性和合理性已经在规划阶段得到了论证。此时再单独编制方案，属于程序冗余。38号文直接依据“一张图”中的规划确定性，取消了这一中间环节。（推荐阅读：新政｜不再单独编制土地征收成片开发方案）
此外，还通过“一张图”管理解决了一些堵点问题
38号文不仅优化了审批流程，还通过“一张图”建立了规划的动态维护机制，解决了“规划滞后于项目”的矛盾。
一是年度动态维护机制。文件第三条提出“建立规划动态维护机制”，允许在不突破约束性指标的前提下，对重点项目清单、规划分区等进行年度动态维护。这打破了规划“一经批准、五年不动”的僵局。对于“十五五”期间的国家和省级重点项目，如果在原规划中未落位，可以通过年度维护程序，在“一张图”上进行“正向优化”（即局部调整），使其合法化。这实际上是将部分“规划修改”的权力下放或简化，使其能够快速响应国家重大战略需求。（推荐阅读：新政｜什么是规划动态维护机制？）
二“承诺制”与“容缺办理”。文件第四条提到，“非项目主体原因造成的历史遗留违法用地……由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。” 这种“容缺”并非无原则的放任，而是基于“一张图”对项目主体工程的合规性有绝对把握。政府的“承诺”是在“一张图”监管下的承诺，后续的整改情况将直接反馈到“一张图”系统中进行销号管理。
38号文是一次基于数字化技术的制度性重构，它依托“国土空间规划一张图”这一“数字底座”，将原本分散在不同法律法规中的碎片化审批事项，整合为基于空间位置的全生命周期管理。它通过“数据多跑路，部门联审，程序合并”，实现了“要素跟着项目走”的高效保障。这一政策的实施，标志着自然资源管理从传统的“以证管地”向“以图管地”、从“部门分割审批”向“系统集成治理”的深刻转变。
因此，必须加快推进“一张图”建设，尤其是数据整合和部省联网，推进国、省及各项专项规划及数据成果落图入库，以快速响应“十五五”自然资源要素保障。
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