主观基础精讲-行政法-李佳_ZH_00讲义

方国众合教商
2026年
阶主
段观
讲题
义基
众合法考
国家统一法律职业资格考试
础精讲
** *
横一书号：65114-0273
(全三册)
【行政法、商法、理论法篇】行政法·李佳
众台教育·细道 内讲义。学员专京
中美品北在取在
2026年
阶主
段观
讲题
义基
2026年
国家统一法律职业资格考试
础精讲
众合法考
【行政法、商法、理论法篇】行政法·李佳
众合教育·编著 /内部讲义·学员专享
中圆石化出版社
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慧聚印刷(天津)有限公司印刷
*
787毫米×1092毫米 16开本 16.25印张 396千字
2026年5月第1版 2026年5月第1次印刷
统一书号：65114·0273(全三册)
目 录
第一章 行政法基本原则⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1
知识点1 合法行政原则 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1
知识点2 比例原则 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1
知识点3 公众参与原则 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2
知识点4 行政公开原则⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2
知识点5 信赖利益保护原则 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3
第二章 行政许可法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯4
知识点1 行政许可的概念和种类 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯4
知识点2 行政许可的设定和规定 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5
知识点3 行政许可的一般程序 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7
知识点4 行政许可的听证程序 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9
知识点5 行政许可的监督检查 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9
第三章 行政处罚法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11
知识点1 行政处罚的概念和种类⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11
知识点2 行政处罚的设定、具体规定和补充设定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15
知识点3 行政处罚的实施程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16
知识点4 行政处罚的实施规则⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯18
知识点5 治安管理处罚⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯18
知识点6 行政处罚的执行⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24
第四章 行政强制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28
知识点1 行政强制的概念和种类⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28
知识点2 行政强制的设定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30
知识点3 行政强制措施的实施程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30
知识点4 间接强制执行——代履行⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯32
知识点5 间接强制执行——执行罚⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯33
知识点6 直接强制执行的主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯34
知识点7 行政机关自行直接强制执行程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯34
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第五章 政府信息公开⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36
知识点1 政府信息的界定及公开主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36
知识点2 依申请公开⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36
知识点3 信息公开救济制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37
第六章 行政诉讼参加人⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯39
第一节 被告⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯39
知识点1 授权与委托的被告资格⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯39
知识点2 行政机关及内设机构、派出机构被告资格⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40
知识点3 开发区管理机构的被告资格⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41
知识点4 共同行为的被告资格⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41
知识点5 县级以上地方政府及其职能部门行政诉讼被告资格⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41
知识点6 经过复议再起诉被告的确立⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯42
第二节 原告⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯43
知识点 原告资格的判定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯43
第三节 共同诉讼⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯46
第四节 第三人⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47
第七章 行政诉讼管辖⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯48
第一节 级别管辖⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯48
第二节 地域管辖⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯49
第八章 行政诉讼受案范围⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯50
第一节 具体行政行为和行政合同可受案⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯50
第二节 部分抽象行政行为可附带性受案⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯52
第九章 行政诉讼程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯54
第一节 诉讼和复议的衔接程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯54
第二节 起诉和受理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯55
知识点1 起诉期 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯55
知识点2 起诉条件⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯56
知识点3 立 案⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯59
第三节 审理程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯59
知识点1 一审普通程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯59
知识点2 一审简易程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯60
第四节 行政诉讼特别程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯61
知识点1 行政负责人出庭制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯61
知识点2 撤诉和缺席判决⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯61
第五节 行政诉讼二审程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯62
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行政法|授课精要
第十章 行政诉讼证据制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯63
第一节 证据的种类及要求⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯63
第二节 举证责任⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯64
第三节 证据补充⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯66
第四节 证据质证与认证⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯66
第十一章 行政诉讼法律适用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯68
第十二章 行政诉讼的裁判⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯70
第一节 具体行政行为违法性判断⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯70
第二节 行政诉讼判决⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72
第十三章 政府信息公开案件司法解释⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯74
第十四章 行政协议及其诉讼制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯78
第一节 行政协议的概念和本质⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯78
第二节 行政协议的实体法规定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯79
知识点1 行政协议的主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯79
知识点2 行政协议的效力⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯79
第三节 行政协议的诉讼法规定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯80
知识点1 行政协议案件的管辖 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯80
知识点2 行政协议案件的诉讼程序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯80
知识点3 行政协议案件的解除和抗辩制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯80
知识点4 行政协议案件的证据制度和法律适用制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯81
知识点5 行政协议判决形式 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯81
第十五章 行政复议法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯82
第十六章 国家赔偿法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯90
第一节 国家赔偿法总论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯90
第二节 行政赔偿⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯91
第三节 刑事司法赔偿⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯95
第四节 赔偿项目、标准和支付⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯96
3
第一章 行政法基本原则
知识点1 合法行政原则
合法行政原则由法律优先和法律保留两重子原则构成。
1.法律优先，是消极意义的合法行政，指的是行政机关实施行政管理，应当依照法律、
法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。
(1)行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法
律的规定和决定。行政机关的规定和决定违法，就不能取得法律效力。
(2)行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务。行政机关不积极履
行法定作为义务，将构成不作为违法。
2.法律保留，是积极意义的合法行政，是指行政机关应当依照法律授权活动，不得法外
设定权力。行政机关作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组
织义务的行政行为，必须拥有规范性法律文件的明确授权，否则，其行为就是违法的。
知识点2 比例原则
比例原则。比例原则有三方面的要求，这三个内涵是分层次的递进关系：
第一，合目的性。是指行政机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的。
第二，适当性。是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果与措施
和手段之间存在着正当性。为达到这一要求，就需要行政机关根据具体情况，判断拟采取的
措施对达到结果是否有利和必要。
第三，损害最小。是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当
采用对当事人权益损害最小的方式。
[法条示例]
《行政处罚法》
第五条第二款 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情
节以及社会危害程度相当。
《行政强制法》
第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，
不得设定和实施行政强制。
第四十三条 行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急
的除外。
行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相
关行政决定。
[最爱考]
廖某在某镇沿街路边搭建小棚经营杂货，县住建局下发限期拆除通知后强制拆除，并对
廖某作出罚款2万元的处罚。廖某起诉，法院审理认为廖某所建小棚未占用主干道，其违法
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方圆众合教育
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行为没有严重到既需要拆除又需要实施顶格处罚的程度，判决将罚款改为1000元。
问题：法院判决适用了什么原则?
解析：比例原则。比例原则要求行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况
下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，即行政机关能用轻微的方式实现行政目的，就
不能选择使用手段更激烈的方式。本题当事人违法行为没有严重到既需要拆除又需要实施顶
格处罚的程度，而行政机关不当地扩大处罚程度，违反了最小侵害的要求，所以，违背了比
例原则，进而违背了合理行政原则。
知识点3 公众参与原则
公众参与指的是行政机关作出重要的规定或者决定时，应当听取公众意见，尤其是应当
听取直接相对人与其他利害关系人的陈述或者申辩。提出的陈述申辩成立的，行政机关应当
予以考虑、采纳。公众参与理念同样贯穿了行政行为的全过程，行政决定前中后都要让民众
能够通过制度化的渠道介入行政机关的意志形成过程。
1.决定前，行政机关要告知当事人行政行为的事实、理由和主要依据，因为知晓是参与
的前提，如果当事人对于行政行为一无所知，如何参与进来呢?
2.决定中，政府要作出公正的判断，必须多渠道地搜集证据和不同的观点，所以，行政
机关应当通过听取陈述申辩、听证会等多种方式，让公民可以实质性地参与到行政决定的过
程中，并可实质性地影响行政决定的结果，实现社会公众和公共权力全方面的交流与互动。
3.决定后，行政行为的决定文书中必须向行政相对人和相关人说明该行政行为的事实依
据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素，说明采纳或者不采纳某项观
点或证据的理由，一方面可以避免行政机关作出的决定专断，另一方面可以提高行政决定的
接纳度。
知识点4 行政公开原则
[法条示例]
《行政许可法》
第五条 设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。
有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可
的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开⋯⋯
符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任
何人。
《政府信息公开条例》
第十九条 对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，
行政机关应当主动公开。
第二十七条 除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方
各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门(含本条例第十
条第二款规定的派出机构、内设机构)申请获取相关政府信息。
★★第十四条 依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，
以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。
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行政法|授课精要
★★第十五条 涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信
息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成
重大影响的，予以公开。
★★第三十二条 依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当
书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三
方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有
合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可
以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
★★第十六条 行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等
行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等
知识点5 信赖利益保护原则
信赖利益保护原则包括两个逻辑层次。
第一个层次，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决
第二个层次，因法定事由需要撤销、废止或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程
[法条示例]
《行政许可法》
第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情
方面的信息，可以不予公开。
过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公
定。而行政机关的朝令夕改，恰恰会破坏法律的安定性，导致人民无所适从，无法理性地安
序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以赔偿或补偿。
改变已经生效的行政许可。
况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政
开的，从其规定。
排自己的生活、处分自己的权利。
许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
[最爱考]
2024年3月，A省甲市水利局根据当时的《河道管理条例》,向乙公司颁发了为期3年
的《砂石采掘许可证》,允许其在某段河滩进行采砂作业。乙公司为此投入500万元购置了
大型采砂船及配套环保设备，并正式投产。2025年6月，为响应国家关于保护河流的生态政
策，A省人大常委会修订了地方性法规，将该采砂区划定为“永久性生态核心保护区”,严
禁任何挖掘作业。随后，甲市水利局依据新修订的法规，在许可证尚未到期的情况下，作出
了《关于撤回乙公司砂石采掘许可的决定》,要求乙公司立即停止采砂并拆除设备。乙公司
认为其投入的巨额设备成本尚未回收，要求水利局补偿自己的损失。
问题：乙公司要求补偿的请求是否成立。
解析：成立。根据《行政许可法》规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改，或
者准予许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益(本案中的生态保护)的需要，
行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中地方性法规的修订属于法定的
撤回理由，但是需要对乙公司造成财产损失依法给予补偿。
3
第二章 行政许可法
知识点1 行政许可的概念和种类
一、行政许可的种类
(一)法律分类
1.一般许可
(1)范围。
直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、
生命财产安全等特定活动。
(2)特别程序。
①形式审查：指派1名工作人员进行核查。
②实质审查：指派2名以上工作人员进行核查。
2.特许
(1)范围。
有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等。
(2)特别程序。
特许申请人开发利用的自然或公共资源在享有和使用上一般具有排他性，故而特许一般
会具有一定数量上的限制，一般采用招标、拍卖等竞争性方式来决定是否准予许可。行政机
关违法不采用招标、拍卖方式，或违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可
以通过行政复议或行政诉讼的方式寻求救济。
3.认可
(1)范围。
提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件
或者特殊技能等资格、资质的事项。认可的对象一般是“人”,既包含自然人，也包含法人。
认可就是赋予公民、法人或其他组织从事特定行业、职业的资格、资质的许可。
(2)特别程序。
①针对公民的认可，一般需要组织国家考试，但不得组织强制性的考前培训，不得指定
教材或者其他助考材料。
②对于法人和其他组织的认可，一般需要进行考核。
4.核准
(1)范围。
直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品或物品，需要按
照技术标准和规范通过检验、检测、检疫的。核准的对象是“物”。
(2)特别程序。
行政机关对一定物品实施核准的，应当自受理申请之日起5日内指派2名以上工作人员
进行核准，不需要对核准结果作进一步技术分析即可得出结论的，应当场根据检验、检测、
检疫的结果作出许可决定。
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行政法|授课精要
5.登记
(1)范围。
企业或其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。
(2)特别程序。
行政机关对于登记事项主要作形式上的审查，只要申请人提交的申请材料齐全、符合法
定形式，行政机关必须当场予以登记。特殊情况下，如果行政机关需要对申请材料的实质内
容进行核实的，应当依法指派2名以上工作人员进行核查。
(二)附期限许可和不附期限许可
不附期限许可是指许可实施期限为永久，当事人获得该许可证之后可以永久地实施该许
可行为，不需要重新申请，也不需要延续有效期。
附期限许可是指许可有一定的实施期限，在期限届满后，被许可人需要延续许可有效期
的，应当提出延续申请。一般而言，被许可人应当在该许可有效期届满30日前向许可决定机
关提出申请；但法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的
申请，在该许可有效期届满前决定是否准予延续；逾期未作决定的，视为准予延续。
[注意]《行政许可法》的30日只是一般性规定，如果特别法另有规定的从特别法。比
如，工信部部门规章《电信业务经营许可管理办法》第27条规定：“经营许可证有效期届满
需要继续经营的，应当提前90日向原发证机关提出延续经营许可证的申请⋯⋯”那么电信经
营许可证就需要按照特别法的规定，提前90日提出延续申请。
(三)有数量限制的许可和没有数量限制的许可
没有数量限制的许可，就是只要申请人达到法定条件后，均可准予当事人从事相应活动
的许可类型，关于该类型许可没有特别考点。
有数量限制的行政许可，数个申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根
据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定(即“先到先得”原则);但法律、
行政法规另有规定的，依照其规定。
(四)可转让的许可和不可转让的许可
许可既有一定的财产属性，因为当事人能够在从事许可活动时获取一定的经济利益，但也
有一定的属人性，当事人能否获得行政许可，往往与其特定的资格和条件密切相关，所以，行
政许可原则上均为不可以转让的许可。但也存在少数可转让许可的例外情形。比如，矿产资源
的采矿许可、海域使用许可等，许可证的持有人取得许可证后，可将许可证出让给他人使用。
二、行政许可和行政确认的区别
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从
事特定活动的行为。
行政确认，行政机关依法对公民、法人或其他组织的法律地位、法律关系或有关法律事
实进行甄别和给予确定、认定、证明，予以宣告的行政行为。
知识点2 行政许可的设定和规定
一、行政许可的规定权
设定指创造一项本来并不存在的、全新的许可事项的立法活动，也就是“从无到有”,
设定会创造全新的许可类型；而具体规定是在上位法的范围内细化上位法，也就是“从粗到
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方圆众合教育
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细”的立法活动。行政法规、地方性法规和规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，
对实施该行政许可作出具体规定。制定具体规定的规则有二：不得增设行政许可；对行政许
可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
[法条示例]
《行政许可法》
第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具
体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出
具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政
许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
二、行政许可的设定权
1.经常性许可
可由法律、行政法规、地方性法规设定
2.临时性许可
(1)国务院决定可设定全国性临时性许可。
①尚未制定法律、行政法规；②在有必要的时候；③实施后，除了临时行政许可事项以外，国务院应当及
(2)省规章可设定地方性临时性许可。
①尚未制定法律、行政法规和地方性法规；②因行政管理的需要，确需立即实施行政许可；③实施满1年
时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。
需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常委会制定地方性法规
不得：
地方性许可的
1.设定由国家统一确定资格资质的许可。
限制性条件
2.设定企业或其他组织的设立登记及其前置性许可。
3.设定限制外地生产、经营、服务、商品进入本地的许可
[最爱考]
1.甲省乙市政府为了治理环境，意图创设一个全新的许可类型，要求必须取得农业局秸
秆焚烧许可证才可以焚烧秸秆。市政府报请市人大制定的地方性法规《乙市秸秆焚烧管理办
法》规定：“焚烧玉米、高粱等农作物秸秆，应当向农业行政管理部门申请秸秆焚烧许可证，
经过审核同意后，获得该许可证件的当事人才可以焚烧秸秆。”
问题：
(1)乙市政府可否在没有立法授权的情况下发放秸秆焚烧许可证?
(2)乙市政府可否通过自行制定市规章的方式设定秸秆焚烧许可证?
(3)乙市政府可否通过报请省政府制定规章的方式设定秸秆焚烧许可证?
解析：
(1)“无授权，则无行政”,市政府必须取得合法、有效的立法授权才能够发放秸秆焚烧
许可证。
(2)设区的市政府的规章和部委规章没有任何的行政许可设定权。有权设定经常性行政
6
行政法|授课精要
许可的是法律、行政法规和地方性法规，有权设定临时性许可的是国务院决定和省规章。
(3)省级政府有权设定临时性的行政许可，但必须尚未制定法律、行政法规和地方性法
规，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可，而且实施满1年需要继续实施的，应当提
请本级人民代表大会及其常委会制定地方性法规。
2.甲省乙市人大制定的地方性法规《乙市秸秆焚烧管理办法》规定：“焚烧玉米、高粱
等农作物秸秆，应当向农业行政管理部门申请秸秆焚烧许可证，经过审核同意并缴纳管理费
用后，获得该许可证件的当事人才可以焚烧秸秆。”假如国务院早已制定了《玉米秸秆焚烧
管理办法》,其中规定：“农民焚烧玉米秸秆，应当向农业行政管理部门申请秸秆焚烧许可
证，经过审核同意后，获得该许可证件的当事人才可以焚烧秸秆。”
问题：
(1)《乙市秸秆焚烧管理办法》规定的内容是否合法?
(2)甲省政府可否规定，该省的农业企业必须首先获得秸秆焚烧许可证，市场监督管理
部门才可以办理企业设立登记?
解析：
(1)不合法。行政法规、地方性法规和规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，
对实施该行政许可作出具体规定。制定具体规定的规则有二：第一，不得增设行政许可；第
二，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《乙市秸秆焚烧管
理办法》可以进一步细化国务院《玉米秸秆焚烧管理办法》的内容，但是，该地方性法规增
设了上位法的许可类型，将玉米秸秆焚烧许可证扩大到了玉米、高粱等农作物秸秆，抵触了
上位法。同时，《乙市秸秆焚烧管理办法》要求当事人缴纳管理费用后才可以获得许可证的
做法，也增加了上位法的许可条件，同样属于抵触上位法的表现。
就本题而言，甲省政府将秸秆焚烧许可证作为农业企业设立登记的发放前提，实际上是
知识点3 行政许可的一般程序
增加营业执照的获得条件，属于抵触上位法的情况，为《行政许可法》所禁止。
1.申请人可委托申请，但应亲自到场的除外。
2.行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。
申请
3.行政机关有提供格式文本义务(需要采用格式文本的才采用，非必须),格式文本不得
收费(没有例外)。
4.申请人应当以书面方式(包括信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等)
向行政机关提出申请
1.行政机关受理或不受理许可申请，应出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
受理
2.可以当场更正错误材料的，应当允许当事人当场更正。
3.材料不符合要求的，应当场告知或者5日内一次告知补正的全部内容，逾期不告知的，
自收到申请材料之日起视为受理
(2)不可。地方性法规和省规章在设定地方性许可时，不得触犯以下三类禁止事项：第
一，禁止设定全国统一的许可事项；第二，禁止设定企业或其他组织的设立登记及其前置性
许可；第三，禁止设定限制外地的生产、经营、服务、商品进入本地的许可。
7
方圆众合教育
FANGruw zDHOMONE EDUCATON
续表
审查
1.实质审查，应指派2名以上工作人员核查。
2.形式审查，应指派1名以上工作人员核查
1.能当场作出则当场作出。
1.书面决定。
2.不能当场作出决定的：
2.准予许可的公开许可决定，公
(1)受理之日起20日内决定，经本机关负责人批准，
众有权查阅；不予许可的决定不
决定
可延长10日；法律、法规另有规定的除外。
公开。
(2)统一办理与联合集中办理的，自受理之日起45日
3.法律、行政法规设定的行政许
内决定，经本级政府负责人批准，可延长15日。
可，其适用范围没有地域限制
(3)听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和
的，申请人取得的行政许可在全
专家评审的时间另算
国范围内有效
许可证、加盖1.作出许可决定之日起10日内颁发、送达许可证、加贴标签、加盖印章。
印章、标签
2.不是所有的许可决定都要颁发许可证
[最爱考]
李某向甲省乙市市监局申请餐饮服务许可证，但由于工作繁忙，李某委托妻子王某代为
申请。申请时，乙市市监局要求王某缴纳5元的申请书印刷成本费，王某在缴纳费用并填写
了相关申请材料后，乙市市监局工作人员认为申请人缺乏必要的相关材料，当场口头拒绝了
许可申请。之后，在补正了相关申请材料后，李某再次向乙市市监局提交申请，乙市市监局
口头受理了李某提交的许可申请，并指派工作人员段某负责审查材料的实质内容。经审查，
李某符合餐饮服务许可的发放条件，向其颁发了餐饮服务许可证，但要求李某开设的餐馆购
买某指定品牌的面粉，同时，行政机关将李某获得许可证的事实向社会予以公开。
问题：李某和行政机关的以上做法是否违反《行政许可法》的规定?
解析：
1.申请人可以委托代理人提出行政许可申请；但是，依法应当由申请人到行政机关办公
场所提出申请的除外。所以，李某委托妻子申请并不违法。
2.申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供格式文本。行政机关提供格
式文本不得收费(没有例外)。所以，乙市市监局要求王某缴纳5元的申请书印刷成本费的
行为违反法律要求。
3.申请人的申请材料存在缺失或错误，行政机关应当告知其补充更正申请材料，而非直
接予以拒绝。同时，《行政许可法》中没有可以口头作出的行为，所以，口头告知本身也违
反法律要求。
4.需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派2名以上工作人员进行核
查。所以，本案中行政机关只指派了段某审查材料，是违反法律要求的。
5.行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要
求。所以，要求李某开设的餐馆购买某指定品牌的面粉违法。
6.对于准予许可的决定应当公开，以便公众查阅；不予许可决定，不需要公开。所以，
公开本身不违法。
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行政法|授课精要
知识点4 行政许可的听证程序
依职权法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；涉及公共利益的重大许可事项，
听证
应当向社会公告，并举行听证
启动
依申请许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应告知申请人、利害关系人有要求听
证的权利；申请人、利害关系人申请听证的，行政机关应当举行听证
1.申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请；
听证
期限
2.行政机关在20日内组织听证；
3.行政机关于举行听证的7日前将听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告
主持人
1.事先已经参与许可事项的工作人员不能担任听证主持人。
回避
2.有直接利害关系的工作人员不得担任主持人
公开
听证应当公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外
听证
1.听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。
笔录
2.行政机关应当根据听证笔录，作出许可决定(听证笔录排他效力)
费用
由行政机关承担
知识点5 行政许可的监督检查
一、发现行政许可实施存在违法情形的处理
1.资源使用被许可人未依法履行开发利用义务，责令限期改正。
2.市场准入特许被许可人未履行低廉收费、普遍服务、持续服务等义务，责令限期改正。
责令改正3.直接关系重要安全的设备设施存在隐患，责令有关单位停建停用，并立即改正。
[注意1] 第3种情形是立即改正，第1、2种情形是限期改正。
[注意2]责令改正的性质属于行政强制措施
吊销
被许可人实施许可时严重违法，行政机关可以吊销许可证或执照(行政处罚)
二、发现行政许可获得过程中存在违法情形的处理：撤销
撤销理由
行政许可行为违法
1.行政机关自己；
撤销主体2.法院；
3.上级行政机关；
4.被越权的机关(如司法局有权撤销市监局违法发放的律师证)
被许可人违法(比如行贿、瞒报材料等方式)取得许可的责任：
1.撤销+不赔偿；
法律责任2.应当依法给予行政处罚；
3.若取得的许可直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，禁止3年内再次申请该
许可
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续表
以上后果为“既遂”,如果申请人“未遂”,在审查过程中就发现申请人隐瞒有关情况或提供虚
假材料，后果如下：
注意区分1.不予受理或不予许可；
2.警告；
3.若申请的许可直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，禁止1年内再次申请该许可
三、行政许可的撤回与补偿
补偿程序
1.由行政机关先行处理，行政机关不予答复或当事人不服补偿决定的可以复议或诉讼。
2.法院审理行政许可补偿案件可以适用调解，具体程序参照行政赔偿的调解
1.法定标准：单行法对补偿标准已有规定的，从其规定。
补偿标准2.实际损失标准：单行法没有规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。
3.实际投入标准：特许被撤回的，一般按照当事人实际投入的损失确定补偿数额
四、行政许可的注销
注销是一种程序性的行为，注销的本质就是一个动作“加盖注销章”或者“将许可证撕
毁”,适用条件为许可行为无法继续其效力，它与其他三个行为的差异非常易于识别。在撤
销、吊销、撤回、当事人死亡或丧失行为能力、许可有效期届满行政机关不予延期后，均需
要将许可证注销。
[最爱考]
2023年2月，李某向甲市乙县水利局申请在某景观河道上方悬空建设一座“全景玻璃餐
厅”。在审批过程中，李某私下向经办科长王某行贿。王某明知该餐厅的设计违反了《防洪
法》中关于“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物”的强制性规定，但依然
为李某签发了《河道范围内建设工程规划许可证》。
李某拿到许可后，完成了餐厅主体建设。2025年，甲市政府开展行洪安全大排查，发现
该餐厅严重阻碍行洪，将威胁下游数万居民的生命财产安全。于是，甲市政府作出了《撤销
行政许可决定书》,并要求李某限期自行拆除。李某主张：虽然其有行贿行为，但许可证是
政府发的，现在拆除会导致其巨额投资化为乌有，所以行政机关要么保护其信赖利益不予撤
销，要么应当给予赔偿。
问题：
1.李某的主张是否成立?
2.除撤销行政许可外，对于李某以行贿方式获得许可的违法行为，行政机关应当如何处理?
解析：
1.不成立。根据《行政许可法》第69条的规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段
取得行政许可的，应当予以撤销⋯⋯撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不
受保护。”本案中，李某以行贿方式获得的许可，当事人存在过错，法律制度并不保障当事
人此时的信赖利益，应当予以撤销，同时，李某要予以赔偿的请求也不应得到支持。
2.本案属于被许可人李某以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依
法给予行政处罚；同时，取得的《河道范围内建设工程规划许可证》直接关系公共安全、人
身健康、生命财产安全事项，申请人李某在3年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，
依法追究刑事责任。
10
第三章 行政处罚法
知识点1 行政处罚的概念和种类
一、行政处罚的概念
行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权
益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政处罚的基本特征是：
第一，行政处罚是国家行政机关行使国家惩罚权的活动。不具有国家行政职能的个人、
企业事业单位和其他组织，为维护内部工作生活秩序，按照组织章程或群众公约所采取的处
罚措施，不属于行政处罚。
第二，行政处罚是处理公民、法人或者其他组织违法行为的管理活动，不同于行政机关
对行政机关工作人员的行政处分。行政处分是调整国家行政职务关系的行政纪律措施。
第三，行政处罚是维护国家行政管理秩序的具体行政行为，不同于惩罚犯罪的刑罚。行
政违法行为与犯罪都是危害社会的行为，行政处罚与刑罚都是维护国家公共利益和法律秩序
的方法，但是刑事处罚是制裁犯罪的手段。犯罪是极端的反社会行为。行政违法所危害的是
国家行政管理秩序，社会危害程度较犯罪低，行政处罚的严厉程度也较刑罚低。
第四，行政处罚最核心的性质是处罚具有惩戒性。惩戒性是行政处罚区别于其他负担性
行政行为的主要标志。惩戒性包含两个要素：第一个是惩戒的目的，第二个是实现惩戒目的
的方式是给当事人减损权益或者增加义务。
[最爱考]
1.李某获得餐饮服务许可证后，乙市市监局接到举报称，李某经营的饭店食品中大量添
加了非食品添加剂，该局在调查中发现该饭店的餐饮服务许可证系提供虚假材料欺骗所得，
遂撤销了李某的许可证。
问题：撤销许可证的行为性质是否属于行政处罚?
解析：不属于，因为撤销不具有惩戒性。撤销属于独立的具体行政行为的类型，并不是
处罚，因为该许可证从一开始就不应该属于当事人，行政机关只是拿走了一个并不合法属于
当事人的许可证，所以，并没有给当事人增加任何新的负担。
2.蓝胜公司为A市市区内一污水处理厂，在其处理污水过程中，将产生的污泥堆放在城
市绿化带上，长期未进行处理，严重影响了城市环境。A市市政管理局以蓝胜公司违法堆放
污泥为由，责令该公司在10日内清理非法堆放的污泥并采取治理措施。
问题：市政管理局责令蓝胜公司10日内清除违法堆放污泥的行为属于何种性质的行为?
请说明理由。
解析：属于行政命令。行政命令是指行政主体要求行政相对人履行一定的作为或者不作
为的义务，以实现行政目的。本案中，市政管理局为违法堆放污泥的蓝胜公司设定了一种作
为的义务，实质是责令蓝胜公司采取行动以恢复到违法行为之前的状态，因此性质上属于行
政命令(回答行政强制措施也可以得分)。
11
方圆众合教育
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二、行政处罚的种类
(一)申诫罚
1.警告
警告是指行政机关对违法情节轻微的相对人，通过告诫和谴责其行为违法性的一种处罚
方式，警告只具有精神上的制裁作用。
[注意]警告是书面的。
2.通报批评
通报批评和警告不完全相同，警告原则上只需要送达当事人自身，不需要大范围公开，
而通报批评本身就是以公开的方式实现惩罚目的的特别处罚类型，“公开”本身就是通报批
评最具威慑力的惩罚手段。比如，根据《会计法》规定，伪造、变造会计凭证，由县级以上
人民政府财政部门予以通报批评。
(二)财产罚
1.罚款
罚款是最常见的、应用最广泛的行政处罚形式，罚款是行政机关对违法相对人强制收取
一定数量金钱，剥夺一定财产权利的制裁方法。
2.没收
没收包括没收违法所得和没收非法财物。
(1)非法财物，指的是被处罚人直接用于违法行为，且属于本人所有的物品。如某地下
工厂因为制造假烟而被查处，其制造假烟而获得的利益就是违法所得，为制造假烟而购置的
设备或准备的原料就是非法财物。
(2)违法所得是指实施违法行为所取得的款项。
[注意1] 违法所得的计算一般标准为“成本+利润”,法律、行政法规、部门规章对违
法所得的计算另有规定的，从其规定。
[注意2] 没收不仅仅包括收益，还包括成本，成本是属于本人所有，没收违法所得属于
行政处罚。
[注意3]当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。这说明，在顺序上
退赔是优先于没收的。比如，某网络主播在购物直播时，将劣质燕窝以次充好予以销售，此
时，就应当优先退赔消费者，而后才可没收。
(三)资格罚
资格罚包括暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件，是以限制或剥夺被处罚人从
事特定行为的能力和资格为目的。
1.暂扣许可证
暂扣许可证是暂时限制当事人从事某项活动的行为能力来达到惩罚目的的处罚类型。
2.降低资质等级
比如，在项目建设过程中，施工企业使用不合格的材料，降低企业建筑资质的等级。
3.吊销许可证
吊销许可证是永久剥夺当事人从事某项活动的行为能力来达到惩罚目的的处罚类型。
12
行政法|授课精要
(四)行为罚
行为罚包括限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业。
1.限制开展生产经营活动
与责令停产停业及责令关闭不同，限制开展生产经营活动并没有彻底禁止当事人的生产
经营活动，而只是对其生产经营活动进行了限制。比如，超过日最高总量排污的行为，生态
环境部门可以对排污者限制生产。
2.责令停产停业
责令停产停业是指行政机关暂时停止违法行为人生产经营活动和其他业务活动的制裁方法。
[注意1] 责令停产停业与责令限期改正不同，责令限期改正的行为性质属于行政强制措
施，其核心在于恢复正常状态，性质更偏于教育和纠正功能，而没有惩罚的惩戒性。责令限
期改正有时会成为责令停产停业的前置性程序，“行政相对人有违法行为发生，若任其继续
下去会对社会产生严重影响，为了给相对人改过的机会，法律、法规会规定给行政相对人一
定期限来整顿，到期后行政机关再去检查整改或治理的结果，如果效果不佳，再根据情况对
其施以行政处罚。”① 二者的核心区别在于有没有惩戒性，是否对当事人的权利义务构成了新
的影响。
[注意2]资格罚和行为罚本质都是限制或禁止当事人从事特定活动，其区别就在于有没
有通过作用于许可证的方式来达到惩罚效果。暂扣、吊销许可证和降低资质是通过对许可证
的暂时、永久的剥夺来实现对当事人能力的限制，而责令停产停业等行为罚是直接禁止或限
制了当事人的行为资格，前者针对许可证，后者直接针对行为本身。
3.责令关闭
责令关闭，是指行政机关对违反行政管理秩序的企业事业单位或者其他生产经营者，通
过停止供水供电、封闭生产经营场所等方式禁止其继续从事相关生产经营活动的行政处罚。
责令关闭在环境保护领域最为常见，比如，根据《大气污染防治法》,未依法取得排污许可
证排放大气污染物情节严重的，由县级以上人民政府生态环境主管部门报经有批准权的人民
政府批准，责令停业、关闭。
4.限制从业
与责令停产停业及责令关闭不同，限制从业不仅可以针对组织，也可以针对自然人，限
制从业的处罚类型在食品、药品和证券等领域广泛存在，比如，被吊销许可证的食品生产经
营者及其法定代表人，5年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、
担任食品生产经营企业食品安全管理人员。
(五)人身罚
行政拘留是公安机关对违反治安管理的人短期剥夺其人身自由的制裁方法，拘留的决定
和执行主体只能是公安机关和法律规定的其他机关(比如海警、国安),拘留的执行场所为
拘留所，单个违法的拘留最长期限为15日，公民犯有两种以上应受拘留的行为的，公安机关
应分别决定处罚但可以合并执行，合并执行的拘留期限最长不超过20日。
[注意1] 根据《治安管理处罚法》第141条第1款，其他法律中规定由公安机关给予行
政拘留处罚的，其处罚程序适用本法规定。简略地说，就是“行政拘留找公安，程序还得
《治安管》”。
3
① 应松年主编：《行政处罚法教程》,法律出版社2012年版，第79页。
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FANiorLN DKONOYE EDUCAnoN
[注意2] 根据《治安管理处罚法》第141条第3款，《治安管理处罚法》规定给予行政
拘留处罚，其他法律、行政法规同时规定给予罚款、没收违法所得、没收非法财物等其他行
政处罚的行为，由相关主管部门依照相应规定处罚；需要给予行政拘留处罚的，由公安机关
依照《治安管理处罚法》规定处理。这个条款讲的是《治安管理处罚法》和《禁止传销条例》
《无线电管理条例》《个人信息保护法》等竞合问题，比如对传销，《治安管理处罚法》和
《禁止传销条例》均有规定处罚，此时职权该如何分工?如果立法就分工问题没说清楚，实
践里会出现“抢地盘”的现象，第141条第3款确立的分工规则为：罚款、没收财物由“相
关主管部门”处理，但行政拘留是公安机关的专属职权，必须由公安机关依照《治安管理处
罚法》处理。简略地说，罚没他机关，拘留找公安，此处本质和[注意1]的逻辑还是一样
的，遵守着“行政拘留找公安”的逻辑。
[注意3] 根据《治安管理处罚法》第142条，除非法律另有规定情形外，海警机构行使
公安机关职权。简略地说，就是“海警海公安，海上管治安”。
(六)其他种类的处罚
其他种类的处罚，指的是在上述五种处罚种类之外由特别法创造出的处罚“新花样”,
比如，《治安管理处罚法》创造的限期出境、驱逐出境，《建设工程质量管理条例》创设的终
身不予注册等。
[最爱考]
1.王某在某城市禁飞区内擅自起飞无人机进行拍摄，同时违反了《无人驾驶航空器飞行
管理暂行条例》和《治安管理处罚法》,应当由公安机关统一行使没收无人机、吊销飞行资
质和行政拘留的处罚权，这种做法是否合法?
解析：违法。《治安管理处罚法》第141条第3款确立的分工规则为：罚款、没收财物由
“相关主管部门”处理，比如，本题没收无人机、吊销飞行资质还是由民航主管部门负责，
但行政拘留是公安机关的专属职权，必须由公安机关依照《治安管理处罚法》处理。
2.市监局在检查中发现，甲公司在生产的饮料中非法添加了工业碱，违反了《食品安全
法》第123条，行政机关作出下列行政决定：
(1)没收甲公司用于违法生产的设备和原料；
(2)罚款甲公司20万元；
(3)行政拘留甲公司法定代表人李某10日；
(4)5年内禁止李某从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理
人员。
[相关材料]
《食品安全法》
第123条 违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食
品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的
工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十
五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节
严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五
日以上十五日以下拘留：
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行政法|授课精要
(一)用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危
害人体健康物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；
⋯⋯
明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上
人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处十万元以上二十万
元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。
第135条第1款 被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人
员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事
食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。
问题：
1.请分析没收用于违法生产的设备和原料的行为性质。
2.请分析5年内禁止李某从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全
管理人员的行为性质。
3.可否由市监局统一作出?
4.应适用《食品安全法》程序作出拘留，还是适用《治安管理处罚法》程序作出拘留?
解析：
1.没收是行政处罚。行政处罚指的是行政机关对于违反行政管理秩序的公民、法人或者
其他组织通过减损权益、增加义务的方式予以惩戒的行为。本案中，设备和原料本身是合法
财产，但该公司用设备和原料从事了违法生产活动，没收减损了该公司的权益，具有惩戒性，
属于行政处罚。
2.属于行政处罚，它通过剥夺或限制违法行为人(李某)在一定期限内从事特定职业的
资格，达到惩处违法行为、警示社会的功效，具有惩戒性，属于行政处罚。
3.不可。根据《食品安全法》第123条，只可以由公安机关对其直接负责的主管人员和
其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。
4.《食品安全法》其他法律规定由公安机关给予拘留的，处罚程序一律适用《治安管理
处罚法》。
知识点2 行政处罚的设定、具体规定和补充设定
一、设定权(从无到有)
设定权
法律
可设定各种类型的行政处罚
行政法规
可以设定除限制人身自由以外的行政处罚
地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照、其他种类的处罚以外的行政处罚
部门规章
可设定警告、通报批评、一定数额罚款(国务院规定罚款上限)
地方规章
可设定警告、通报批评、一定数额罚款(省级人大常委会规定罚款上限)
二、规定权(从粗到细)
上位法有设定的，下位法不得再设定，但是可以在上位法设定的行为、种类、幅度内作
出具体规定。
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方圆众合教育
FANOYy ZHONONE LDUCAnow
《公路法》第76 轻微擅自占用、挖掘公路在1延米以下，并能及时纠正的
处500元以下罚款
条：擅自占用、一般
擅自占用、挖掘公路超过1延米，在3延米以下的
处500-2000元罚款
挖掘公路的，由
交通主管部门责
较重擅自占用、挖掘公路超过3延米，在10延米以下的
处2000-15000元罚款
令停止违法行严重擅自占用、挖掘公路超过10延米，在20延米以下的
处15000-20000元罚款
为，可以处三万特别擅自占用、挖掘公路超过20延米，或造成交通事故、
元以下的罚款
处20000-30000元罚款
严重
路产损坏等严重事件发生的
三、补充设定权(从有到全，针对上位法已经规定的违法行为，补充处罚条款)
文件
内容
程序机制
行政法规
为实施法律，可以
1.应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出
补充设定行政处罚
书面说明。
2.行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况
为实施法律、行政
1.应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出
地方性法规法规，可以补充设
书面说明。
定行政处罚
2.地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况
知识点3 行政处罚的实施程序
1.实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。
公开2.有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤
销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明
理由
参与行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚
总要求回避
/
发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政
应急
机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚
不得少于2人，且2人必须具有行政执法资格，法律另有规定除外。
人数[注意]《治安管理处罚法》简易程序中，在被处罚人对拟作出治安管理处罚的内容及事
实、理由、依据没有异议的情况下，可以由1名警察作出
立案
/
出示证件不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查
普通
未告知或未听取陈述申辩，不得作出行政处罚决定，当事人明确放弃陈述或者
陈述申辩
程序
调查
申辩权利的除外
证据登记[条件]证据可能灭失或者以后难以取得的情况下。
保存
[程序]经行政机关负责人批准。
[期限]7日
16
行政法|授课精要
续表
1.涉及重大公共利益的；
2.直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
审核范围
3.案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
审核
4.法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形
审核后果
未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定
普通
人员要求
初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过法考
程序
1.原则：行政机关负责人决定。
决定主体2.例外：对情节复杂或重大违法行为给予处罚，行政机关负责人应当集体讨论
决定
决定
决定期限
立案之日起90日内，法律、法规、规章另有规定的除外
1.当事人在场的，当场送达(当面送达)。
送达2.当事人不在场的，应当在7日内依照《民诉法》方式送达
[一般罚]事实确凿并有法定依据，对公民200元以下、对单位3000元以下罚款或警告
条件(注意通报批评不能简易)
简易
[治安罚]事实清楚，证据确凿，对公民作出500元以下罚款或者警告
程序
程序1.当场处罚，当场送达。
2.当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案
1.法定听证(应当告知+申请=听证)。
[一般罚]较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等
级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律、
法规、规章规定的其他情形。
[口诀] 降级吊证件，责令关停业。
[治安罚]吊销许可证件、4000元以上罚款、责令停业整顿措施、对未成年人可能执行拘
范围留决定。
[口诀] 挺(停)吊丝(4)+未成年人可能执行拘留。
2.约定听证(可以告知+申请=听证)。
3.治安管理处罚的申请听证(要求+同意=听证)。
听证
除了上述的法定听证的情形，其他的案情复杂或者具有重大社会影响的案件，违反治安管
程序
理行为人要求听证，公安机关认为必要的，应当及时依法举行听证。
[注意]对成年人的拘留不属于应当告知听证的范围，但属于可以听证的范围(可以是公
安告知当事人同意，也可以是当事人申请公安同意)
1.行政机关告知当事人听证权利；
时限2.当事人要求听证的，应当在行政机关告知后5日内提出；
3.行政机关组织听证会；
4.行政机关应在听证会7日前告知当事人及有关人员举行听证的时间、地点
回避参与该案调查程序的人不得担任听证主持人，其他利害关系人也要回避
公开除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行
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rAOYUAN Zowone rDUcAnON
续表
代理当事人可以委托1~2名代理人参与听证
终止当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证
听证
权利，行政机关终止听证
程序
笔录
1.听证应当制作听证笔录，交当事人或其代理人签字或者盖章。
2.行政机关应当根据听证笔录，作出决定
费用
由行政机关承担
知识点4 行政处罚的实施规则
无责任能力1.不满14周岁的人。
者不处罚
2.精神病人、智力残疾人在不能辨认或控制自己行为时
情节轻微者
1.违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的(无后果+改正)。
不处罚
2.初次违法且危害后果轻微并及时改正的(首违+后果轻+改正)
无主观过错
当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规
不予处罚
不处罚
定的，从其规定
1.起止时间：从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从
行为终了之日起计算。
超过时效不2.期限：违法行为在2年内未被发现的，不再给予处罚，法律另有规定的除外
处罚
(治安管理处罚是6个月)。
3.特别期限：涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长
至5年
不二罚
1.对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款。
2.同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚
知识点5 治安管理处罚
一、治安管理处罚的种类和适用
处罚种类
1.警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证件。
2.对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境
1.办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注
收缴内容
射毒品的用具。
2.直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定
收缴和追缴
处理
追缴内容
违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造
册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库
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行政法|授课精要
续表
无责任能力者
1.不满14周岁的人违反治安管理。
不处罚
2.精神病人、智力残疾人在不能辨认或不能控制自己行为的时候违反治安管
理的
已过时效者
不处罚
不处罚
当事人违反治安管理行为在6个月以内没有被公安机关发现的，不再处罚
1.为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违
正当防卫
反治安管理行为，不受处罚。
不处罚
2.制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当
减轻处罚；情节较轻的，不予处罚
应当从轻、减1.情节轻微的；2.主动消除或者减轻违法后果的；3.取得被侵害人谅解的；
从轻、减轻、轻、不予处罚
4.出于他人胁迫或者诱骗的；5主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法
行为的；6有立功表现的
不予处罚
可以从轻、减
轻、不予处罚
盲人或又聋又哑的人
1.有较严重后果的；
从重处罚
2.教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；
3.对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；
4.1年内曾受过治安管理处罚的
二、治安管理处罚程序①
(一)调查程序
对象
违法行为人
[注意]受害人、证人不得适用传唤
原则上：经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。
形式
例外时：现场发现的违反治安管理行为人，经出示警察证，可以口头传唤，但应
传唤
在询问笔录中注明
告知
1.应传唤的原因和依据告知被传唤人。
2.应及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属
强制传唤
对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，经公安机关办案部门负责人批准，
可以强制传唤
19
① 治安管理处罚程序不仅适用于《治安管理处罚法》中规定的违法行为，比如，向好友发送不雅照，黑飞无人机
等，也适用于公安机关依照《枪支管理法》《民用爆炸物品安全管理条例》等直接关系公共安全和社会治安秩序的法律、
行政法规实施处罚。因为这些特别法中只有实体规定，而无程序规定，所以，具体处罚程序还需适用《治安管理处罚夫》。
比如，《枪支管理法》第42条中规定，违反本法规定，枪支弹药未分开运输，未构成犯罪的，由公安机关对直接责任人员
处十五日以下拘留。第42条只有处罚的实体规定，处罚程序还是要适用《治安管理处罚法》。简略地说，这里的规律是
“枪爆实体法，程序治安法”。
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FANGYLIAw ZMONNE EDUCAnON
续表
对象
违法行为人、受害人、证人
1.询问查证时间不超过8小时。
时间
2.涉案人数众多、违反治安管理行为人身份不明的，不超过12小时。
3.情况复杂，可能适用行政拘留处罚的，不超过24小时
1.在执法办案场所询问违反治安管理行为人，但此时，应当全程同步录音录像。
[注意]地点条件为执法办案场所，对象条件为违反治安管理行为人，两个条件
地点
缺一不可。
2.询问被侵害人或者其他证人，可以在现场进行，也可以到其所在单位、住处或
者其提出的地点进行；必要时，也可以通知其到公安机关提供证言。
3.警察在公安机关以外询问被侵害人或者其他证人，应当出示警察证
1.询问不满18周岁的违法行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场。
2.其父母或者其他监护人不能到场的，也可以通知其他成年亲属，所在学校、单
未成年人
位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表等合适成年人到场，并将有关
情况记录在案。
3.确实无法通知或者通知后未到场的，应当在笔录中注明
询问
聋哑人
询问聋哑的违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人，应当有通晓手语等交
流方式的人提供帮助，并在笔录上注明
不通晓当地询问不通晓当地通用的语言文字的违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人，
通用的语言
文字的人
应当配备翻译人员，并在笔录上注明
1.被询问人确认笔录无误后，应当签名、盖章或者按指印，询问的人民警察也应
笔录
当在笔录上签名。
2.被询问人要求就被询问事项自行提供书面材料的，应当准许；必要时，警察也
可以要求被询问人自行书写
1.违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人在异地的，公安机关可以委托异
地公安机关代为询问，也可以通过公安机关的视频系统(注意：不是微信等普通
异地和
网络软件)远程询问。
远程询问
2.通过远程视频方式询问(委托询问方式没有强行要求)的，应当向被询问人宣
读询问笔录，被询问人确认笔录无误后，询问的警察应当在笔录上注明。询问和
宣读过程应当全程同步录音录像
对象
与违法行为有关的场所、物品、违反治安管理行为人的人身
人数
不得少于2人，并应当出示人民警察证
经县级以上人民政府公安机关负责人批准，使用检查证检查场所。
原则上[注意] 只有对场所检查需要检查证，但是，对物品和人身检查，不再
检查
需要检查证
场所
对确有必要对场所立即进行检查的，经出示警察证，可以当场检查，
例外时
并应当全程同步录音录像
例外的
例外
检查公民住所应当出示县级以上政府公安机关开具的检查证
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行政法|授课精要
续表
妇女身体
应当由女性工作人员或者医师进行
检查
笔录
检查笔录由检查人、被检查人和见证人签名、盖章或者按指印；被检查人不在场
或者被检查人、见证人拒绝签名的，警察应当在笔录上注明
1.对与案件有关的需要作为证据的物品可以扣押，无关的不得扣押。
对象
2.对被侵害人或善意第三人合法占有的财产不得扣押，而应当予以登记，但是对
其中与案件有关的必须鉴定的物品，可以扣押，鉴定后应当立即解除
扣押
1.实施扣押前应当报经公安机关负责人批准。
程序
2.因情况紧急或者物品价值不大，当场实施扣押的，警察应当及时向其所属公安
机关负责人报告，并补办批准手续。公安机关负责人认为不应当扣押的，应当立
即解除。当场实施扣押的，应当全程同步录音录像
1.可以让违反治安管理行为人、被侵害人和其他证人对与违反治安管理行为有关
内容
的场所、物品进行辨认。
辨认
2.也可以让被侵害人、其他证人对违反治安管理行为人进行辨认，或者让违反治
安管理行为人对其他违反治安管理行为人进行辨认
笔录
应当制作辨认笔录，由警察和辨认人签名、盖章或者按指印
1.为了查明案件事实，确定违反治安管理行为人、被侵害人的某些特征、伤害情况或者生理状
个人信息态，需要对其人身进行检查，提取或者采集肖像、指纹信息和血液、尿液等生物样本的，经公
的提取或
安机关办案部门负责人批准后进行。
采集
2.对已经提取、采集的信息或者样本，不得重复提取、采集。
3.提取或者采集被侵害人的信息或者样本，应当征得被侵害人或者其监护人同意。
[注意]违反治安管理行为人样本提取不需要征得同意
2人
询问、辨认、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，不得少于2人
[适用情形]公安机关在规范设置、严格管理的执法办案场所进行询问、扣押、
调查人数
1人
辨认的，或者进行调解的，可以由1名警察进行
[形式要求]1人进行时，应当全程同步录音录像。未按规定全程同步录音录像或
者录音录像资料损毁、丢失的，相关证据不能作为处罚的根据
(二)普通程序和听证程序决定
普通程序同《行政处罚法》普通程序的听取意见
1.作出吊销许可证件、4000元以上罚款或者采取责令停业整顿措施
前，应当告知违法行为人有权要求举行听证，经行为人要求听证的应
告知听证
及时举行听证；
(应当告知) 2.对可能执行行政拘留的未成年人，公安机关应当告知未成年人和其
监护人有权要求举行听证；未成年人和其监护人要求听证的，公安机
听取意见听证程序
关应当及时依法举行听证
除了上述“应当告知”的两种情形以外的案件，如果案情复杂或者具
申请听证
有重大社会影响，违反治安管理行为人(注意受害人、证人等没有请
求资格)要求听证，公安机关认为必要的，应当及时依法举行听证
1.对未成年人案件的听证不公开举行。
程序要求
2.公安机关不得因违反治安管理行为人要求听证而加重其处罚
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FANGYLAN ZHONGPE EDUCATON
续表
审核
同《行政处罚法》普通程序的审核
证据
只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定
1.自立案之日起不超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。
决定期限2.期限延长以二次为限(即最长期限为自立案之日起90日内),30+30+30。
3.公安派出所办理的案件需要延长期限的，由所属公安机关批准。
4.鉴定的期间、听证的期间，不计入办理治安案件的期限
1.无法当场宣告，2日内送达。
送达
2.治安管理处罚决定书送达被侵害人。
3.决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属
(三)简易程序决定
适用条件
违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，应处警告或500元以下罚款的
1.当场处罚。警察应当向违反治安管理行为人出示人民警察证，并填写处罚决定书。处罚决定
书应当当场交付被处罚人；有被侵害人的，并应当将决定书送达被侵害人。处罚决定书，应当
程序要求
由经办的警察签名或者盖章。
2.适用当场处罚(条件1),被处罚人对拟作出治安管理处罚的内容及事实、理由、依据没有
异议的(条件2),可以由1名警察作出处罚决定，并应当全程同步录音录像。
3.经办的警察应当在24小时以内报所属公安机关备案
三、治安管理处罚特殊制度
违法记录
1.违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关
封存制度
为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。
2.依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密
个人信息
公安机关及其警察不得将在办理治安案件过程中获得的个人信息，依法提取、采集的相关信
保护制度
息、样本用于与治安管理、查处犯罪无关的用途，不得出售、提供给其他单位或者个人
条件
1.因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为。
2.情节较轻
调解成功不予处罚
后果
经调解未达成协议或者达成协议后不履行的。
调解不成[行政后果]公安机关应当对违反治安管理行为作出处理。
调解制度
[民事后果]告知当事人可以就民事争议依法向法院提起民事诉讼
替代时间公安机关作出处理决定前
替代调解替代方式属于调解范围的治安案件，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解
达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的
替代后果不予处罚
22
行政法|授课精要
[最爱考]
2026年3月，公安局在开展“清枪除患”专项行动中发现，甲实业公司(以下简称甲公
司)为博取关注，在未取得任何许可的情况下，自行购入设备并组织工人大规模制造一批外
形极其逼真且具备一定发射功能的仿真枪，通过网络社交平台销往全国多地。经调查，甲公
司法定代表人张某全面负责仿真枪的制造与销售决策。经鉴定，该批仿真枪不属于《刑法》
意义上的“枪支”,但属于《枪支管理法》禁止制造、销售的仿真枪。
公安局于2026年4月5日对甲公司及其相关责任人立案调查。在办案过程中，办案民警
认为张某态度恶劣，遂由两名民警当场作出《1号处罚决定书》,内容为对张某行政拘留10
日。同时，公安局认为甲公司制造仿真枪数额巨大，情节特别严重，公安局作出《2号处罚
决定书》,内容为没收仿真枪、罚款50万元、吊销甲公司的营业执照。
[关联法条]
《枪支管理法》
第44条 违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关对个人或者单位负有直接责任的
主管人员和其他直接责任人员处警告或者十五日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)未按照规定的技术标准制造民用枪支的；
(二)在禁止携带枪支的区域、场所携带枪支的；
(三)不上缴报废枪支的；
(四)枪支被盗、被抢或者丢失，不及时报告的；
(五)制造、销售仿真枪的。
有前款第(一)项至第(三)项所列行为的，没收其枪支，可以并处五千元以下罚款；
有前款第(五)项所列行为的，由公安机关、工商行政管理部门按照各自职责范围没收其仿
真枪，可以并处制造、销售金额五倍以下的罚款，情节严重的，由工商行政管理部门吊销营
业执照。
问题：
1.本案应当适用《枪支管理法》,还是《治安管理处罚法》的处罚程序作出《1号处罚
决定书》?
2.《1号处罚决定书》是否合法?
3.《2号处罚决定书》是否合法?
4.《治安管理处罚法》对辨认的程序要求是什么?
5.《治安管理处罚法》对公安局询问张某的人数要求是什么?
解析：
1.根据《治安管理处罚法》第141条第2款，公安机关依照《枪支管理法》《民用爆炸
物品安全管理条例》等直接关系公共安全和社会治安秩序的法律、行政法规实施处罚时，其
处罚程序适用本法(即《治安管理处罚法》)。所以，本案应当适用《治安管理处罚法》规
定的处罚程序。
2.违法。只有处警告或者500元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定，拘留10
日的处罚决定不可当场作出。
3.违法。根据《枪支管理法》第44条，吊销营业执照的处罚权只能由工商行政管理部
门行使，公安机关只能作出没收、拘留、罚款等处罚决定。
4.为了查明案情，人民警察可以让违反治安管理行为人、被侵害人和其他证人对与违反
治安管理行为有关的场所、物品进行辨认，也可以让被侵害人、其他证人对违反治安管理行
23
方圆众合教育
FANGrLAN ZDHONO EDUCADON
为人进行辨认，或者让违反治安管理行为人对其他违反治安管理行为人进行辨认。辨认应当
制作辨认笔录，由人民警察和辨认人签名、盖章或者按指印。
5.公安机关进行询问、辨认、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不
得少于2人。公安机关在规范设置、严格管理的执法办案场所进行询问、扣押、辨认的，或
者进行调解的，可以由1名人民警察进行。由1名人民警察进行询问、扣押、辨认、调解的，
应当全程同步录音录像。未按规定全程同步录音录像或者录音录像资料损毁、丢失的，相关
证据不能作为处罚的根据。
知识点6 行政处罚的执行
一、罚款的执行
1.决定者：行政机关。
罚执分离
2.归属者：国库(任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分，财政
部门不得返还处罚机关)。
3.收缴者：银行(当事人应自收到处罚决定书15日内到银行或通过电子支付系统缴款)
1.按日加处罚款数额3??执行罚，加处罚款的数额不得超出罚款的数额。
强制执行
[注意] 加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。
2.有权的机关可以直接强制。
3.无权的机关只能申请法院强制执行
暂缓或者分期
当事人确有经济困难，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳
不挂钩
罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机
关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩
二、拘留的执行
执行主体
和场所
由作出决定的公安机关送拘留所执行
合并执行
有两种以上应受拘留的行为，公安机关应分别决定处罚，合并执行，合并执行的拘留最长不
超过20日
同时满足以下条件：
1.当事人已申请行政复议或提起行政诉讼、遇有参加升学考试、子女出生或者近亲
拘留执属病危、死亡等情形的(复诉考生危亡);
2.当事人主动申请；
行前暂
缓执行3.公安机关认为暂缓执行不致发生社会危险；
4.被处罚人或其近亲属提出符合条件的担保人，或按每日200元的标准交纳保证金。
暂缓执行
其中，担保人还应当符合下列条件：(1)与本案无牵连；(2)享有政治权利，人身
自由未受到限制；(3)在当地有常住户口和固定住所；(4)有能力履行担保义务
拘留执
行中暂1.正在被执行行政拘留处罚的人遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死
缓执行亡等(考生危亡)情形，被拘留人或者其近亲属申请出所的，公安机关认为无风
(出所
险、且满足保证人或保证金条件，公安机关可以允许其出所(也就是暂缓执行)。
制度)
2.被拘留人出所的时间不计入拘留期限
24
行政法|授课精要
续表
违法行为人有下列情形之一的，不执行拘留：
1.已满14周岁不满16周岁的；
2.已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；
3.70周岁以上的；
拘留不执行
4.怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的。
[注意1] 怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的女性属于绝对不执行的情况
[注意2]其他三种情形属于相对不执行：(1)这三种情形如果违反治安管理情节严重、影
响恶劣的，依然可以执行拘留决定。(2)14-16周岁未成年人和70周岁以上老人在1年以内
2次以上违反治安管理的，可以执行拘留决定。(3)16-18周岁的未成年人，只要是第二次
违反治安管理，就不适用不执行制度
[最爱考]
1.某区文旅局根据家长举报，经过调查发现朱某(27岁)开设的网吧有容留小马、小
张、小李等数十名未成年人上网的违法行为，于是向朱某作出《行政处罚听证告知书》,告
知朱某拟对其罚款1000元，朱某有权在5天内申请听证，朱某遂提出听证要求。次日，文旅
局在未进行听证的情况下向朱某送达1000元罚款决定。同时文旅局在执法检查的过程中发现
该网吧内存在传播淫秽视频的行为，于是将此情况通报给了区公安局，为了核实情况，公安
局传唤正在网吧上网查学习资料的李某和网吧老板朱某到公安局询问，后因朱某逃避传唤，
公安局将其强制传唤到公安局接受询问，为核实情况，远程询问了证人马某，并检查了朱某
开设的网吧，在充分掌握证据后，公安局决定对朱某作出拘留10日的决定。朱某向公安局申
请拘留的暂缓执行。
问题：
(1)区文旅局处罚决定是否合法?为什么?
(2)对李某的传唤是否合法?为什么?
(3)强制传唤是否是过程性行政行为?如何判断其行为性质?
(4)《治安管理处罚法》对远程询问的程序要求是什么?
(5)《治安管理处罚法》对强制检查朱某开设的网吧的程序要求是什么?
(6)拘留暂缓执行的条件是什么?
解析：
(1)不合法。本题中文旅局向相对人送达了听证告知书，相对人据此产生了信赖利益，
在此情况下行政机关没有进行听证是违法的。命题人认为，第一，法律虽明确列举了行政机
关须明确告知当事人享有听证权和进行听证的事项，但除此之外“并未禁止行政机关在作出
其他行政处罚时适用听证程序”,这意味着行政机关有决定是否进行听证的裁量权。第二，
本案中区文旅局向朱某送达了听证告知书，明确告知当事人可以在5日内提出听证申请，表
明行政机关事实上已自行选择了听证程序。第三，行政机关行使裁量权，应当遵循公正原则。
在当事人由此取得听证权的情况下，行政机关却不履行义务，构成对当事人的权利侵犯，行
政机关的行政行为同样违法。①
(2)不合法。传唤是指公安机关通知违法行为人到指定的地点接受调查的一种调查手
段。传唤的对象为违法行为人，受害人、证人不得适用传唤，所以，对李某的传唤对象错误，
违反法律要求。
25
① 杨伟东、王静编著:《依法行政案例分析》,国家行政学院出版社2013年版，第20页。
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(3)不属于。强制传唤对于当事人人身自由产生了直接性的限制，已经直接影响了行政
相对人的合法权益，属于可诉的具体行政行为，并不属于过程性行政行为。过程性行政行为，
又称为准备性、部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行
为，比如，行政强制执行中的催告、行政许可中的材料补正通知书、听证权利告知书等。强
制传唤的性质属于行政强制措施。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法
行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂
时性限制，或对公民、法人、其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
(4)①违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人在异地的，公安机关可以通过公安
机关的视频系统远程询问。②通过远程视频方式询问的，应当向被询问人宣读询问笔录，被
询问人确认笔录无误后，询问的人民警察应当在笔录上注明。③询问和宣读过程应当全程同
步录音录像。
(5)①公安机关对与违反治安管理行为有关的场所可以进行检查。检查时，人民警察不
得少于二人，并应当出示人民警察证。②对场所进行检查的，经县级以上人民政府公安机关
负责人批准，使用检查证检查。③对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示人民警察证，
可以当场检查，并应当全程同步录音录像。
(6)被处罚人不服拘留决定，可以向公安机关申请暂缓执行拘留，但要同时满足以下
条件：
①当事人已申请行政复议或提起行政诉讼，遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病
危、死亡等情形的；
②当事人主动申请；
③公安机关认为暂缓执行不致发生社会危险；
④被处罚人或其近亲属提出符合条件的担保人，或按每日200元的标准交纳保证金。
2.2026年1月，在甲市乙县体育场举办的一场职业足球联赛中，17岁观众任某因不满
裁判判决，翻越看台护栏冲入比赛场地，导致比赛中断十分钟。乙县公安局将其强行带离现
场，并作出如下《公安局处理决定书》:认定任某扰乱体育比赛秩序，造成了恶劣的社会影
响，对其处以行政拘留7日并处罚款500元，并责令任某在未来12个月内不得进入任何体育
场馆观看足球比赛。
问题：
(1)请分析强行带离现场的行为性质?
(2)请分析责令任某在未来12个月内不得进入任何体育场馆观看足球比赛的行为性质?
(3)请分析强行带离现场和责令任某在未来12个月内不得进入任何体育场馆观看足球
比赛是否具有可诉性。
(4)任某认为对其行政拘留后又限制其12个月不得进入体育场馆看球违反了一事不再
罚原则，对此，你是否赞同?
(5)公安局作出《公安局处理决定书》需要遵照何种程序?
解析：
(1)县公安局将扰乱体育比赛秩序导致比赛中断十分钟的任某强制带离现场，属于“控
制与预防”性质的行政强制措施。
(2)责令任某在未来12个月内不得进入任何体育场馆观看足球比赛是对其扰乱体育比
赛秩序的违法行为的一种惩戒，公安局剥夺了其观看比赛资格，减损了任某的权利，满足行
26
行政法|授课精要
政处罚的构成要件。
(3)可诉。《治安管理处罚法》第121条规定：“被处罚人、被侵害人对公安机关依照本
法规定作出的治安管理处罚决定，作出的收缴、追缴决定，或者采取的有关限制性、禁止性
措施等不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”强行带离现场和责令不得观看
足球比赛属于《治安管理处罚法》规定的限制性、禁止性措施，属于行政诉讼受案范围。
(4)[答案一]根据《行政处罚法》第29条的规定，一事不再罚原则指的是“对当事人
的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案并没有给予两次以上的罚款，
所以，并未违反一事不再罚原则。
[答案二]根据《治安管理处罚法》第28条规定，公安机关对因扰乱体育比赛、文艺演
出活动秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其六个月至一年以内不得进入体育场馆、演出
场馆观看同类比赛、演出，本案中，公安局的做法合乎第28条的规定，并未违反一事不再罚
原则。
(5)听证程序。①根据《治安管理处罚法》第23条，虽然任某未满十八岁，但其违反
治安管理情节严重、影响恶劣，公安局可以对其执行拘留决定。②根据《治安管理处罚法》
第117条，对可能执行行政拘留的未成年人，公安机关应当告知未成年人和其监护人有权要
求举行听证；未成年人和其监护人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。对未成年
人案件的听证不公开举行。
27
第四章 行政强制
知识点1 行政强制的概念和种类
一、行政强制措施和行政强制执行的区别
[法条示例]
《行政强制法》
★★★第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避
免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、
法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、
法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
[法条拆解]
区分标准
行政强制执行
行政强制措施
基础决定先有基础决定，当事人不履行，才会动用强制
无基础决定，直接动用强制力量
行为目的实现基础决定内容
控制与预防：制止违法行为、防止证据损毁、
避免危害发生、控制危险扩大
时间长短永久性
暂时性
行为阶段强制措施→行政处罚→强制执行
二、行政强制措施和行政处罚的区别
第一，核心看目的。行政行为是控制与预防的目的，还是惩戒的目的?要辨别目的为何，
大家要仔细揣摩命题人的表达。如果命题人表达的是某工厂生产违禁物品，行政机关暂扣其
营业执照，说明违法行为已经核实，这是在进行惩戒，性质为行政处罚；但如果命题人表达
的是行政机关以涉嫌非法销售汽车为由扣押某公司5辆汽车，说明当事人是否违法还没有最
终确定，只是在核实证据阶段，那是行政强制措施。
第二，看行为期限。如果是行政处罚的话，时间必须是确定的，即行为作出时就确定处
罚期限，而行政强制措施以控制与预防的目的实现为期限，行为作出时无法明确固定时间，
比如强制约束醉汉，等到他酒醒了，就解除强制，不可能在强制之时就明确告知强制约束多
久时间。真题考查过，暂扣安全许可证6个月，该行为有明确的期限，说明了其行为性质属
于行政处罚；真题也考查过“某交通局在检查中发现张某所驾驶货车无道路运输证，遂扣留
了张某驾驶证”,该扣留行为没有明确期限，行为性质属于行政强制措施。
第三，看发生的阶段。行政法中的行为顺序往往是行政强制措施→行政处罚→行政强制
执行，借助出现的位置，也有助于区分行为性质。
28
行政法|授课精要
三、行政强制的种类
[法条示例]
《行政强制法》
★★第九条 行政强制措施的种类：
(一)限制公民人身自由；
(二)查封场所、设施或者财物；
(三)扣押财物；
(四)冻结存款、汇款；
(五)其他行政强制措施。
★★第十二条 行政强制执行的方式：
(一)加处罚款或者滞纳金；
(二)划拨存款、汇款；
(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；
(四)排除妨碍、恢复原状；
(五)代履行；
(六)其他强制执行方式。
[最爱考]
1.某县公安局查处10辆非法改装的机动车，要求其所有人到指定场所学习交通法规5
日并出具自行恢复原貌的书面保证，张某逾期不予恢复原貌，县公安局予以强制恢复。
问题：请界定强制恢复的法律性质。
解析：本题中，“出具自行恢复原貌的书面保证，逾期不自行恢复的予以强制恢复”,可
见，强制恢复是以书面保证为基础决定，是在实现书面保证所设定的义务，所以，行为性质
是强制执行。
2.2024年8月9日，甲省乙市丙区应急管理局执法人员对万兴公司进行现场检查时发现
万兴公司2名从事焊接工作人员未取得金属焊接与热切割特种作业操作证。区应急管理局于
当场作出《现场处理措施决定书》,因万兴公司无法保证安全生产，作出了暂时停产停业整
顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产的现场处理决定。
问题：请分析《现场处理措施决定书》的行为性质。
解析：属于行政强制措施。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行
为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时
性限制，或对公民、法人、其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，《现场处理措
施决定书》是基于该公司存在重大事故隐患而采取的暂时性措施，具有临时性和紧急性的特
点，其目的是预防或制止危险状态以及不利后果，而非对违法事实的最终认定和处理，故该
具体行政行为属于行政强制措施，不属于行政处罚。
[相似题目]某应急管理局对某冰块销售公司实施安全检查时发现其存在严重安全隐患，
应急管理局向该公司发出《现场处理措施决定书》,认定该公司使用的氨制冷工质的生产车
间与民宅距离过近，无法保证安全生产，作出责令该公司立即将液氨转移，在液氨未转移前
暂时停止生产活动的现场处理措施决定。请分析《现场处理措施决定书》的性质是什么?
(2025年众合主观题案例点睛阶段讲义)
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[注意]行政命令和行政强制措施的区别是很微小的，责令改正学界通说认为是行政命
令，但命题人喜欢把“制止违法、控制危险”的那一类责令改正归类为“制止违法”的行政
强制措施，比如2016年“《责令停止违法行为通知书》,要求其停止违法行为”命题人认为
该责令停止通知书，同样是责令停止，性质为行政强制措施。如果没有那么紧急的情况，也
不需要“制止违法、控制危险”,剩下的责令改正回答为行政命令可能会更好些，当然也可
以回答行政强制措施，比如，2024年题目“责令清理污泥”优先回答行政命令，也可以回答
行政强制措施。
知识点2 行政强制的设定
行政强制的设定权
规范性文件
行政强制措施
行政强制执行
法律
所有种类
一律由法律设定
行政法规
除限制人身、冻结、其他法律保留外的行政强制措施
无
地方性法规
查封、扣押
无
规章其他
无
规范性文件
无
注意
下位法可以对上位法作出具体规定，但不得抵触上位法所规定的对象、条件、种类
[最爱考]
1.某省地方性法规规定，专车公司存在私家车加入网络软件平台从事非法客运行为，行
问题：该规定是否合法?
解析：违法。地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。
2.某行政法规规定，专车公司存在私家车加入网络软件平台从事非法客运行为，行政机
问题：该规定是否合法?
解析：违法。行政强制执行只能由法律设定。
知识点3 行政强制措施的实施程序
一、行政强制措施的一般程序
政机关有权查封其公司，并可冻结其违法所得。
关可处以4~10万元的处罚，当事人拒不缴纳罚款的，行政机关可处以每日3??滞纳金，仍
不缴纳的可以拍卖其财产。
特殊规定(不事先报批):
1.报批：实施前须报机
紧急情况限制财产：不经批准当场实施后，24小时内向负责人报告并补办批准
关负责人批准
手续，负责人认为不应强制的立即解除。
紧急情况下限制人身：限制人身告知家属，返回机关后立即向负责人报告并立
即补办批准手续
2.表明身份：2名以上具备执法资格人员出示执法证件(禁止临时工执法)
30
行政法|授课精要
续表
3.通知：通知当事人到场
4.告知：当场告知理由、依据、权利
5.听取陈述申辩
6.笔录：制作现场笔录，由当事人(或见证人)和执法人员签名或盖章，当事人拒绝的在笔录中注明；当
事人不到场，邀请见证人到场，见证人需签名或者盖章
二、查封、扣押的特别程序
限于涉案的场所、设施或者财物
三个不得
实施对象
1.不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；
一个限于2.不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；
3.不得重复查封已被其他国家机关依法查封的场所、设施或者财物
形式要求当场交付决定书以及一式两份清单，决定书应当载明行政机关的名称、印章和日期等事项
一般期限30日+30日；法律、行政法规另有规定的除外
实施期限
扣除期限查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的时间
实施费用
检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用和因查封、扣押发生的保管费用都由行政机关承担
财物保管
1.行政机关保管，不得使用或损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。
2.委托第三人保管，若因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿
1.没收、销毁：当事人违法，依法应当没收、销毁；
后续处置2.解除强制措施：无违法；对象与违法行为无关；查扣期限已届满；
3.解除查封、扣押后应立即退还财物，已将鲜活物品或其他不易保管的财物拍卖或变卖的应退
还所得款项，变卖价格明显低于市场价格的应给予补偿
三、冻结的特别程序
实施对象
1.冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。
2.已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结
1.应向负责人报告并经批准，由2名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件，制作笔录，
并向金融机构交付冻结通知书；
冻结程序2.金融机构接到冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露
信息；
3.行政机关应当在3日内向当事人交付冻结决定书
冻结期限30日+30日；法律另有规定的除外
1.划拨：违法且被冻结款项依法应当收缴。
后续处置2.解除冻结：无违法；对象与违法行为无关；冻结期限已届满。
[注意]逾期未作出处理决定或解除冻结的，金融机构自冻结期满之日起直接解除冻结
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[最爱考]
某日，乙市丙区一名司机胡某在地铁站驾车提供短途摆渡服务时，被区交管局一名交警
赵某和一名交通协管员钱某查获。赵、钱二人将胡某的车辆和车载货物予以扣押。区交管局
将扣押的车辆委托一家停车场管理，3个月后对胡某作出了罚款决定，在胡某缴纳了2000元
车辆保管费用后，将所扣车辆发还。胡某发现车辆因保管不善已被损坏，经修理仍不能正常
使用。胡某向交管局申请国家赔偿，交管局认为是因为停车场保管不善导致车辆损坏，所以，
胡某应当向停车场索要民事赔偿，而不应申请国家赔偿。
问题：
1.交管局在本案中采取的行政强制措施，存在哪些违法之处?
2.交管局拒绝国家赔偿的理由是否成立?为什么?
解析：
1.交管局在本案中采取的行政强制措施存在的违法之处有：
(1)由一名交警赵某和一名交通协管员钱某作出扣押决定违法。行政强制措施应当由两
名以上具有执法资格的执法人员实施，并出示执法证件。
(2)扣押胡某车载货物的行为违法。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物。不能
查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，车载货物与非法营运之间并没有直接的
关联。
(3)区交管局将扣押的车辆委托停车场管理不违法，行政强制措施绝对禁止委托实施，
扣押属于行政强制措施，但保管并不是行政强制措施，行政机关没有保管能力，以平等的姿
态和停车场签订委托保管合同，这是民事关系，而不是行政强制法律关系。
(4)因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担，所以，行政机关收取2000元车辆
保管费用违法。考生应当记忆强制措施不收费，强制执行可收费。
(5)3个月后解除扣押程序违法。查封、扣押的期限不得超过30日，情况复杂的，经行
政机关负责人批准可以延长，延长期限不得超过30日。但法律、行政法规另有规定的除外。
2.不成立。对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或
者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委
托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机
关先行赔付后，有权向第三人追偿(不得直接要求第三人进行赔偿)。
知识点4 间接强制执行——代履行
1.我们判别可否代履行关键要抓住危害交通安全、造成环境污染或破坏自然资源这三个
后果。所以，能够代履行的往往是代为拖车、代为给树木除虫、代为种树、代为打捞沉船让
河道恢复畅通等好人好事。
2.行政机关可以自己代履行，或委托没有利害关系的第三人代履行。
3.实施代履行的法定程序：
(1)代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履
行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；
(2)代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；
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行政法|授课精要
(3)代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；
(4)代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在
执行文书上签名或者盖章。
(5)代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
(6)代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
4.代履行中有一种特别情况，立即代履行是指需要立即清除当事人不能清除的道路、河
道、航道或公共场所的遗洒物、障碍物或污染物的一种代履行方式。因为立即代履行的情况
特别急迫，很多程序和步骤(比如，催告、分阶段履行、诉讼停止执行等制度)均无法实
现，行政机关可不经过一般程序，直接立即实施代履行。
[最爱考]
A市市政管理局以蓝胜公司违法堆放污泥为由，责令该公司在10日内清理非法堆放的污
泥并采取治理措施。蓝胜公司未在规定期限内进行清理和采取治理措施，经市政管理局两次
催告，蓝胜公司仍不履行清理义务。6月15日，市政管理局作出代履行决定，指定某清理公
司对蓝胜公司堆放的污泥进行清除，并要求蓝胜公司支付清理费用。
问题：本案中，代履行应该遵循何种程序?
解析：市政管理局应遵循《行政强制法》规定的实施代履行的法定程序，
(1)代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履
行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；
(2)代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；
(3)代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；
(4)代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在
执行文书上签名或者盖章。
(5)代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
(6)代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
知识点5 间接强制执行——执行罚
一、为了避免“天价滞纳金”的现象，法律对于执行罚作出了三重维度的限制
1.告知义务。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。
2.数额上限，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
3.期限上限，行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，
只能转为拍卖或者划拨。
二、执行顺序
《行政强制法》规定涉及金钱类义务的给付，行政机关实施加处罚款或者滞纳金是必经
过程，也就是“先间接、后直接”的方式强制执行，必须先处以30日的执行罚，仍不履行
的对财产予以划拨或拍卖。
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知识点6 直接强制执行的主体
间接强制执行一般行政机关均具有间接强制执行权，对符合间接执行的行为自己强制执行
1.法律规定有直接强制执行权的机关自行强制执行：
(1)人身强制由公安、国安执行。
(2)存款划拨由税务、海关执行。
(3)拆除违反规划法的建筑物由县级以上人民政府执行
直接强制执行
2.没有获得法律规定的直接强制执行权的机关申请法院强制执行
3.当事人不复议、不诉讼，经催告仍不履行，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押
措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款，间接赋予了有查封、扣押
权的机关直接强制执行时的拍卖权
[最爱考]
某区规划局以一公司未经批准擅自搭建地面工棚为由，限期其自行拆除。该公司逾期未
拆除。根据规划局的请求，区政府组织人员将违法建筑拆除，并将拆下的钢板作为建筑垃圾
运走。
问题：如该公司提起行政赔偿诉讼，由区规划局还是区政府来赔偿呢?
解析：按照《城乡规划法》,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定
后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成
有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，考生要注意区分当事人是对限期拆除
决定(基础决定),还是就强制执行行为提起赔偿诉讼。在本案中，该公司的损害是在强制
执行中，区政府将拆下的钢板作为建筑垃圾运走而发生，而该行为的实施主体是区政府而非
区规划局，所以赔偿义务机关应当是区政府。
知识点7 行政机关自行直接强制执行程序
[法条示例]
《行政强制法》
★第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行
义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
★第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应
当以书面形式作出，并载明下列事项：
(一)履行义务的期限；
(二)履行义务的方式；
(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。
★第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事
人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、
理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
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行政法|授课精要
★第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可
以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
(一)当事人的姓名或者名称、地址；
(二)强制执行的理由和依据；
(三)强制执行的方式和时间；
(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
(五)行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执
行决定。
第三十八条 催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者
无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
★★★第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机
关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，
又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
[最爱考]
王某在未取得建设工程规划许可证情况下，在公路南侧建设沿街楼房。2018年3月12
日，市规划和自然资源局向王某下达《停止违法建设通知书》,责令其停止违法建设行为。
在就王某违法建设行为召开协调会后，市规划和自然资源局向王某发出《责令拆除违法建筑
通知》,告知王某其建筑违法，责令王某1天内自行拆除公路南侧违法建设。2018年3月15
日，市规划和自然资源局委托港城大队组织强制拆除工作。
问题：市规划和自然资源局的行为是否违法?为什么?
解析：市规划和自然资源局的行为违法。1.根据《城乡规划法》第68条规定：“城乡规
划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，
建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措
施。”可见，有权作出责令拆除决定的是规划主管部门，而有权决定强制拆除执行的是县级
以上政府。因此，市规划和自然资源局强制拆除王某房屋的行为主体违法。2.市规划和自然
资源局责令王某1天内自行拆除，并没有给王某留下充分的自行拆除的机会，在拆除时，市
规划和自然资源局也没有按照《行政强制法》的要求催告当事人、并听取王某陈述申辩，属
于程序违法。同时，根据《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等
需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不
申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”市规划和自
然资源局既未公告，也没有在王某起诉期和复议期过后就实施了强拆行为，属于时限违法。
35
第五章 政府信息公开
知识点1 政府信息的界定及公开主体
一、政府信息的界定
政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的
信息。对于“政府信息”我们应注意以下两个方面：第一，政府公开的信息不仅包括政府制
作的信息，比如政府制定的法律文件、行政许可监督检查形成的笔录和开会形成的会议记录
等，还包括行政机关为了履行行政职能而获取的信息，比如要求企业提供的企业基本信息或
向其他行政机关调取的信息等。第二，是否属于应当公开的政府信息与存储形式无关，只要
信息能以有效可读的方式存储即可，包括纸质文件、胶卷和磁盘等多种存储介质。
二、公开主体
1.行政机关公开
政府信息公开的主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
具体而言，实行“谁制作，谁公开”“谁保存，谁公开”的原则，即行政机关制作的政府信
息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从相对人获取的政府信息，由保存该
政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关
负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
2.共同信息
两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。牵头制作的
行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见，被征求意见机关应当自收
到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出意见的视为同意公开。
知识点2 依申请公开
1.取消申请者生产、生活、科研等特殊需要的要求。
2.应当以信件、数据电文在内的书面形式申请；确有困难的，可口头。
3.政府信息公开申请应当包括下列内容：
申请
(1)申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；
(2)申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；
(3)申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。
[注意1]申请时应当提交申请人的身份证明。
[注意2]无需说明申请信息的用途
1.当面申请的，以提交之日为收到申请之日；
2.以邮寄方式申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；以平常信函等无需签收的邮寄方式申
收到
请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；
3.申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真申请的，以双方确认之日为收到申
请之旦
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行政法|授课精要
续表
收到之日起能当场则当场；不能当场20+20工作日。
公开期限[注意]征求第三方和其他机关意见时间不计算在内
1.公开
[注意1] 根据申请人要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形
式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，
可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。
[注意2] 不收取费用。但是，申请数量、频次明显超过合理范围，可收取信息处理费
2.不公开
(1)行政机关决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；
答复方式
(2)经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；
(3)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公
开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式
3.材料补正
申请内容不明确，应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人
作出补正，申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公
开申请。
[注意]申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充，而非不予公开
[最爱考]
某环保公益组织以一企业造成环境污染为由提起环境公益诉讼，后因诉讼需要，向县生
态环境局申请公开该企业的环境影响评价报告、排污许可证信息。县生态环境局以申请内容
不明确为由拒绝公开。
问题：县生态环境局的处理是否正确?
解析：不正确。即使环保组织申请内容不明确，县生态环境局正确处理方法也应当是告
知申请人作出更改、补充，而非拒绝公开。
知识点3 信息公开救济制度
[法条示例]
《政府信息公开条例》
★★第四十七条第二款 公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照要求主动公开政
府信息或者对政府信息公开申请不依法答复处理的，可以向政府信息公开工作主管部门提出。
政府信息公开工作主管部门查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。
★★第五十一条 公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其
合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依
法申请行政复议或者提起行政诉讼。
《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》
第一条 公民、法人或者其他组织认为下列涉政府信息公开行为侵犯其合法权益，依法
提起行政诉讼的，人民法院应当受理：
(一)向行政机关申请获取政府信息，行政机关告知政府信息无法提供或者不予处理的；
(二)行政复议机关对政府信息公开条例第十四条、第十五条、第十六条规定的不予公
开行为作出行政复议决定的；
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方圆众合教育
FANGYuAw ZHONGDE EDUCATON
(三)认为行政机关提供的政府信息不符合其申请内容的；
(四)认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私
等合法权益的；
(五)认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行为侵犯其合法权益的。
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息职责，直
接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取政府信息。
对行政机关的答复、逾期不予答复等行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政
诉讼。
第十条第二款 有下列情形之一的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回
起诉：
(一)按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第四项的规定，应当先向
行政复议机关申请行政复议而未申请的；
⋯⋯
[最爱考]
刘某为乙区向阳小区住户，其房屋因江海路建设项目而被征拆，2025年6月10日，刘
某向乙区政府申请公开“江海路建设项目涉及到的向阳小区所有住户的房屋拆迁补助费用发
放情况的具体明细”(以下简称“明细”)。2025年6月30日，乙区政府作出《关于刘某政
府信息公开申请的答复》(以下简称《答复》):刘某申请的涉及其他住户房屋拆迁补偿费用
发放情况明细的内容属于个人隐私，不予公开。刘某对该《答复》不服，提起行政诉讼。
[关联法条]
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十九条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋
征收范围内向被征收人公布。审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并
公布审计结果。
问题：
1.刘某对该《答复》不服，提起行政诉讼，法院应当如何处理?
2.如果刘某未向乙区政府提出过公开申请，而以乙区政府未主动公开征收补偿情况的行
为违法直接向法院提起诉讼，法院应当如何处理?
解析：
1.应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。
(1)申请政府信息公开，行政机关不予公开，属于《行政复议法》第23条和《关于审
理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第1条规定的复议前置的情形。所以，
本案中，区政府以涉及个人隐私为由不予公开，刘某应当先申请行政复议，对行政复议决定
不服的，才可以提起行政诉讼。
(2)根据《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第10条规定，
复议前置案件，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，法院裁定不予立案，已经
立案的，应当裁定驳回起诉。
2.根据《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第2条的规定 公
民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息职责，直接向人民法院提
起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取政府信息。对行政机关的答复、逾期不予答复
等行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
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第六章 行政诉讼参加人
第一节 被告
知识点1 授权与委托的被告资格
考生应区别授权和委托制度的法律后果。法律、法规、规章授权主体(企事业单位、社
会团体、临时机构等非行政机关)能够成为行政主体和行政诉讼被告。比如，当事人对村民
委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员
会为被告。被委托者是委托人的“行政帮手”,并没有对外独立开展行政活动的行政主体资
格。因此，甲委托乙开展某项行政活动，由甲对外承担法律责任，成为行政诉讼的被告。比
如，当事人对高等学校等事业单位受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行
政机关为被告。
[归纳总结]
[最爱考]
1.某市城市管理局为加强渣土车管理，书面委托该市环卫协会对市内路面乱倒渣土的车
辆行使行政处罚权。某日，环卫协会发现货车司机李某在非规定区域倾倒建筑垃圾，遂以自
己的名义对其处以1000元的罚款。李某不服，欲向法院提起行政诉讼。应当如何确定本案
被告?
解析：市城市管理局。因为市环卫协会是以市城市管理局的名义在委托事项范围内从事
行政管理活动的组织，不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果，应当由委托机
关市城市管理局承担法律后果，作为诉讼被告。
实施
普通权力
主体
行政处罚
行政许可
行政强制措施
行政强制执行
(征收/裁决/命令等)
1.权力来源：
1.权力来源：
1.权力来源：
1.权力来源：
1.权力来源：
法律、法规、规章
法律、法规
法律、法规
法律、行政法规
法律
授权2.授权后果：
2.授权后果：
2.授权后果：
2.授权后果：
2.授权后果：
实施
被授权主体获得行政
被授权主体获得
被授权主体获
被授权主体获
被授权主体获得
主体资格
行政主体资格
得行政主体资格
得行政主体资格
行政主体资格
3.授权对象：
3.授权对象：
3.授权对象：
3.授权对象：
3.授权对象：
无行政权能组织
无行政权能组织
无行政权能组织
无行政权能组织
无行政权能组织
1.委托后果：
1.委托后果：
1.委托后果：
委托
受托对象无独立行政
受托对象无独立
受托对象无独
实施
主体资格
行政主体资格
立行政主体资格
禁止委托
禁止委托
2.受托对象：
2.受托对象：
2.受托对象：
无特别要求
组织
行政机关
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FANGYUN ZHONCNE EDUCAnON
2.甲市市容管理办公室是甲市政府设立的负责管理市容市貌的事业单位，根据该市人大
制定的地方性法规《甲市市容管理暂行办法》的有关规定，可以对有碍市容市貌的各种行为
作出罚款处罚。刘某的杂货店超出规划，市容管理办公室作出了罚款1万元的决定。本案的
被告是?
解析：甲市市容管理办公室。因为其获得了地方性法规的有效授权，可以以自己的名义
从事行政管理活动，并作为被告承担相应法律责任。
知识点2 行政机关及内设机构、派出机构被告资格
[法条示例]
《行政诉讼法》
第二十六条第一款 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行
为的行政机关是被告。
《行政诉讼法司法解释》
★★★第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的
机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关
为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，
超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组
织为被告。
没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使
行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行
政机关为被告。
★★第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，
以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
★★第二十三条 行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，
以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。
[最爱考]
1.甲县政府设立的临时机构基础设施建设指挥部，认定有10户居民的小区自建的围墙
及附属房系违法建筑，指令乙镇政府具体负责强制拆除。10户居民对此决定不服起诉。
问题：应当如何确定本案被告?
解析：县政府。在该案例中，基础设施建设指挥部是临时机构，也没有取得特别法等有
效授权，所以，指挥部无权成为本案被告。而乙镇政府没有以自己的名义独立对外开展行政
活动，拆迁行为决定者是县政府，所以本案的被告为县政府。
2.某县林家村村民王某申请在自家承包地上翻建房屋，乡政府受理后，认为该申请涉及
基本农田，遂报请县政府审批。县政府回函表示不同意。随后，乡政府向王某送达了《关于
不予行政许可的决定书》,王某不服，欲提起行政诉讼。
问题：如何确定本案被告?
解析：根据《行政诉讼法司法解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的
行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”
本案是以乡政府的名义作出的《关于不予行政许可的决定书》,所以，被告为乡政府。
40
行政法|授课精要
知识点3 开发区管理机构的被告资格
1.国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构
国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构是最为正式化的开发区模式，考生完
全可以将其类比作“区政府”。开发区管理机构及其所属的开发区生态环境局、开发区财政
局等管理部门均具有被告资格。
2.非国务院、省政府批准设立的开发区
(1)在取得有效授权的情况下，开发区管理机构有权成为行政诉讼的被告。
(2)在未取得有效授权的情况下，开发区管理机构无权成为行政诉讼的被告，应当以开
发区的设立者地方政府为被告。
知识点4 共同行为的被告资格
1.共同行为“告漏了”情况的处理方法。第一步，法院通知原告追加被遗漏机关为共同
被告。第二步，如果原告不同意追加，法院应当追加没有被起诉的机关为第三人。
2.共同行为不同于联合行为，比如，在《行政许可》一章中的“联合许可”就属于联
合行为，联合许可只是办公地点集中到了一起，各机关的各项许可行为依然是各自独立的，
所以，哪个机关不颁发许可证，自然应当以哪个机关为被告。
3.共同行为“告漏了”不同于“告错了”,法院发现被告有误时处理方法为，第一步，通
知原告变更被告；第二步，法院通知原告变更被告而原告拒绝变更，则由法院裁定驳回起诉。
4.共同行为不同于假共同行为。假共同行为是指行政主体与非行政主体共同署名作出某
个行政行为。当事人如果对该行为起诉，只能以其中的行政主体作为被告，而非行政主体应
当被列为第三人。
[最爱考]
某市自然资源和规划局与该市住房和城乡建设局根据旧城改造计划，联合签署并发布了
一份《征收补偿安置方案》,对经营户孙某的临街商铺补偿数额作出了具体裁定。孙某对该
补偿数额极度不服，认为远低于市场价值，遂仅以市住房和城乡建设局为被告向法院提起行
政诉讼。
问题：法院应当如何处理?
解析：第一步，法院应当通知原告追加市自然资源和规划局为共同被告；第二步，如果
原告拒绝追加，法院应当将市自然资源和规划局追加为第三人。
知识点5 县级以上地方政府①及其职能部门行政诉讼被告资格
规则
情形
被告确定
谁行为，
县政府指导职能
属于县政府下属职能部门的行政职权，但县政府通过听取报告、召开会议、
部门作出行政行
组织研究、下发文件等方式进行了指导，被告为县政府的职能部门。
谁被告
为案件
[例]市政府召开协调会议对市文旅局和甲企业的旅游区开发行政协议方案
进行了指导，甲对行政协议不服起诉，被告是?
41
① 县级以上地方政府以下简称为县政府。
方圆众合教育
FAoYUN DOMGIe EDUCAnON
续表
规则
情形
被告确定
县政府指定具体机构负责政府信息公开日常工作，当事人对指定机构以自
己名义所作的政府信息公开行为起诉时，被告为该指定机构。
谁行为，
县政府信息公开
[例]王某向甲市政府申请信息公开，政务公开办公室是甲市政府日常信息
谁被告
案件
公开工作的指定机构，政务公开办公室以自己的名义拒绝公开信息，王某
不服起诉，被告是?
[注意]该规定突破了一般法理，属于内设机构作为被告的特别情形，需要
特别记忆
县政府责成有关职能部门对违反规划法建筑实施强制拆除：
1.以作出强制拆除决定的行政机关为被告；
2.没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。
县政府责成职能
[例1] 县政府指导规划局对违反规划法的段某的建筑实施强制拆除，被告
部门强拆案件
如何确定?
[例2] 县政府指令规划局对违反规划法的段某的建筑实施强制拆除，被告
有文书，
如何确定?
看文书；
[例3]县政府责成规划局对违反规划法的段某的建筑实施强制拆除，被告
没文书，
如何确定?
告部门
集体土地征收类
集体土地征收中强制拆除房屋等行为：
案件
1.以作出强制拆除决定的行政机关为被告；
2.没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告
国有土地上房屋
房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为：
征收类案件
1.以作出强制拆除决定的行政机关为被告；
2.没有强制拆除决定书的，以县政府确定的房屋征收部门为被告
知识点6 经过复议再起诉被告的确立
复议结果
行政诉讼被告
复议改变
(复议改变只包括改变行为结果)
复议机关
复议维持
(审过且结果没变)
原机关和复议机关
复议机关不作为
对复议机关不服，以复议机关为被告；
(未实质审理过)
对原行政行为不服，以原行政机关为被告
[法条示例]
《行政诉讼法》
★★★第二十六条第二、三款 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出
原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是
被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，
作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告
42
行政法|授课精要
《行政诉讼法司法解释》
★★★第二十二条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,
是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证
据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维
持原行政行为。
复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。
行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内
容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。
复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由
★★★第一百三十四条第一、二款 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为
确认原行政行为违法的除外。
的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，
人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
[最爱考]
县公安局认定孙某组织考试作弊，决定对孙某罚款2000元。孙某向县政府申请复议，要
求撤销该处罚决定。
[情形1]县政府认为对孙某处罚过重，决定罚款1000元。孙某不服，向法院起诉，本
案的被告是?①
[情形2]县政府认为孙某不构成组织作弊的情形，但构成了为他人组织作弊提供作弊器
材的情形，于是决定维持该决定。孙某不服，向法院起诉。本案的被告是?②
[情形3]县政府认为原处罚决定晚送达1日，于是确认处罚决定违法。孙某不服，向法
院起诉。本案的被告是?③
[情形4]县政府认为孙某不构成组织作弊的情形，但构成了为他人组织作弊提供作弊器
材的情形，于是决定驳回孙某的复议请求。孙某不服，向法院起诉。本案的被告是?④
[情形5]县政府认为本案属于敏感案件，不应受理，于是决定驳回孙某的复议申请。孙
某不服，向法院起诉。本案的被告是?⑤
第二节 原告
知识点 原告资格的判定
[法条示例]
《行政诉讼法》
★★★第二条第一款 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行
政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
43
① 本案改变了行为处理结果，属于复议改变，被告为复议机关县政府。
② 本案“审过且结果没变”,属于复议维持。只改变法律依据、事实依据，并未触及根本，2018年《行政诉讼法司
法解释》将其视为维持。所以，被告为原机关县公安局和复议机关县政府。
③ 本案仅仅确认原行为程序违法，属于“审过且结果没变”的情形，2018年《行政诉讼法司法解释》将其视为维
持。所以，被告为原机关县公安局和复议机关县政府。
④ 本案“审过且结果没变”,属于复议维持，被告为原机关县公安局和复议机关县政府。
⑤ 本案属于未经审理、直接驳回的复议不作为，被告为原机关县公安局或者复议机关县政府。
方圆众合教育
FANGYLAN ZYoNDE EDUCAnow
第二十五条第一、二、三款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、
法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
《行政诉讼法司法解释》
★★★第十二条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行
政行为有利害关系”:
(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；
(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的；
(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；
(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未
作出处理的；
(六)其他与行政行为有利害关系的情形。
★★第十三条 债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政
诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应
予保护或者应予考虑的除外。
[法条拆解]
角度1:“公民、法人或其他组织”。
行政机关作为行政主体成为行政管理一方时，不享有原告资格。
角度2:“认为”。
行政诉讼原告包括行政行为的相对人，但并不限于行政相对人，只要是与行政行为有法律
上直接利害关系的公民、法人或其他组织，对该行政行为不服的，均可作为原告提起行政诉讼。
学理上把行政诉讼的原告分为两种人：行政相对人(下图中的甲)必然具有原告资格，
行政相关人(下图中的乙)在一定情况下具有原告资格，相关人是否具有原告资格，取决于
和被诉行政行为之间是否具有法律上利害关系。
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只要当事人“认为”受到行政行为的侵犯就可以提起诉讼，这只是当事人的一种主观认
角度3:“侵犯”。
侵犯是指当事人的实体权利受到“必然影响”。“必然影响”是指使公民、法人或者其他
角度4:“其”。
识，而不一定是其权利在实体法上确实受到了影响。
组织的权利、义务发生了变化，如限制、减少权利，增加、免除、减少义务等。
“其”意味着是当事人自身利益受到侵犯，当事人起诉不能是为了维护他人利益，也不
角度5:“合法权益”。
行政诉讼不保护当事人的非法利益。
角度6:“法律上利害关系人”。
能是为了公共利益。“其”字导致行政诉讼并没有像民诉一般，存在为了公共利益而起诉的
行政公益诉讼。
行政法|授课精要
行政主体
A
甲-—乙
图1 利害关系人的确定
行政相关人的法律上利害关系的判断(原告资格的判断)
1.侵权关系。
侵权关系的受害人乙具有原告资格。在发生侵害时，行政机关可能有两种做法：一是不予处理；二是
2.亲属关系。
甲和乙之间存在父子、婚姻、兄弟姐妹等亲属关系，行政机关对甲作出A行政行为，此时，仅仅凭
3.物权关系。
甲、乙之间具有所有权与所有权、所有权与相邻权、所有权与用益物权等关系时，乙具有利害关系，
4.公平竞争关系。
甲、乙之间是公平竞争关系，行政机关滥用行政权力排除或者限制乙与甲之间的竞争，使乙陷入不利
5.合同关系。
甲和乙之间签订了民事买卖合同，后由于某种原因，行政机关对甲作出A行为，相对人甲一定有权
对于合同关系，考生只需记住做题口诀是相关人自身“有民诉，没行政；没民诉，有行政”,足以应
[例1] 面粉厂甲与面包厂乙签订买卖面粉合同，约定将面粉卖给乙，后市监局发现甲向面粉中添加
[例2]4S店乙将宝马车卖给消费者甲后，甲的宝马车被行政机关认定为走私车予以没收，对于没收
处罚了加害人，但受害人认为处罚轻微。在这两种情况下，受害人有权起诉，要求法院判令行政机关追究
借亲属关系，乙只具有事实上的利害关系，而不具有法律上的利害关系，进而没有原告资格。
进而具有原告资格。
的竞争地位时，乙具有法律上的利害关系，有权起诉。
起诉，现在要思考的是，合同关系的相对方乙是否具有法律上的利害关系，是否有权对A行政行为提起
对考试了。也就是只需要考虑乙是否可以提起民事诉讼，如果有民事诉讼的救济途径，就不具有行政诉讼
生石灰，于是将其卫生许可吊销，对于吊销行为，面包厂乙可否起诉?
行为，4S店乙是否有权起诉?
或者加重加害人的责任。
行政诉讼呢?
的原告资格，反之，则具有。
[最爱考]
某市监分局认定新一佳某店经销的由冠生园公司生产的“苦荞金品福”沙琪玛配料栏分
别标有TBHQ、抗氧化剂(TBHQ),沙琪玛配料标注违反《食品安全法》,对新一佳某店作
出以下处罚：(1)没收违法所得711.5元；(2)处罚款29,288.5元。
问题：冠生园公司对该处罚是否具有原告资格?
解析：本案中某市监分局作出的行政处罚的相对人为新一佳某店，但是根据起诉人可以
为“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”的这一规定，冠生园公司作为
行政处罚涉及的问题食品“苦荞金品福”沙琪玛的生产公司，处罚决定与冠生园公司的品牌
形象、产品声誉以及其经销商的正当权益息息相关，两者之间存在利害关系，所以，冠生园
公司具有原告资格。①
① 案例及分析出处：国家统一法律职业资格考试案例分析指导用书编委会著:《2018年国家统一法律职业资格考试
案例分析指导用书》,法律出版社2018年版，第601-606页。
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第三节 共同诉讼
[法条示例]
《行政诉讼法》
★★第二十七条 当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，
或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共
同诉讼。
《行政诉讼法司法解释》
★★第七十三条 根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可
以决定合并审理：
(一)两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服
向同一人民法院起诉的；
(二)行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、
法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
(三)在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
(四)人民法院认为可以合并审理的其他情形。
★★第二十六条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不
同意变更的，裁定驳回起诉。
★★第二十八条 人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加
的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利
的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。
[最爱考]
蓝胜公司为A市市区内一污水处理厂，在其处理污水过程中，将产生的污泥堆放在城市
绿化带上，长期未进行处理，严重影响了城市环境。A市市政管理局以蓝胜公司违法堆放污
泥为由，责令该公司在10日内清理非法堆放的污泥并采取治理措施，同时，于2023年6月1
日对其作出《行政处罚决定书》,对该公司处以10万元罚款，并对直接负责的主管人员孙某
处以2万元罚款。蓝胜公司未在规定期限内进行清理和采取治理措施，经市政管理局两次催
告，蓝胜公司仍不履行清理义务。6月15日，市政管理局作出代履行决定，指定某清理公司
对蓝胜公司堆放的污泥进行清除，并要求蓝胜公司支付清理费用。
蓝胜公司不服市政管理局的代履行决定，于6月20日向A市市政府申请行政复议。7月
1日，A市市政府作出行政复议决定，维持了市政管理局所作的决定。
蓝胜公司不服该复议决定，于2023年7月10日向法院提起行政诉讼，提出以下诉讼请求：
(1)请求撤销市政管理局作出的代履行决定；(2)请求撤销市政府作出的复议维持决
定；(3)蓝胜公司曾请求市政管理局履行提供指定污泥处理区域职责，但由于市政管理局逾
期未履行，请求法院判决市政管理局履行相应的法定职责。
问题：法院能否将蓝胜公司的诉讼和孙某被处的2万元罚款进行合并审理?请说明理由。
解析：不能。《行政诉讼法》及相关司法解释规定，行政机关就同一事实对若干公民、
法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起
46
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但
行政复议机关作共同被告的除外。
行政法|授课精要
诉的，人民法院可以决定合并审理。本案中，蓝胜公司就代履行提起了行政诉讼，但未就罚
款2万元提起诉讼，法院不能主动审理对孙某罚款2万元的行为，进而也不能合并审理。(也
可以引用《行政诉讼法》第27条作答，或者用不诉不理的学理作答)
第四节 第三人
特征
行政争议法中的第三人均为有独立请求权的第三人，可以上诉、申请调取证据和执行生效裁
判等
利害关系人，起诉是原告；他人起诉时，有资格作为第三人。该种情况的原告型
第三人资格的判断方法和原告资格的判断方法完全一致，均借助侵权、亲属、物
权等5种关系。
[注意]与原告的利益相反的利害关系人，直接追加为第三人；与原告的利益一
原告型第
致的利害关系人，应首先考虑追加为共同原告，当事人不同意，才能追加为第
三人(民)
三人。
[例1] 甲乙争议某片土地，县政府裁决土地给甲，乙起诉，应当直接追加甲为第
三人。
种类
[例2]县政府征收左某和高某夫妇修建的违法建筑，左某起诉，应首先考虑追加
高某为共同原告，高某不同意，才能追加为第三人
1.与行政机关共同署名作出处理决定的非行政组织。
2.两个以上行政机关作出相互矛盾的具体行政行为，非被告的行政机关可以是第
被告型第
三人。
三人(官)
3.应当追加被告而原告不同意追加的，法院应通知其作为第三人参加诉讼。
4.复议改变后再起诉，被告为复议机关，原机关为第三人。
[注意]被告型第三人只有以上4种情况
须在一审中，诉讼程序已开始，但判决未作出以前。
参加时间
[诉讼应通知未通知的处理]一审法院应当通知参加诉讼而没有通知参加诉讼的，
属于遗漏了必须参加的诉讼当事人，二审法院应当撤销原判，发回重审
参加诉讼
1.申请参加。
程序
2.通知参加。
[应当通知]同一个行政行为涉及两个以上利害关系人。
参加方式
[可以通知]同一类行政行为涉及两个以上利害关系人
[注意]当事人已具有第三人资格，法院已通知其参加诉讼，第三人不参加，不
能阻碍法院对案件的审理和裁判
第七章 行政诉讼管辖
第一节 级别管辖
基层法院
原则上由基层法院管辖一审行政诉讼
1.级别高：县级以上地方政府(县级政府、市级政府、省级政府)和国务院部门为被告。
[注意]此处“政府”不包括政府的工作部门，比如公安局、卫健委等
中级法院
2.性质特：海关处理的案件、证交所为被告或第三人
3.人数多：重大共同诉讼
4.有涉外：涉港澳台外案件(含国际贸易案件、部分反倾销案件、部分反补贴案件)
特别注意复议维持后，复议机关与原机关作为共同被告，以作出原行政行为的机关确定级别管辖
[法条示例]
《行政诉讼法》
第十四条 基层人民法院管辖第一审行政案件。
★★★第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
(二)海关处理的案件；
(三)本辖区内重大、复杂的案件；
(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
第十六条 高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。
第十七条 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
《行政诉讼法司法解释》
第三条 各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其行政行为的
案件。
专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行
为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二
款的规定。
第五条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十五条第三项规定的“本辖区内重大、
复杂的案件”:
(一)社会影响重大的共同诉讼案件；
(二)涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
(三)其他重大、复杂案件。
★★★第一百三十四条第三款 复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政
机关确定案件的级别管辖。
48
行政法|授课精要
第二节 地域管辖
一般地域原告就被告，即由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖
不动产案件
因行政行为导致不动产物权变动的案件，由不动产所在地的法院专属管辖
经过复议的案件由原行政机关所在地或复议机关所在地法院管辖
特殊地域
基于同一事实，被关了的人诉关了的强制措施，由被告所在地或者原告所在
限制人身
自由案件
地的法院管辖。
[注意] 原告所在地包括户籍所在地、经常居住地、被限制人身自由地
[技术流] 管辖题目的做题顺序很重要，否则，做题很容易思路紊乱，顾此失彼。具体
顺序如下图：
先级别
后地域
1.先中级
1.先不动产
否
否
2.后基层
2.后经过复议/限制自由
否
3.被告所在地
图2 管辖知识点做题顺序
1.根本顺序：先级别，后地域。既不要合二为一，合并考虑；也不要颠倒顺序。
2.级别顺序：先中级，后基层。
3.地域顺序：最先考虑是否是不动产案件；如果不是，接着考虑的是两种次特殊情形，
是否是经过复议的案件或者是否是限制人身自由案件；如果还不是，最后按照原告就被告的
逻辑，确定由被告所在地法院管辖。
[最爱考]
新港公司在销售银湖湾小区住宅的过程中所作的宣传与实际情况不符，属于对商品性能、
功能等作虚假商业宣传、欺骗消费者的行为，某市市场监管局决定责令新港公司停止虚假宣
传，并对新港公司处以罚款180万元的行政处罚。新港公司不服该行政处罚决定，向市政府
申请行政复议，市政府作出维持决定。新港公司不服，提起诉讼。
问题：请分析本案的管辖法院。
解析：本案属于经过了实质审理且没有改变行为结果的复议维持，某市市场监管局和市
政府是共同被告。
(1)级别管辖。复议机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告的，按照原机关确定
级别管辖，本案以某市市场监管局确定级别管辖，国务院部门或者县级以上的地方政府为被
告，管辖法院为中院，而以某市市场监督管理局来确定级别管辖是基层法院。
(2)地域管辖。经复议的案件，可由复议机关所在地(市政府所在地)或作出原行政行
为的机关所在地(某市市场监督管理局)法院管辖。
综上，本案管辖法院为某市市场监管局所在地基层法院或市政府所在地基层法院。
49
第八章 行政诉讼受案范围
第一节 具体行政行为和行政合同可受案
一、具体行政行为可受案
排除行为
注意
(非具体行政行为)
1.不在于行政行为的名称，而在于行为的内容。
特定性
抽象行政行为
2.不在于人数的多寡，而在于特定的人能否在特定的时间段内确定下来。
3.辅助标准：面向未来可否反复适用
暴力侵权行为
属于事实行为，不可以行政诉讼和复议，但可以申请国家赔偿
行政指导行为
1.属于事实行为。
2.要区分行政指导和假行政指导
处分性
调解
1.属于事实行为。
2.要区分调解行为和假调解行为
1.属于事实行为。
重复处理行为
2.要区分重复处理行为和假重复处理行为
过程性行政行为
属于事实行为
外部性
内部行为
内外看身份
国家行为
/
仲裁行为
/
行政协助司法
要区分行政协助司法执行行为和假行政协助司法执行行为
行政性
执行行为
刑事司法行为的判断标准：(客观看授权，主观看目的)。
刑事司法行为
1.法律授权：必须是《刑事诉讼法》的明确授权，不能是刑法的授权或其他
法律的授权。
2.行为目的：行为目的究竟是侦查还是滥用行政职权(比如干预经济纠纷)
[注意]关于复议维持和重复处理行为的关系，考生千万不要脑子中空想，一定要放到
具体案例中去判断，相当容易辨别，核心是记住一句话：
①行为和②行为一样，②行为是重复处理行为，不属于受案范围，但②行为如果是复议
维持，则例外。
[例1]某工厂拖欠职工郑某养老保险费，2004年9月22日，县劳动局向其送达《决定
书》,要求为郑某缴纳养老保险费1万元。同月30日，该局向郑某送达告知书，称其举报一
事属实，已经要求该厂为其缴纳养老保险费1万元。
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行政法|授课精要
[例2]某工厂拖欠职工郑某养老保险费，2004年9月22日，县劳动局向其送达《决定
书》,要求为郑某缴纳养老保险费1万元。同月30日，郑某向县政府申请复议，县政府认为
《决定书》合法，作出维持决定。
例1为重复处理行为，“告知书”不属于行政复议的受案范围。例2题干表达的已经很明
确了，属于复议维持，其后如果起诉，县劳动局和县政府作为共同被告。名为复议维持的就
是复议维持，遵守自己的规则；剩下的就是重复处理行为，遵守重复处理行为的一般规则。
二、行政合同可受案
行政协议(行政合同)是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围
内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。虽然行政协
议不是具体行政行为，但是属于行政诉讼受案范围，认为行政机关不依法履行、未按照约定
履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，法院应当予
以受案。
[最爱考]
2015年1月1日，某直辖市政府根据国务院的授权出台了该市的《城市综合执法规
定》,规定了执法程序、主体等内容。后来，市政府根据该规定，决定将工商部门查处无
证摊贩的处罚权交由城管局行使。2015年11月1日，城管局与该市繁华商业区的商户都
签订了《门前三包协议书》,约定商户门前出现无证摊贩经营时，商户应当及时向城管局
举报。2015年11月11日，城管局接到举报称摊贩张某在一商业街摆摊卖麻辣烫，遂派出
城管队员李某前去扣押其小推车，并要求张某缴纳1000元城市治理费。李某在扣押的同
时，还殴打了张某。张某对于被要求缴纳1000元城市治理费的决定不服，向城管局申诉。
2016年1月1日，城管局向其送达了《关于张某就1000元城市治理费申诉的处理意见》,
该意见表示原征收决定符合法律要求，驳回张某的申诉请求。张某向城管局申请政府信息
公开，要求公开城管局讨论其申诉意见的会议意见。2016年2月1日，城管局以该信息涉
及国家秘密为由，拒绝公开。
问题：在此案中，哪些行为属于具体行政行为?哪些属于行政诉讼的受案范围?
解析：
(1)某市出台《城市综合执法规定》属于抽象行政行为。具体行政行为的约束对象是特
定的，如果一个行政行为是针对不特定对象作出的，那么这个行政行为一定不是具体行政行
为，而是它的反面——抽象行政行为。本行为不属于行政诉讼的受案范围。
(2)市政府决定将工商部门查处无证摊贩的处罚权交由城管局行使的行为属于内部行
为。具体行政行为是行政主体为了管理外部的公共事务，针对外部对象而作出的行为。外部
性的特征使具体行政行为与内部行政行为区别开来。内部行政行为，指的是行政主体为了管
理内部事务，对其内部组织或个人实施的行为。本行为不属于行政诉讼的受案范围。
(3)《门前三包协议书》属于行政合同行为。行政合同行为是双方的，而具体行政行为
是单方的。行政合同虽非具体行政行为，但属于行政诉讼的受案范围。
(4)扣押、要求张某缴纳1000元城市治理费完全满足具体行政行为四大核心特征，均
属于具体行政行为。属于行政诉讼的受案范围。
(5)城管队员李某殴打张某的行为属于事实行为中的暴力侵权行为。行政机关作为一个
整体，从其机关意志的角度不可能具有“打人”的目的。该行为只能被归类为事实行为。不
属于行政诉讼的受案范围。
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(6)《关于张某就1000元城市治理费申诉的处理意见》属于事实行为中的重复处理行
为。重复处理行为是指行政机关作出的与原有的生效行政行为没有任何改变的二次决定。重
复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有形成新的事实或者权利义务
状态。不属于行政诉讼的受案范围。
(7)城管局拒绝公开政府信息是命题人常考查的具体行政行为中的行政不作为。行政不
作为是行政主体应当履行某种法律职责，能够履行而不履行的行为。只要行政机关在某种状
态下“当为，能为而不为”就构成了不作为。“当为，能为而不为”是指行政机关应当履行，
能履行却没有履行。属于行政诉讼的受案范围，可以在经过复议后提起行政诉讼。
第二节 部分抽象行政行为可附带性受案
方式
附带性(不可单独、直接起诉)
起诉
条件
对象
其他规范性文件(国务院制定的其他规范性文件除外);规范性文件必须与被诉行政行
为之间具有关联性
时间
应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出
管辖
法院
由具体行政行为或行政协议作出机关决定管辖法院，而不由规范性文件制定机关决定管辖法院
内容
1.是否超越权限；2.违反法定程序；3.作出行政行为所依据的条款以及相关条款
以下属于规范性文件不合法情形：
审查
1.超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；
内容
结果
2.与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；
3.没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法
人和其他组织合法权益的；
4.未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的
文件合法
法院应当将该规范性文件作为认定行政行为合法的依据
1.[不适用]经审查认为规范性文件不合法的，不作为法院认定行政行为合法的依据，
并在裁判理由中予以阐明。
法院
2.[提建议]作出生效裁判的法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，在裁判生效
处理
结果文件违法之日起3个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。
规范性文件由多个部门联合制定的，法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一
级行政机关发送司法建议。
3.[告领导]可抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性
文件的备案机关
[最爱考]
孙某取得甲市乙县国土资源局发放的采矿许可证，载明采矿的有效期为2年，至2015年
10月20日止。2015年10月15日，乙县国土资源局通知孙某，根据甲市国土资源局日前发
布的《严禁在自然保护区采砂的规定》,采矿许可证到期后不再延续，被许可人应立即停止
采砂行为。
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行政法|授课精要
2015年11月20日，乙县国土资源局接到举报，得知孙某仍在采砂，以孙某违反了规章
《甲市矿产资源法实施细则》、市国土资源局《自然保护区采砂行为处罚办法》为由，发出
《责令停止违法行为通知书》,要求其停止违法行为。
问题：
1.孙某是否有权向法院起诉请求撤销通知书，一并请求对《严禁在自然保护区采砂的规
定》进行审查?
2.孙某是否有权向法院起诉请求撤销通知书，一并请求对《甲市矿产资源法实施细则》
进行审查?
3.孙某是否有权向法院直接起诉《自然保护区采砂行为处罚办法》?
4.孙某向法院起诉请求撤销通知书，并一并请求对《自然保护区采砂行为处罚办法》进
行审查，法院认为该《处罚办法》内容违法，应当如何处理?
解析：
1.无权。《严禁在自然保护区采砂的规定》与被诉具体行政行为《责令停止违法行为通
知书》无关联性。
2.无权。《甲市矿产资源法实施细则》属于规章，而规章和行政法规不属于行政诉讼能
够附带性审查的范围。
3.无权。当事人不能直接起诉抽象行政行为，而只能间接对其提出审查要求。
4.法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理
由中予以阐明。作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以在
裁判生效之日起3个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建
议，并可以抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案
机关。
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第九章 行政诉讼程序
第一节 诉讼和复议的衔接程序
自由选择
自由选择，议后可诉(但对于省部级单位对自身行为的复议决定，可诉可裁，一经选择，从一
而终)
1.当事人认为行政确认(给了别人)侵犯了已经取得的自然资源的所有权或使用权。
2.有关纳税数额争议的行政征收，是否纳、谁纳税、纳多少、如何纳。
例外：处罚，强制(强制措施，强制执行),反倾销税3类行为可以直接起诉。
复议前置
3.禁止经营者集中决定、对集中附加限制条件决定。
4.对当场作出的行政处罚决定不服。
5.行政机关存在未履行法定职责情形。
6.申请政府信息公开，行政机关不予公开
复议终局
出入境管理机关对外国人及其他境外人员作出的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出
境措施，当事人可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定
复议、
行政行为
诉讼
诉讼
图3 自由选择一般情况
省部复议：
国务院裁决(终局不可诉)
省部级行政行为
诉讼
诉讼
图4 自由选择特殊情况
[最爱考]
1.蓝胜公司为A市市区内一污水处理厂，在其处理污水过程中，将产生的污泥堆放在城
市绿化带上，长期未进行处理，严重影响了城市环境。A市市政管理局以蓝胜公司违法堆放
污泥为由，责令该公司在10日内清理非法堆放的污泥并采取治理措施，同时，于2023年6
月1日对其作出《行政处罚决定书》,对该公司处以10万元罚款，并对直接负责的主管人员
孙某处以2万元罚款。蓝胜公司未在规定期限内进行清理和采取治理措施，经市政管理局两
次催告，蓝胜公司仍不履行清理义务。6月15日，市政管理局作出代履行决定，指定某清理
公司对蓝胜公司堆放的污泥进行清除，并要求蓝胜公司支付清理费用。
蓝胜公司不服市政管理局的代履行决定，于6月20日向A市市政府申请行政复议。7月
1日，A市市政府作出行政复议决定，维持了市政管理局所作的决定。
蓝胜公司不服该复议决定，于2023年7月10日向法院提起行政诉讼，提出以下诉讼请求：
(1)请求撤销市政管理局作出的代履行决定；(2)请求撤销市政府作出的复议维持决
定；(3)蓝胜公司曾请求市政管理局履行提供指定污泥处理区域职责，但由于市政管理局逾
期未履行，请求法院判决市政管理局履行相应的法定职责。
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行政法|授课精要
问题：针对蓝胜公司要求市政管理局履行提供指定污泥处理区域职责的请求，法院应当
如何处理?请说明理由。
解析：应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。
(1)当事人认为行政机关存在未履行法定职责的情形属于《行政复议法》第23条规定
的复议前置的情形。所以，本案中，蓝胜公司要求市政管理局履行职责，行政机关在法定期
限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责的情形应当先申请行政复议，属于复
议前置案件，对行政复议决定不服的，才可以提起行政诉讼。
(2)根据《行政诉讼法司法解释》第56、第69条规定，复议前置案件，未按照法律、
法规规定先向行政机关申请复议的，法院裁定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
因此，本案中，蓝胜公司应先申请复议再向法院起诉，直接起诉的，法院不予立案，已经立
案的，应当裁定驳回起诉。
2.2024年1月，黄某的房屋被区政府以修建市政广场为由予以征收，黄某向区政府申请
公开土地总体利用规划。2024年2月，区政府作出《政府信息公开申请答复书》,内容为：
该信息涉及国家秘密不予公开。2024年5月，黄某对《政府信息公开申请答复书》不服，直
接提起行政诉讼。
问题：针对黄某的起诉，法院应当如何处理?
解析：应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。《行政复议法》规定了必须复
议前置的情形，其中包括申请行政机关信息公开以国家秘密为由不予公开。本案中，区政府
作出《政府信息公开申请答复书》,属于不予公开政府信息的复议前置案件。同时，《行政诉
讼法》及相关司法解释规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未
申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。因此，本案中，黄某应先复议再向法院
起诉，直接起诉《政府信息公开申请答复书》的，法院应当不予立案。如果立案，法院应当
裁定驳回起诉。
第二节 起诉和受理
知识点1 起诉期
全知道
知道或应当知道行政行为作出之日起6个月内
直接起
知一半
在(应)知道行为内容1年内，假如未来被补充告知诉权，还不能超
诉作为
过知诉权之日起的6个月
全不知
知道行为内容之日起6个月内，且在行为作出之日起5年内(不动产
20年内)
积极不作为
拒绝之日起6个月
(明确拒绝)
直接起诉
有履行期履行期届满后可以起诉，期限6个月
不作为
消极不作为
(不理不睬) 无履行期
申请满2个月后可以起诉，期限6个月
紧急情况
当时便可以起诉，期限6个月
复议作为
收到复议决定之日起15日内，复议维持和改变以复议决定送达时间确
定起诉期限
复议后
起诉
1.积极不作为(不受理、驳回申请):收到复议决定(决定书送达)
复议不作为
之日起15日内
2.消极不作为(不理不睬):复议期限届满之日起15日内
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[知识点拨]
1.公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政
行为之日起6个月内提出；不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向法院提
起诉讼，法律另有规定的除外。
2.行政诉讼的起诉期与民法中的诉讼时效不同。民法中超过了诉讼时效，当事人并没有
丧失起诉权，但被告具有了时效抗辩权，当事人会丧失胜诉的一部分可能性。而一旦超过了
行政诉讼的起诉期，法院应当裁定不予立案，已经受理的也应裁定驳回起诉。
3.公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因(比如生病住院、
行政机关承诺作出或者改变行政行为、行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限导致提起
诉讼超过法定期限等)耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
4.行政诉讼中期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，
以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，
视为在期限内发送。
[最爱考]
2019年2月24日，某市监局根据刘某签名的授权委托书、股东会决议等材料办理了甲公司
的股权变更登记。2024年3月12日，乙公司因合同纠纷以甲公司为被告提起民事诉讼，该案件
进入执行程序后，乙公司向法院申请将刘某列为共同被执行人，此时，刘某才知道自己被登记
为了甲公司的股东，2024年4月12日，刘某提起行政诉讼，请求予以撤销变更登记行为。法院
立案后，经过鉴定，授权委托书、股东会决议等材料上的刘某签名均非刘某本人签名。
问题：法院应当如何处理?
解析：
裁定驳回起诉。本案应当适用起诉期限制度中的“全不知”的规定，当事人起诉，需要
同时满足以下两个条件：①起诉期，知内容6个月内；②最长保护期限，行为作出5年(不
动产案件20年)内。
本案中，股权变更登记中的刘某签名系伪造，所以，刘某事先并不知道市监局作出的甲公
司的股权变更登记行为，起诉期限应当从刘某知道或者应当知道具体行政行为内容之日开始起
算，也就是自2024年3月12日来计算，显然刘某2024年4月12日的起诉是符合起诉期的第一
个条件的。但对于“全不知”还需要同时满足第二个最长保护期的条件，也就是起诉需要符合
在行为作出5年内的条件，2019年2月24日，某市监局办理了甲公司的股权变更登记，最长保
护期5年到2024年2月24日截止，本题中刘某2024年4月12日的起诉显然超过了最长保护期。
在行政诉讼制度中，对于超过起诉期的案件，法院应当裁定不予立案，已经立案的也应
裁定驳回起诉。由于本题中法院已然立案，所以，应当裁定驳回起诉。
知识点2 起诉条件
[法条示例]
《行政诉讼法》
★★★第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《行政诉讼法司法解释》
第六十七条 原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认
定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。
56
行政法|授课精要
起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正
后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。
★★第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
(一)请求判决撤销或者变更行政行为；
(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
(三)请求判决确认行政行为违法；
(四)请求判决确认行政行为无效；
(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
(六)请求解决行政协议争议；
(七)请求一并审查规章以下规范性文件；
(八)请求一并解决相关民事争议；
(九)其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数
额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一
并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。
★★第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
(三)错列被告且拒绝变更的；
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
(六)重复起诉的；
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
(十)其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定
期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
★第一百零六条 当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，
同时具有下列情形的，构成重复起诉：
(一)后诉与前诉的当事人相同；
(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；
(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。
★第七十条 起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，
但有正当理由的除外。
《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》
第十条 公民、法人或者其他组织提起的涉政府信息公开诉讼明显不符合行政诉讼
定的起诉条件的，人民法院不予登记立案。
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FaNBYUMN ZNMc FDUCanow
有下列情形之一的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉：
(一)按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款第四项的规定，应当先向
行政复议机关申请行政复议而未申请的；
(二)行政机关作出延长答复期限或者要求申请人补正等程序性告知行为的；
(三)单独起诉行政机关收取信息处理费决定的；
(四)申请人重复申请公开已经予以公开的政府信息，行政机关作出不予重复处理答复的；
(五)申请行政机关公开的信息属于工商、不动产登记等资料，行政机关告知其按照法
律、行政法规规定查询的；
(六)要求行政机关为其制作、加工、分析政府信息，行政机关未予提供的；
(七)申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的；
(八)要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的；
(九)认为公共企事业单位未公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的；
(十)其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的情形。
[最爱考]
1.郑某因某厂欠缴其社会养老保险费，向区社保局投诉。2004年9月22日，该局向该
厂送达《决定书》,要求为郑某缴纳养老保险费1万元。同月30日，该局向郑某送达告知书，
称其举报一事属实，并要求他缴纳养老保险费(个人缴纳部分)2000元。郑某不服区社保局
的《决定书》向法院起诉，法院的生效判决未支持郑某的请求。2005年4月19日，郑某不
服告知书向法院提起诉讼。
问题：郑某的起诉是否构成重复起诉?
解析：不构成。郑某4月19日诉讼请求针对的是个人缴纳2000元养老保险费的告知书，
而之前的诉讼标的是工厂为其缴纳1万元的《决定书》,诉讼请求和标的均不同。
2. 2024年8月9日，甲省乙市丙区应急管理局执法人员对万兴公司进行现场检查时发现
万兴公司2名从事焊接的工作人员未取得金属焊接与热切割特种作业操作证。区应急管理局
于当日作出《责令限期整改指令书》,责令万兴公司就发现的问题在2024年9月11日前整改
完毕，并作出《现场处理措施决定书》,因万兴公司无法保证安全生产，作出了暂时停产停
业整顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产的现场处理决定。
并于当日就万兴公司存在的特种作业人员未持证上岗违法行为进行立案。
2024年9月5日，区应急管理局在听取了该公司陈述申辩后，依据《安全生产法》和
《甲省应急管理厅安全生产行政处罚裁量权基准》作出了罚款70000元的《行政处罚决定书》。
2024年10月18日，万兴公司就《行政处罚决定书》向复议机关提出行政复议，2024年
12月21日，复议机关作出了复议维持决定，后万兴公司于2025年1月8日提起行政诉讼。
问题：一审庭审中，万兴公司请求法院审查《现场处理措施决定书》合法性并且请求撤
销该行为，法院是否应当准予?
解析：不予准许。《行政诉讼法司法解释》第70条规定，起诉状副本送达被告后，原告
提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案庭审中，万兴公司增
加诉讼请求(请求法院审查《现场处理措施决定书》合法性并且请求撤销该行为),超过了
增加诉讼请求的截止时间，所以，法院应当不予准许。
[注意]本题不能回答“不诉不理”,没诉和诉晚了是不同概念，就好像李佳开会没来和
来晚了是不同概念一样。当事人“请求法院审查《现场处理措施决定书》合法性并且请求撤
58
行政法|授课精要
销该行为”不就是在诉呢吗?“请求撤销该行为”就是典型的诉讼请求啊，本案中不是当事
人没诉，而是诉晚了，在庭审中才增加新的请求“请求撤销该行为”,错过了增加诉讼请求
时间截止点，如果有考生不理解何为行政法的诉讼请求，请参考上方法条中的《行政诉讼法
司法解释》第68条。
知识点3 立 案
当场或7日内能够判
断符合起诉条件
登记立案
当场或7日内能够判
断不符合起诉条件
裁定不予立案并载明不予立案的理由
不能够判断符不符合
第一步，先接收起诉状，7日内决定是否立案；
处理起诉条件
第二步，7日内仍不能作出判断的，应当先予立案
方式
法院应当给予指导和释明；一次性全面告知需要补正的内容、材料及期限。
[后续处理]
起诉状内容或者材料
1.在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。
存在欠缺
2.当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册。
3.当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件且坚持起诉的，裁定不予
立案，并载明不予立案的理由
不立案的救济
向上一级法院上诉
1.不接收起诉状。
救济范围2.接收起诉状后不出具书面凭证。
受理瑕疵的救济
3.不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容
救济
途径
救济途径向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对直接负责人和
其他直接责任人依法给予处分
救济范围既不立案，又不出具不予立案的裁定
不立不裁的救济
向上一级法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的，应当立
救济途径案、审理，也可以指定其他下级法院立案、审理
第三节 审理程序
知识点1 一审普通程序
组合议庭
合议庭成员应是3人以上的单数
[流程]
1.法院将原告起诉状副本5日内发被告→2.被告收到15日内向法院提交答辩状→3.法
庭前
院5日内将答辩状副本交原告→4.在开庭3日前用传票传唤当事人。
程序交换诉状[注意]
起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求：法院不予准许，但有正当理由的除外
(行政赔偿程序可以在一审庭审结束前提出，原告在第一审庭审终结后、宣判前提起行
政赔偿诉讼的，是否准许由人民法院决定)
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续表
审理对象
1.被诉行政行为的合法性。
2.复议维持，原行政行为合法性与复议决定的合法性
1.必须采取言词审理的方式。
审理方式2.以公开审理为原则，但是，国家秘密、个人隐私绝对不公开，商业秘密经申请可以不
普通
公开
程序
6个月；需延长由高院批，高院审理的由最高院批。
审理期限[注意]审理期限，是指从立案之日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间，但公告
期间、鉴定期间、调解期间、中止诉讼期间、审理当事人提出的管辖异议以及处理法院
之间的管辖争议期间不应计算在内
[最爱考]
甲公司与乙公司开办中外合资企业丙公司，经营房地产。因急需周转资金，丙公司与某
问题：丙公司与某典当行签订的合同是否合法是否属于本案的审理对象?
解析：不属于。因为审理对象必须是被诉的行政行为，也就是变更登记行为的合法性。
知识点2 一审简易程序
典当行签订合同，以某宗国有土地作抵押贷款。典当期满后，丙公司未按约定回赎，某典当
行遂与丁公司签订协议，将土地的使用权出售给丁公司。经丁公司申请，2001年4月17日
市国土局的派出机构办理土地权属变更登记。丙公司未参与变更土地登记过程。2008年3月
3日甲公司查询土地抵押登记情况，得知该土地使用权已变更至丁公司名下。甲公司对变更
土地登记行为不服向法院起诉。
[法定简易]一审案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的下列案件可以适用简易程序：
1.依法当场作出的行政行为；
适用条件2.标的额2000元以下；
3.政府信息公开案件。
[协定简易]一审案件当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序
排除适用
二审案件、发回重审案件、再审案件均不得适用简易程序。
[注意]不同于民诉，行政诉讼简易程序只要求一审案件，对法院级别没有要求
审理方式审判员一人独任审理
审理期限应当在立案之日起45日内审结(无延长规定),无当庭宣判等要求
通知方式法院可以用口头通知、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤当事人、通知证人、送达
裁判文书以外的诉讼文书
举证期限由法院确定，也可以由当事人协商一致并经法院准许，但不得超过15日
1.法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序，裁定转为普通程序。
程序转化2.案件转为普通程序审理的，审理期限自法院立案之日起计算
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行政法|授课精要
第四节 行政诉讼特别程序
知识点1 行政负责人出庭制
一、制度规定
被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
二、责任制度
有下列情形之一的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法
建议：
1.行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；
2.行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍
未能出庭应诉，且无正当理由的；
司法建议3.行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；
4.行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；
5.人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关负责人拒绝
解释或者说明，导致庭审无法进行的。
有上述情形之一的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明
[最爱考]
某案件中，行政机关负责人和工作人员均不出庭，仅仅委托律师出庭应诉，其法律后果
解析：法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议，记录在案
知识点2 撤诉和缺席判决
一、撤诉制度
(一)自愿撤诉
是什么?
并在裁判文书中载明。
改的动因：1.被告自主改变；2.法院建议改变
一改
改的表现：1.实质改变：改变行为结果；改变事实证据；改变规范依据并影响其定性。2.视
为改变：履行法定职责；采取补救补偿；对行政裁决案件，书面认可原告与第三人达成的和解
改的时间：一审、二审、再审
二撤
出于原告真实的意思表示撤回起诉
裁的条件：被诉行为的改变。1.不违法违规、不越权弃权、不侵犯法益；2.书面告知法院；
3.第三人无异议
三裁
裁的结果：1.准予撤诉；2.不予撤诉；3.不能即时履行或一次性履行的，可以裁定准许撤诉，
也可裁定中止审理
[注]撤诉制度中审理对象的口诀：新行为审不审看诉没诉，旧行为审不审看撤不撤。
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(二)视为撤诉
在以下三种情形下，即使原告未主动申请撤诉，法院也可以视为撤诉：
1.原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭(不来的);
2.原告未经法庭许可中途退庭(先走的);
3.原告未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申
请未获批准的(不交钱的)。
(三)撤诉的法律后果
法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，法院不予立案。但因诉
讼费缴纳问题按撤诉处理后，原告在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼费预交问题的，
法院应予立案。
二、缺席判决制度
[情形]被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭。
针对被告[后果]法院可以将情况予以公告，并可以向监察机关、上一级机关提出给予主要负责人或者
直接责任人处分的司法建议
针对原告原告或上诉人申请撤诉不被准许，经合法传唤无正当理由不到庭，或未经许可中途退庭
第五节 行政诉讼二审程序
上诉主体
原告、被告、一审受到不利判决第三人
上诉期限判决书15日内；裁定10日内
1.法院5日内将上诉状副本发送其他当事人→对方当事人应在收到上诉状副本之日起15日内
文书传递提出答辩状。
2.原审法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷和证据，报送第二审法院；已经
预收的诉讼费用，一并报送
审理方式
原则上应开庭，没有新事实、理由、证据的可以不开庭审理
审理对象一审法院的裁判和被诉行政行为合法性全面审查。
[注意] 民诉二审对象为上诉范围，刑诉二审对象为一审判决全面审查
在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。发回重
审理人员审的案件，在一审法院作出裁判后又进入第二审程序的，原第二审程序中合议庭组成人员不受
上述规定的限制
审理期限3个月；需延长由高院批，高院审理的由最高院批
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第十章 行政诉讼证据制度
第一节 证据的种类及要求
书证
1.可提供非原件；2.提供由有关部门保管的书证非原件必须盖章；3.提供专业资料文献应
附说明
物证
1.可以是原物的照片、录像等；2.数量较多的种类物可以只提供一部分
视听资料
1.可提供复制件；2.应注明制作方法、时间、制作人、证明对象等；3.声音资料应附文字
记录
1.证人基本情况；2.证人签名或盖章、注明日期；3.附有证明证人身份的文件；4.证人因
履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工损失，由败诉一方当事人
证人证言
承担。
[注意]原告或者第三人对被告的证据的合法性和真实性有异议，可以要求相关行政执法人
员出庭说明，法院可以准许。此处是出庭说明，而非作为证人
鉴定意见
1.要有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。
2.一般书面鉴定结论即可，但当事人要求鉴定人出庭的，鉴定人应出庭
电子数据是以二进制数字方式凭借计算机生成和识别的，存放介质为光盘或SD卡、U盘、
电子数据
电脑磁盘等其他数字存储介质，而视听资料是存放在录像带、磁带、胶片等模拟信号存放介
质中的，而且视听资料只能在物理空间传播，电子数据可以在虚拟空间内无限制的快速传播
1.由执法人员和当事人签名，当事人拒签或不能签的应注明原因，有其他人在场可由其
现场笔录
签名。
2.一般提供书面现场笔录即可，但当事人对现场笔录的合法性或真实性、执法人员的身份的
合法性有异议时，应出庭
1.法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。
2.勘验人必须出示法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。
勘验笔录
3.当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说
明情况。
4.勘验笔录，由勘验人、当事人、在场人签名。当事人对勘验结论有异议的，可以在举证期
限内申请重新勘验，是否准许由法院决定
当事人陈述
谈话笔录，要求询问人、被询问人签名或者盖章
域外证据
1.经所在国公证机关证明，并经中国驻该国使领馆认证，或履行有关条约中规定的证明手续。
2.在港澳台形成的证据应按照有关规定办理证明手续
外文证据
翻译机构中文译本由翻译机构盖章或者翻译人员签名
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第二节 举证责任
被告
原告
1.起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证
据材料(初步证明责任)。
2.依申请行为的不作为案件，提出申请的证据。
但被告应主动履行或原告因正当理由不能提供证
据的除外。
1.被告承担证明行政行为合法的举证责任。
3.行政赔偿或补偿诉讼，造成损害的事实。
2.被告不提供或者无正当理由逾期提供证
(1)因被告的原因导致原告无法就损害情况举证
据，视为没有相应证据。但是，被诉行政
的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。
行为涉及第三人合法权益，第三人提供证
(2)对于各方主张损失的价值无法认定的，应当
据的除外。
由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法
3.[复议维持]
律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时
依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的
举证责任
(1)原行政机关和复议机关对原行政行为
合法性共同承担举证责任，可由其中一个
当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律
机关实施举证行为。复议机关作共同被告
后果。
的案件，复议机关在复议程序中依法收集
(3)当事人的损失因客观原因无法鉴定的，法院
和补充的证据，可以作为法院认定复议决
应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职
定和原行政行为合法的依据。
业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识
等，酌情确定赔偿数额。
(2)复议机关对复议决定的合法性承担举
证责任
4.需要证明公开的政府信息涉及其商业秘密、个
人隐私的存在。
5.信息公开案件中，损害结果的存在。
[注意] 原告对其他事项不承担举证责任，但可
以行使举证权利，原告提供证据证明被诉行政行
为违法的证据不成立的，不免除被告对被诉行政
行为合法性的举证责任
1.收到起诉状副本之日起15日内提交。
开庭前或法院指定的交换证据清单之日提交，因
2.因不可抗力或客观上不可控制的其他正
正当事由申请延期提供证据的，经法院准许可以
举证期限
当事由，需延期举证的应在收到起诉状副
在法庭调查中提供。逾期提供证据的，法院应当
本之日起15日内向法院书面提出，经准许
责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立
在事由消除后15日内举证
的，视为放弃举证权利
[关联法条]
《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》
第五条 被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。
有下列情形之一的，被告应当承担相应的举证责任：
(一)被告主张政府信息已经公开的，应当就公开的事实举证，并向人民法院提交其已
告知申请人获取该政府信息方式、途径等证据；
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行政法|授课精要
(二)被告主张因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的，应当就认
定公共利益的理由以及不公开可能对公共利益造成重大影响举证；
(三)被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当就该信息属于
人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息等举证；
(四)被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当就该信息系行政
机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证；
(五)被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息
系行政执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证；
(六)被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合
理说明。
第六条 被告主张原告申请公开的信息系国家秘密不予公开，并提供密级标识、保密期
限或者其他证明材料的，人民法院应予支持。
被告主张原告申请公开的政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定，并
提供该信息公开后可能产生不利影响的证据或者作出合理说明的，人民法院应予支持。
人民法院经审理认为政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，有权
要求当事人提供或者补充证据。
第七条 原告应当就下列事项承担举证责任：
(一)起诉要求被告公开政府信息的，应当就其曾向行政机关提出政府信息公开申请
举证；
(二)起诉要求被告不得公开政府信息的，应当就政府信息涉及其商业秘密、个人隐私
举证；
(三)就行政机关公开或者不予公开等行为可能损害其合法权益举证。
[最爱考]
家住化工厂附近的居民钱某，怀疑该厂夜间偷排废气，遂向市生态环境局申请公开“该
化工厂近三个月的实时排污监测数据及年度减排计划”。对于“实时排污监测数据”,市生态
环境局答复称：该数据由企业自行监测，局里并未获取或保存该信息，该政府信息不存在。
对于“年度减排计划”,市生态环境局答复称：该计划公开后可能危及社会稳定，不予公开。
钱某对两个答复不服，向市政府申请复议，市政府作出复议维持决定，钱某向法院提起
行政诉讼。
问题：本案举证责任应当如何分配?
解析：
1.被告承担举证责任的内容。(1)应当由市生态环境局和市政府共同对两个答复的合法
性承担举证责任，具体而言，对于“实时排污监测数据”,二被告应当就其已尽合理检索义
务等事实举证或者作出合理说明；对于“年度减排计划”,二被告应当提供该信息公开后可
能产生不利影响的证据或者作出合理说明。(2)市政府应当就复议维持决定的合法性承担举
证责任。
2.原告承担举证责任的内容。本案原告钱某应当承担起诉符合法定条件的举证责任，应
当就其曾向市生态环境局提出政府信息公开申请举证。
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方圆众合教育
FANOYMN ZDOMGDE EOUCAnow
第三节 证据补充
一、一审补充
(一)被告：原则上禁止补充，例外时可以
被告在行政诉讼中所提供的证据，原则上都应当是从处罚、许可和强制作出时遵照的行
政程序证据中转化而来的，在行政程序阶段被告的证据应当是充分、合法、关联的，在此基
础上，被告才作出的行政行为。所以，在行政程序完结，行政行为作出后，被告及其诉讼代
理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据，他们在这个阶段所收集的证据原则上不得被
用于认定被诉行为的合法性。
以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据：
无效力
1.严重违反法定程序收集的证据材料。
2.以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料。
3.以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料
下列证据是不能作为认定被诉行政行为合法的证据(但可证明行政行为违法):
1.被告及其代理人在作出行政行为后或在诉讼程序中自行收集的证据；
2.原机关在复议程序中未向复议机关提交的证据；
片面效力
3.原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为行政行为依据的证据；
4.被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或其他组织依法享有的陈述、申辩或听证权利所获得
的证据。
[注意]复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作
为法院认定复议决定和原行政行为合法的依据
66
但也有例外，如果原告或第三人提出其在行政程序中没有提出过的新证据或理由时，经
(二)原告或第三人：原则上可以补充，例外时禁止
法院准许，被告可以在一审时补充相应的证据。
原则上，原告和第三人可以在诉讼程序中提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或
证据。
但也存在例外，被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供
二、二审补充
对于被告，只要超过了一审举证期限，一般应视为被诉行政行为没有相应的证据。但原
第四节 证据质证与认证
证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，法院一般不予
告和第三人也不是没有补充证据期限上的限制，2018年《行政诉讼法司法解释》规定，原告
采纳。原告这种将证据故意隐藏，而后在诉讼程序中搞“证据突袭”的做法，会浪费行政机
或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。
关的公众资源，冲击正常的行政秩序，所以不为法律所容。虽然在这种情况下，被告也可以
针锋相对地补充证据，但有可能力度还是不够，所以立法者更加一步到位地将路封死，直接
不作为定案依据。
行政法|授课精要
续表
下列证据是不能单独作为定案依据(但可以和其他证据共同证明待证事实):
1.未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；
2.与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一
弱效力
方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；
3.应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；
4.难以识别是否经过修改的视听资料；
5.无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；
6.经过一方当事人或者其他人改动、对方当事人不予认可的证据材料
证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：
1.国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；
2.鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视
听资料和证人证言；
3.原件、原物优于复制件、复制品；
效力比较4.法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见；
5.法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；
6.原始证据优于传来证据；
7.其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的
证言；
8.出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；
9.数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据
67
第十一章 行政诉讼法律适用
种类
说明
1.必须适用，不能拒绝适用。
2.多个文件均为“依据”地位时的解决办法：
(1)优先按照上位法优于下位法，新法优于旧法，特别法优于一般法的冲突规则
依据
法律、法规
解决；
(2)上述规则无法解决时，应当依法送请有权机关处理。无法解决的情况包括：
①冲突规范所涉及的事项比较重大；②有关机关对是否存在冲突有不同意见；③应
当优先适用的法律规范的合法有效性尚有疑问；④按照法律适用规则不能确立如
何适用时
法院有权对规章选择适用：
1.对符合法律、行政法规规定的规章予以适用，参照规章进行审理，并将规章作
参照
规章
为审查具体行政行为合法性的根据；
2.对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，法院有灵活处理的余地，
可以不予以适用
法院参考其他规范性文件也只是考虑其规定，其他规范性文件仍只具有辅助作
参考其他规范性文件用，可作为法院认定行政行为合法的事实依据之一(规章在符合法律、法规的情
况下法院必须参照适用)
转化
WTO规则
转化成国内法后才可以适用
援引
司法解释
如果行政审判适用了司法解释，要在裁判文书中指出
[最爱考]
高某系A省甲县个体工商户，其持有的工商营业执照载明经营范围是林产品加工，经营
方式是加工、收购、销售。高某向甲县工商局缴纳了松香运销管理费后，将自己加工的松香
运往A省乙县出售。当高某进入乙县时，被乙县林业局执法人员拦截。乙县林业局以高某未
办理运输证为由，依据A省地方性法规《林业行政处罚条例》以及授权省林业厅制定的《林
产品目录》(该目录规定松香为林产品，应当办理运输证)的规定，将高某无证运输的松香
认定为“非法财物”,予以没收。高某提起行政诉讼要求撤销没收决定，法院予以受理。
有关规定：
《森林法》及行政法规《森林法实施条例》涉及运输证的规定如下：除国家统一调拨的
木材外，从林区运出木材，必须持有运输证，否则由林业部门给予没收、罚款等处罚。
A省地方性法规《林业行政处罚条例》规定：“对规定林产品无运输证的，予以没收。”
问题：
1.省林业厅制定的《林产品目录》的性质是什么?可否适用于本案?理由是什么?
2.法院审理本案时应如何适用法律、法规?理由是什么?
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行政法|授课精要
解析：
1.省林业厅制定的《林产品目录》是根据地方性法规授权制定的规范性文件，在行政诉
讼中不属于法院应当依据或者参照适用的规范，但可以作为证明被诉行政行为合法的事实依
据之一。
2.《森林法》及《森林法实施条例》均未将木材以外的林产品的无证运输行为纳入行政
处罚的范围，也未规定对无证运输其他林产品的行为给予没收处罚。A省地方性法规《林业
行政处罚条例》的有关规定，扩大了《森林法》及其实施条例关于应受行政处罚行为以及没
收行为的范围，不符合上位法。根据行政诉讼法律适用规则，法院应当适用《森林法》及
《森林法实施条例》。
第十二章 行政诉讼的裁判
第一节 具体行政行为违法性判断
一、具体行政行为的违法要素
具体行政行为的违法表现形式有：
(一)主体违法
主体违法，又称为主体越权，是指行政机关超越法定权力范围、限度而作出超越自己行
政职权范围的行政行为。关于行政越权的具体表现，可阐述为如下几类：
1.无权限
无权限，是指越权主体实施了根本就不具有的职权的行为。比如某法律职业资格考试培
训公司对考生作出的行政处罚，又如行政机关作出的刑事逮捕，这种“跨界”行为自然是违
法的，行为应归于无效。
2.纵向越权
纵向越权，是指上下级行政机关之间，上级或下级超越权限行使了另一方的行政职权。
比如，《土地管理法》规定征收永久基本农田以外的耕地超过35公顷的，由国务院批准。某
县政府征收40公顷土地就属于“以下犯上”的纵向越权行为。
3.横向越权
横向越权，又称事务越权，是指行政机关超越了本机关主管范围而行使了其他行政机关
的职权。比如，公安局吊销了律师王某的律师执照。
4.地域越权
地域越权，是行政机关超越管辖地域范围而作出的行政行为。比如，甲县税务局到乙县
征收税费。
(二)事实依据违法
主要包括：1.事实不清、证据不足；2.依据不真实的证据作出具体行政行为；3.依据没有
关联性的证据作出具体行政行为；4.依据刑讯逼供等非法手段获取的证据作出具体行政行为。
(三)适用法律依据违法
主要包括：1.将行为人合法的行为认定为违法行为；2.应适用甲法，却适用了乙法；3.应
适用甲法的某些条款，却适用了甲法的其他条款；4.适用了尚未生效或已经失效的法律、法
规；5.适用了被处理行为地以外的地方性法规及地方政府规章。
(四)违反法定程序
程序是行政主体在开展行政活动时所遵守的步骤、顺序、方式与时限。行政机关行使职
权时必须遵守法定程序，程序合法成为判断行政行为是否合法的重要标准。比如，工作人员
应当回避没有回避，行政处罚不该适用简易程序却适用了简易程序等，超过法定期限作出行
政行为等。
在《最高人民法院公报》2015年第2期刊登的“定安城东建筑装修工程公司与海南省定
安县人民政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证案”中，
2007年11月5日，县政府作出《关于有偿收回国有土地使用权的通知》(以下简称112号通
70
行政法|授课精要
知),决定有偿收回城东公司第6号国土证项下的土地使用权，并于11月8日送达城东公司。
同年12月7日，定安县国土局就有偿收回城东公司国有土地使用权事宜通知该公司于12月
11日举行听证会，城东公司没有参加听证。对此，最高法判决认为，县政府在作出被诉112
号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司举行听证，违反“先听取
意见后作决定”的基本程序规则。
(五)明显不合理
又称为显失公正、滥用职权，均指行政机关在行使行政裁量权时明显违背了正常人正常
在实践中滥用职权的主要表现有：第一，不正当的考虑。行政机关或公务员为了小集团
的理性，明显超越了合理性的界限。滥用职权与明显不合理为一体两面，滥用职权侧重于客
利益或者个人利益，故意考虑法外因素或者故意不考虑应当考虑的因素。第二，故意迟延和
观层面，明显不合理侧重于主观层面，均为行为违法的表现，本质上均指行政机关行使行政
不作为。是指行政机关在处理公民、法人或者其他组织的请求或者申请时，明知自己负有作
裁量作出的具体行政行为明显逾越了合理性的限度，构成了对法定职权的恣意行使。此时，
为义务，但却以各种理由故意推脱，拖延履行自己的职责。第三，不一致的解释和反复无常。
需要特别注意的是，立法者认为当不合理到了明显程度的时候，就不再是不合理，而质变为
不一致的解释是指行政机关在处理同类案件时，对某些规范不经法定程序故意随意解释，导
违法。
致这些解释往往相互矛盾和冲突；反复无常是指行政机关实施行政行为时，没有明确的标准，
经常改变自己的主张和决定。
在《最高人民法院公报》2018年第2期刊登的“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中
心客运管理行政处罚案”中，法院认为，行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚
结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为的目
的。本案中，原告陈超通过网络约车软件进行道路运输经营，而其与网络约车平台的关系及
与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，被告济南客运管理中心未提供证据证明，
具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。因此，虽然被告对未经许可擅自从事出租汽车客
运的行为可以依法进行处罚，但原告在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部
分行为，在现有证据下，被告将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，
并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。
[知识点拨]
以上(一)至(五)五个要素均符合法律要求，具体行政行为才是合法的。
二、具体行政行为的无效、可撤销
具体行政行为明显且重大违法。
[典型表现]
条件
1.不具有行政主体资格。
2.行政行为没有法律依据。
行政行为
3.内容客观上不可能实施
的无效
1.实体法上：自始无效、当然无效、确定无效；相对人不受拘束。
2.程序法上：利害关系人可以在任何时候主张无效；有权机关可以在任何时候宜告
法律后果
无效。
[注意]有权机关包括：行政机关自身、上级机关、法院、被越权机关
71
方圆众合教育
FANGYUAN HONGHE EDUCATON
续表
条件
具体行政行为一般违法
行政行为
1.在实体法上：撤销前行为合法有效；撤销后溯及既往失去效力。
的可撤销法律后果2.在程序法上：利害关系人可以在起诉期和复议期向有权机关申请撤销。
[注意]有权机关包括：行政机关自身、上级机关、法院、被越权机关。
3.带来损失的可获得赔偿，但因当事人行贿、瞒报等自身违法而导致被撤销不赔偿
第二节 行政诉讼判决
一、一审判决的一般规则
合法：驳回原告诉讼请求
[知识点拨]
┌1.能撤销就撤销
(1)撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害
(2)诉讼中被诉行为已经被撤销、改变
作为-2.不能撤销则确认
(3)不具有可撤销内容
(4)程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响
(5)无效行政行为
违法
3.处罚显失公正、其他行为款额有误可撤可变
1.能作为就作为：履行判决、给付判决
不作为
(尚需被告调查或者裁量，判决被告针对原告的请求重新作出处理)
2.不能作为则确认(作为没意义)
程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响属于不能撤销的情形，有下列情形之一，
且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于“程序轻
微违法”:第一，处理期限轻微违法；第二，通知、送达等程序轻微违法；第三，其他程序
轻微违法的情形。
[最爱考]
1.顾某系应于2015年9月入学的适龄儿童。南京市建邺区教育局于2015年5月26日作
出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》,在附件中对2015年建邺区公办小学招生计划及
施教区进行了规定，并于当日将该办法及附件上网公示。根据上述办法，顾某户籍所在地属
于南京市南湖第三小学施教区范围。顾某对施教区划分的行政行为不服，于2015年6月12
日向法院提起诉讼，要求撤销建邺区教育局的施教区划分行为，并责令被告重新作出施教区
划分行政行为。
法院审理认为，建邺区教育局的学区划分行为符合相关法律规定。如果你是本案的法官，
应当如何判决?
解析：根据法律规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或
者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请
求。所以，对于本案既然法院认定被诉学区划分行为合法，就应当判决驳回原告诉讼请求。
2.某镇政府以一公司所建钢架大棚未取得乡村建设规划许可证为由责令限期拆除。该公司
逾期不拆除。镇政府现场向其送达强拆通知书。组织人员拆除了大棚。该公司向法院起诉要求
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行政法|授课精要
撤销强拆行为。如一审法院审理认为强拆行为违反法定程序，应当判决撤销，还是确认违法?
解析：根据法律规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，不需要撤销或者判决履
行的，人民法院判决确认违法。就本题目而言，由于该强拆行为已实际实施，没有可撤销的
内容，此时判决撤销已无实际意义，法院应当判决确认违法。
3.2011年6月，王某向刘某借款共计470万元，并协商用王某房产抵债。该房产系王某、
朱某夫妇共同共有。12月29日，王某与刘某办理过户手续，房管局向刘某颁发了房屋所有
权证。法院查明申请材料中丈夫“朱某”的签名均非本人所签，房管局对该事项的审查未尽
到审慎审查职责，产权转移登记行为违法。但法院还查明，刘某对王某隐瞒丈夫处理房产并
不知晓，故法院认定刘某取得房屋属善意取得。
解析：依据《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的规定，被诉房屋登记行为违
法，但房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。所以，本案
最终判决是判决确认房管局作出的房屋产权转移登记行为违法。
二、二审判决
裁判类型
适用情形
原判正确1.维持原判
一审认定事实清楚，适用法律、法规正确的
2.撤销原判，直接改判
一审认定事实错误或适用法律、法规错误的
一审遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求
3.撤销原判，发回重审
的，违反了法定程序
原判错误
原判决认定事实不清、证据不足，可在查清事实
4.撤销原判，依法改判或发回重审
后依法改判或直接发回重审
5.驳回起诉
一审作出实体判决后，二审法院认为不应当受
理的
裁定错误6.撤销裁定，指令受理或继续审理
一审不予受理或驳回起诉裁定确有错误的
行政诉讼二审判决，高度类似于民事诉讼，但有一点不同，就是一审法院遗漏了赔偿请求的情况：
[欺软]原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判
备注
决驳回行政赔偿请求。
[怕硬]原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被
诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发
回重审
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第十三章 政府信息公开案件司法解释
一、政府信息公开案件的诉讼当事人
(一)政府信息公开案件的原告
1.公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的政府信息公开、不予公开等行为侵害其
合法权益提起诉讼的，是具有法律上利害关系的人，当事人具有原告资格。
2.公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息职责，直接向人
民法院提起诉讼的，法院不能受理。因为“主动公开而未主动”是公共利益(大家每一个人
的利益)受损，而不是“其”个人的合法权利受损，所以，起诉的公民、法人或者其他组织
不具有原告资格，法院不能受理。此时，法院正确的做法是，应当告知其先向行政机关申请
获取政府信息。对行政机关的答复、逾期不予答复等行为不服的，可以依法申请行政复议或
者提起行政诉讼。
(二)政府信息公开案件的被告
1.公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行为不服提起诉讼的，以公开该政府信
息的行政机关为被告。
2.公民、法人或者其他组织对依申请公开政府信息行为不服提起诉讼的，以作出答复的
行政机关为被告；逾期未作答复的，以收到申请的行政机关为被告。
[例] A行政机关从B行政机关处获取某项信息，左某向A机关申请信息公开。
情形一：如果是A机关以信息不存在为由拒绝公开，被告为?①
情形二：如果是B机关以信息不存在为由拒绝公开，被告为?②
情形三：如果A和B机关逾期未做答复，被告为?③
3.县级以上地方人民政府指定政府信息公开工作机构负责本机关政府信息公开日常工
作，公民、法人或者其他组织对该机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，
以该机构为被告。④
[例] 王某向甲市政府申请信息公开，政务公开办公室是甲市政府日常信息公开工作的
指定机构，政务公开办公室以自己的名义拒绝公开信息，王某不服起诉，被告是政务公开办
公室。
4.政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用政府信息公开条例的相关
规定。涉及政府信息公开事项的档案已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、
法规和国家有关规定执行。
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① 被告为A机关，遵守诉讼看名义的规则，以作出答复的行政机关为被告。
② 被告为B机关，遵守诉讼看名义的规则，以作出答复的行政机关为被告。
③ 被告为A机关。本质上还是遵守诉讼看名义的规则，起诉的老百姓哪里懂得此时应该由谁来公开，你们两个机
关内部怎么“勾兑”,反正谁受理了我的申请，我没有收到结果，从我老百姓角度，那不就是你受理机关没干活吗?我
就告你。
④ 在讲义42页已经讲授过了。
行政法|授课精要
二、政府信息公开案件的行政诉讼程序
(一)起诉和受理
1.向行政机关申请获取政府信息，行政机关告知政府信息无法提供或者不予处理的；
2.行政复议机关对涉及国家秘密、法律、行政法规禁止公开、公开后危及“三安全一稳
定”、商业秘密、个人隐私、内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息的不予公开
应受理案件
行为作出行政复议决定的；
3.认为行政机关提供的政府信息不符合其申请内容的；
4.认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法
权益的；
5.认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行为侵犯其合法权益的
1.不予登记立案
提起的涉政府信息公开诉讼明显不符合行政诉讼法规定的起诉条件。
2.裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉
(1)应当先向行政复议机关申请行政复议而未申请的(复议前置案件未经过复议直接起诉
的);
(2)行政机关作出延长答复期限或者要求申请人补正等程序性告知行为的；
不应受理
(3)单独起诉行政机关收取信息处理费决定的；
的案件
(4)申请人重复申请公开已经予以公开的政府信息，行政机关作出不予重复处理答复的；
(5)申请行政机关公开的信息属于工商、不动产登记等资料，行政机关告知其按照法律、
行政法规规定查询的；
(6)要求行政机关为其制作、加工、分析政府信息，行政机关未予提供的；
(7)申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的；
(8)要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的；
(9)认为公共企事业单位未公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的；
(10)其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的情形
(二)审理
1.[简易程序]法院审理第一审政府信息公开案件，可以适用简易程序。
2.[审理方式]法院审理政府信息公开案件，应当视情采取适当的审理方式，避免泄露
3.[诉讼中停止执行]原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，法院
三、政府信息公开案件的证据制度
(一)举证责任的分配
涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律、法规和国家有关规定中要求应当保密的政府
经审理认为符合《行政诉讼法》诉讼中停止执行的规定，裁定暂时停止公开。
信息。
被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。具体而言：
1.被告主张政府信息已经公开的，应当就公开的事实举证，并向人民法院提交其已告知申请人
获取该政府信息方式、途径等证据；
被告举证2.被告主张因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的，应当就认定公共利益
的理由以及不公开可能对公共利益造成重大影响举证；
3.被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当就该信息属于人事管理、
后勤管理或者内部工作流程信息等举证
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方圆众合教育
FaNoYUAN ZNONGHE EDCAnov.
续表
4.被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当就该信息系行政机关作出行
政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证；
5.被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法
过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证；
被告举证
6.被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明；
7.被告主张原告申请公开的信息系国家秘密不予公开，并提供密级标识、保密期限或者其他证
明材料的，法院应予支持；
8.被告主张原告申请公开的政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定，并提供
该信息公开后可能产生不利影响的证据或者作出合理说明的，法院应予支持
原告应当就下列事项承担举证责任：
原告举证
1.起诉要求被告公开政府信息的，应当就其曾向行政机关提出政府信息公开申请举证；
2.起诉要求被告不得公开政府信息的，应当就政府信息涉及其商业秘密、个人隐私举证；
3.就行政机关公开或者不予公开等行为可能损害其合法权益举证
(二)证据补充和证据调取
法院经审理认为政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，有权要求
四、政府信息公开案件的判决
当事人提供或者补充证据。
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1.被告作出的公开、不予公开的决定或者无法提供、不予处理的告知合法的；
2.申请公开的政府信息内容已经向公众公开，被告告知申请人获取该政府信息的方
判决驳回原告诉讼请
式、途径和时间的；
求的情形
3.被告收到同一申请人的不同申请或者不同申请人内容相同的申请后，在同一个政
府信息公开答复中一并予以答复且答复内容合法的；
4.原告起诉被告逾期不予答复理由不成立的；
5.原告以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由请求不公开，理由不成立的；
1.被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院判决撤销或
者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在20个工作日内公开；
判决被告履行政府信2.被告对原告要求公开的申请无正当理由逾期不予答复，原告请求判决被告公开理
由成立的，人民法院判决被告在20个工作日内公开；
息公开职责的情形
3.被告不予公开的政府信息内容能够作区分处理的，人民法院判决被告在20个工
(能作为就作为)
作日内公开能够公开的内容；
4.被告以政府信息公开会损害第三方合法权益为由不予公开，但第三方在诉讼程序
中同意公开且人民法院经审理认为可以公开的，判决被告在20个工作日内公开
1.被告公开政府信息行为违法，但不具有可撤销内容的(比如公开虽然违法，个
人隐私已公开不能撤销);
判决确认违法的情形
2.被告在诉讼程序中公开政府信息，原告仍然要求确认原不予公开或者逾期不予答
复行为违法的；
3.被告不予公开或者不予答复行为违法，但判决公开没有意义的(比如申请人死亡)
政府信息尚未公开前，原告起诉要求被告不得公开政府信息的，法院经审理认为政
禁止判决
府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在不公开会对公共利益造成重大影响
的，应当判决被告不得公开政府信息
行政法|授课精要
[最爱考]
2025年9月1日，甲市乙县村民孙某因房屋征收补偿问题，向乙县政府邮寄申请公开
“本村征收补偿安置方案及报批过程中县政府向省政府提交的《征地请示》”。县政府于9月
20日作出《政府信息公开延长答复期限告知书》,表示孙某申请的政府信息不易查阅，所以，
需延长20个工作日作出答复。后县政府于10月10日作出《孙某政府信息公开的答复》(以
下简称《答复》):
1.安置方案已在村委会公告栏张贴，孙某应自行前往查看，不予直接提供；
2.《征地请示》属于过程性信息，不予公开。
孙某对该答复不服申请复议，市政府作出复议维持决定。
孙某仍不服向法院提起行政诉讼，要求撤销原答复和复议决定，并判令公开上述两项信
息。在诉讼过程中，孙某又当庭提出，该征收项目还涉及一份“土壤污染评估报告”,要求
一并予以公开。
问题：
1.如果孙某就《答复》直接起诉，法院应当如何处理?
2.对于《答复》合法性的举证责任由谁承担?
3.对于孙某在诉讼过程中当庭提出的要求公开“土壤污染评估报告”的主张，法院应当
如何处理?
4.若法院审理认为，安置方案应当直接提供，且《征地请示》也不属于不予公开的过程
性信息，法院应当作出何种判决?
5.县政府应当在收到孙某政府信息公开申请后，多久作出答复?
6.孙某就《政府信息公开延长答复期限告知书》向法院提起行政诉讼，法院可否受理?
解析：
1.根据《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第1条第2项，当
事人认为行政复议机关对政府信息公开条例第十四条、第十五条、第十六条规定的不予公开
行为作出行政复议决定侵害其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。《答复》
内容中有过程性信息不予公开的因素，故本案属于复议前置的情况，不可直接起诉，如果直
接起诉，法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。
2.应当由县政府和市政府共同对《答复》的合法性承担举证责任。具体而言，对于安置
方案，二被告应当就公开的事实举证，并向人民法院提交其已告知申请人获取该政府信息方
式、途径等证据；对于《征地请示》应当由二被告就该信息系行政机关作出行政处理决定之
前形成的过程稿、请示报告等举证。
3.不予准许。《行政诉讼法司法解释》第70条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新
的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案庭审中，孙某增加诉讼请求
(要求公开“土壤污染评估报告”),超过了增加诉讼请求的截止时间，所以，法院应当不予准许。
4.法院应当判决撤销《答复》和复议维持决定，并判决被告在20个工作日内公开。
5.(1)行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。(2)行
政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限
的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个
工作日。(3)行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。
6.不能。根据《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第10条，
当事人就行政机关作出延长答复期限或者要求申请人补正等程序性告知行为提起诉讼的，法
院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。
77
第十四章 行政协议及其诉讼制度
第一节 行政协议的概念和本质
一、行政协议的概念和种类
概念
行政协议，又称为行政合同，指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围
内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议
1.主体要素，即必须一方当事人为行政机关。
组成
2.目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标。
要素
3.内容要素，即协议内容必须具有行政法上的权利义务内容。
4.意思要素，即协议双方当事人必须协商一致
1.政府特许经营协议。
2.房屋、土地征收征用补偿协议。
种类
3.矿业权等国有自然资源使用权出让协议。
4.政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。
5.部分政府与社会资本合作协议。
6.其他无名行政协议
行政协议行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动
Vs
人事协议属于内部行为，不属于行政协议。行政协议当中必须有一方当事人为与行
内部协议政机关没有隶属关系的普通公民、法人或其他组织
1.形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致。
概念
2.实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否
区别
行政协议行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是
vs
否具有优益权。
民事合同[注意1] 推定管辖制度。民诉以涉案协议属于行政协议为由不受理或驳回，行政诉
讼应当受理。
[注意2]除非例外规定，行政协议约定仲裁条款的，法院应当确认该条款无效
二、行政协议的本质
行政性[政府管理因素]最明显体现：行政协议往往会赋予行政机关行政优益权，允许出于公共利益需
要，单方变更或解除合同
合同性[平等协商因素]合同需要建立在双方自主、自愿、意思表示一致的基础上，需要根据合同双方
意志决定其相互间权利义务关系
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行政法|授课精要
第二节 行政协议的实体法规定
知识点1 行政协议的主体
行政实体法
行政诉讼法
官(行政主体)
签订行政协议的行政机关，应当作为被告。被委托组织订立的行政协议发生纠纷
的，委托的行政机关是被告
除相对人有资格作为原告外，有利害关系的相关人也可以作为原告，具体体现：
民(相对人和相关人)
1.参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的公平竞争关系人。
2.征收征用补偿协议的用益物权人、公房承租人
特别注意
行政协议案件同样遵照“民告官”的原则，不会出现“官告民”,也没有反诉制
度，在相对人不履行义务的情况下，可以申请法院强制执行
知识点2 行政协议的效力
法律、行政法规规定行政协议应当经过其他机关批准等程序后生效的，如果未经批准该行政协议
则不具备生效要件无法生效。
未生效[注意1] 应批准而在一审法庭辩论终结前未获得批准的，法院应当确认该协议未生效。
[注意2]行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，对于当事人的损失，行政机
关承担赔偿责任
[行政因素]类似于具体行政行为无效理由，行政协议存在重大且明显违法时为无效
理由
无效
[合同因素]根据民事法律规范确认行政协议无效，比如根据《民法典·总则编》,违
背公序良俗的行政协议无效，恶意串通，损害他人合法权益的行政协议无效等
可补正性行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效
可撤销行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形时
1.行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因行政协议取得的财产，应当予以返
备注
还；不能返还的，应当折价补偿。
2.因行政机关的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，法院可以同时判决责令其采取补救措
施；给原告造成损失的，法院应当判决予以赔偿
79
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FANOrU ZDHONO EDUCATOw
第三节 行政协议的诉讼法规定
知识点1 行政协议案件的管辖
级别管辖同具体行政行为案件
第一步，专属管辖。不动产案件由不动产所在地法院专属管辖
地域管辖第二步，协议管辖。“有约定，从约定”,只要当事人约定在与争议有实际联系地点的法院，从
其约定，具体包括：1.被告所在地；2.原告所在地；3.协议履行地；4.协议订立地；5.标的
物所在地等
知识点2 行政协议案件的诉讼程序
[行政性]行政机关单方变更、解除协议等行为，适用行政诉讼起诉期限的规定。
起诉期
[合同性]行政机关不依法履行、未按照约定履行协议，参照民事法律规范关于诉讼时效的
规定
[行政性]合法性审查。对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、
是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法
审查内容定职责进行合法性审查。
[合同性]合约性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当
针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查
调解制度可以依法进行调解，但应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合
法权益
[最爱考]
2011年4月1日，亿嘉利公司与沙湾区政府签署《投资协议》,约定亿嘉利公司租赁约
问题：亿嘉利公司于2016年8月31日提起本案诉讼要求解除协议，是否超过诉讼时效?
解析：否。本案属于区政府未履行《投资协议》而提起的行政诉讼，应当参照适用民事
知识点3 行政协议案件的解除和抗辩制度
800亩土地，投资5000万元建设观光农业项目，区政府负责提供“一站式服务”,为加快项
法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用行政诉讼起诉期限的规定。
目建设进度和协调相关部门的手续尽快落实。亿嘉利公司投资后，每年反复向区政府提出履
行请求，但区政府均未按照约定履行《投资协议》,一直怠于协调其项目行政手续办理事宜，
隐瞒土地性质真相，无法办理相关手续。
行政协议的解除原告请求解除行政协议，法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会
公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议
行政协议的抗辩
当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，法院应予支持
80
行政法|授课精要
知识点4 行政协议案件的证据制度和法律适用制度
[行政性]被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、
变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任
举证责任[合同性]采用民事诉讼“谁主张，谁举证”模式：
1.原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。
2.对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任
[注意] 只要涉及“合法性”问题，则由被告承担举证责任，其他事项同民诉
诉讼程序应当适用行诉法的规定；行诉法没有规定的，参照适用民诉法的规定
实体问题
可以适用行政法相关规定，也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定
法律适用
新旧法
“老案老办法，新案新办法”模式：
适用
以新《行政诉讼法》生效日2015年5月1日为界限区分老案、新案
知识点5 行政协议判决形式
合法1.判决驳回原告诉讼请求；
被告变更、解除行
2.给原告造成损失的，判决被告予以补偿
政协议(类似具体
1.判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；
行政行为判决)
违法2.并可以判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决
被告予以赔偿
合法
1.判决驳回原告诉讼请求；
2.原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，判决被告予以补偿
1.判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；
被告未履约行为
2.被告无法履行或者继续履行无实际意义的，法院可以判决被告采取相应的
(类似民事合同判决)
违法补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿(原告要求按照约定的违
约金条款或者定金条款予以赔偿的，法院应予支持)。
3.[预期违约]被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告
在履行期限届满之前向法院起诉请求其承担违约责任的，法院应予支持
81
第十五章 行政复议法
一、行政复议和行政诉讼高度一致内容
(一)受案范围(绝大部分一致)
(二)复议申请人和诉讼原告
(三)复议被申请人和诉讼被告(绝大部分一致)
(四)复议第三人和诉讼第三人
(五)行政复议证据制度和法律适用(绝大部分一致)
(六)行政复议决定书和诉讼判决(绝大部分一致)
二、复议机关
复议机关
复议被申请人
备注
本级政府工作部门[例] 县公安局的案件找县政府复议；市公安局的案件找市
政府复议；省公安厅的案件找省政府
[例]乡政府的案件找县政府复议，县政府的案件找市政府
下一级政府
复议，市政府的案件找省政府复议。
[例外]省级政府作为复议被申请人时，复议机关是省级政
府自己
本级政府设立
[例]区政府设立的街道办作为被申请人，复议机关为设立
地方事务归政府
的派出机关
者区政府
(政府作为复议机关)
[例1] 北京工业大学为北京市属高校，由北京市政府直接管
本级人民政府
理，如果北京工业大学作为复议被申请人时，复议机关为北
及其部门管理
京市政府。
的被授权组织
[例2] 北京市律师协会，由北京市司法局管理，北京市律协
作为复议被申请人时，复议机关为北京市政府
县级政府工作部门[例]甲县公安局设立的派出所为复议被申请人时，复议机
设立的派出机构
关是甲县政府
[注意]此处的部委为广义概念，指的是国务院部门，包括
国务院部门自身
组成部门(比如教育部)和直属机构(比如国家税务总局，
国家统计局等)
全国事务归部委
(部委作为复议机关)
国务院部门设立
[例]财政部山西监管局是财政部的派出机构，山西监管局
的派出机构
作为复议被申请人时，复议机关为财政部
国务院部门管理
[例] 中国政法大学为教育部管理的高校，中国政法大学作
的被授权组织
为复议被申请人时，复议机关为教育部
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行政法|授课精要
续表
复议机关
复议被申请人
备注
对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务
垂直领导机关
和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请
还有两类是例外
行政复议
司法行政部门
[例]县司法局为复议被申请人，复议机关是本级政府(县
政府)或上一级司法行政部门(市司法局)
三、复议审理的一般程序
(一)申请和受理
申请
受理
全知道
自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法
律规定的申请期限超过60日的除外(≥60日)
告知行为内容，但未告知申请复议的权利、复议机关和申请期限：
知一半
1.自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年；
2.如果行政机关未来补充告知申请复议的权利、复议机关和申请期限，不得
超过自知道或者应当知道上述内容之日起60日
申请
期限
全不知
1.申请期：知内容60日内
2.最长保护期：行为作出5年(不动产案件20年)内
明确拒绝拒绝之日60日
诉不有履行期履行期届满后可以申请复议，期限60日
作为无履行期申请满60日后可以申请复议，期限60日
紧急情况当时便可以申请复议，期限60日
申请方式
1.书面(当面提交、邮寄、复议机关指定的互联网渠道等方式)
2.书面申请有困难的，可以口头申请
受理期限
应当在收到行政复议申请后的5日内，对申请进行审查并作出有关受理的决定
1.符合受理条件：决定受理。
2.不符合受理条件：决定不受理；受理后发现，决定驳回申请并说明理由。
受理结果
3.逾期未作出不予受理决定：视为受理。
4.材料补正：申请人应当自收到补正通知之日起10日内提交补正材料。有正当理由不
能按期补正的，行政复议机关可以延长合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视
为申请人放弃行政复议申请，并记录在案
1.申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行
复议不作
政复议机关可以直接受理。
为救济
2.[行政处分] 对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的
处分；经有权监督的机关督促仍不改正或者造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开
除的处分
收费
受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用
诉作为
83
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FAGYAN DHONGDE EDUCATOW
续表
受理
部分案件
1.对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申
的行政机
请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。
关自我审
2.行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理。
查制度
3. 认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起5日内转送行政复议
机关
1.应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印
审前程序件发送被申请人。
2.被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内，提
出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料
原则上
1.行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听
听取意见
取的意见记录在案。
2.因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理
应当听证
重大、疑难、复杂的行政复议案件。
[注意] 听证方式予以审理，而非行政诉讼的开庭方式进行审理
两种情形：
可以听证1.行政复议机构认为有必要听证。
2.申请人(注意：被申请人没有请求资格)请求听证的
1.听证由1名复议人员任主持人，2名以上复议人员任听证员，1名记
主持人
录员制作听证笔录。
审理方式
要求
2.复议人员是有特别要求的从事复议工作的人员。初次从事行政复议工
作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并
例外时
参加统一职前培训
听证
听证时间
应当于举行听证的5日前将听证的时间、地点和拟听证事项书面通知当
通知
事人
拒不参加
申请人无正当理由拒不参加听证的，视为放弃听证权利。
听证后果[注意] 此处只是视为在听证环节放弃听证权利，而非整个案件“视为
撤诉”
行政机关被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由并委托相
负责人
应的工作人员参加听证
听证笔录
效力
应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据，作出行政复议决定
审理人数
应当由2名以上行政复议人员参加
审理对象
被复议行政行为的合法性及合理性。
[注意]行政诉讼审理对象为被诉行政行为的合法性
84
(二)行政复议审理的普通程序
行政法|授课精要
续表
构成
县级以上各级政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会
1.为办理行政复议案件提供咨询意见。
职责
2.就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。
3.行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定
行政复议
1.案情重大、疑难、复杂；
委员会
应当咨询2.专业性、技术性较强；
的情形
3.对省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为不服的行政复议案件；
4.行政复议机构认为有必要
咨询意见
应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。
效力
[注意]只是参考依据，而非根据咨询意见作出复议决定
决定主体行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义作出行政
复议决定
1.复议机关应当自受理申请之日起60日内结案；但是法律规定的行政复议期限少
决定
于60日的除外。(≤60日)
决定期限[注意对比]申请环节为≥60日，决定环节为≤60日，背后法理为高效便民原则。
2.情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批
准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过30日
(三)行政复议的简易程序
复议机关审理下列复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可
以适用简易程序：
1.行政行为是当场作出的；
法定简易2.行政行为是警告或者通报批评；
适用范围
3.案件涉及款额3000元以下；
4.政府信息公开案件。
[注意]诉讼的法定简易包括3种情形，当场作出的、标的额2000元以下的、信息
公开的案件
约定简易
当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序
1.行政复议机构应当自受理行政复议申请之日起3日内，将行政复议申请书副本或者行政复议
申请笔录复印件发送被申请人。
审前程序2.被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起5日内，提出
书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。
[注意]普通程序是7日内发送被申请人，被申请人10日内答复并提交材料
审理方式可以书面审理
审理期限应当自受理申请之日起30日内作出行政复议决定
程序转化行政复议机构认为不宜适用简易程序的，经行政复议机构的负责人批准，可以转为普通程序
审理
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FANGYUw ZDHowcrE EDUCATON
四、行政复议的特别程序
条件
1.提出撤回的申请并说明理由。
2.经行政复议机构同意
撤回
1.复议机构准予撤回后复议程序即应终止。
后果
2.不得再以同一事实和理由提出行政复议申请，但是，违背申请人真实意思表示的除外。
3.撤回复议申请，只要在起诉期内仍然可以起诉
1.申请人和被申请人双方在复议决定作出前自愿达成和解协议。
条件
2.向复议机构提交书面和解协议。
3.和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益。
和解
4.不得违反法律、法规的强制性规定
结案
方式
当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请
参与人在复议机关的主持下，申请人和被申请人在复议决定作出前自愿达成
时间
行政复议审理中可以调解，行政复议案件审理前也可以调解
范围
《行政复议法》没有对调解的范围进行限制。
[注意]《行政诉讼法》和旧《行政复议法》调解范围均为赔偿、补偿和裁量行为
不诉
调解
不理
调解时，不局限于当事人的复议请求，这意味着调解可以突破不诉不理原则
1.合法、自愿。
条件
2.不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
3.不得违反法律、法规的强制性规定
程序
1.行政复议调解书加盖行政复议机关印章。
2.行政复议调解书经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力
后果
调解书可以作为强制执行的根据
1.作为申请人的公民死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议；
2.作为申请人的公民丧失参加行政复议的行为能力，尚未确定法定代理人参加行政复议；
3.作为申请人的公民下落不明；
4.作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人；
5.申请人、被申请人因不可抗力或者其他正当理由，不能参加行政复议；
中止条件
6.依照《行政复议法》规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止；
7.行政复议案件涉及的法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认；
8.行政复议案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结；
9.有权机关对规范性文件或者被申请人作出的行政行为依据一并审查，审查结果尚未最终
作出；
10.需要中止行政复议的其他情形
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行政法|授课精要
续表
1.申请人撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回；
2.作为申请人的公民死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利；
3.作为申请人的法人或者其他组织终止，没有权利义务承受人或者其权利义务承受人放弃
条件
行政复议权利；
4.申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因同一违法
终止
行为涉嫌犯罪，被采取刑事强制措施。
[注意]同一违法行转刑事，诉讼为中止，复议为终止
公民死亡、自然人丧失参加行政复议的能力、法人或者其他组织终止尚未确定权利义务承
中转终受人的，行政复议中止，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。
[注意]人死了、人疯了才有中转终制度，不可抗力等其他情形没有
五、抽象行政行为附带性审查
方式
附带性
申请
对象
其他规范性文件(国务院制定的其他规范性文件除外)。
规范性文件必须与被复议的行政行为之间具有关联性
条件
时间
申请复议的同时一并提出；申请人在申请时尚不知道该行政行为所依据的规定的，
可在作出行政复议决定前提出
流程
复议中止→3日内通知制定机关作出书面答复一→制定机关10日内作出
书面答复—→审查→决定
能管就管
时限
应当在30日内依法处理
审查
(有权处理)
1.认为相关条款合法的，在行政复议决定书中一并告知。
程序
结果
2.认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并
和
责令制定机关予以纠正
审查
结果
第一步
[转送]复议机关应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依
不管再转
法处理
(无权处理)
第二步[处理] 接受转送的行政机关应当自收到转送之日起60日内，将处理意见
回复转送的行政复议机关
六、复议决定和诉讼判决不同之处
诉讼
复议
合法行政行为
驳回原告诉讼请求
一般是维持决定
变更范围宽泛(所有行政行为在未正确适用依
变更判决和决定
变更仅针对行政处罚显失公正，其他
行为涉及款额认定、确定有误的情况
据、事实不清、证据不足经行政复议机关查清
事实、证据和内容不适当时，均可变更)
行政行为内容明显不当，可以撤销
撤销判决的情形
行政行为内容不适当，只能变更，不可撤销
(如果是处罚明显不当，可撤可变)
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七、复议决定书和复议意见书
1.行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖行政复议机关印
章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
2.行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政
复议决定书向社会公开。比如，准予许可行为要公开，所以，对应该行为的复议决定书也要
向社会公开；但不予许可不公开，所以，对应该行为的复议决定书也不需要向社会公开。
3.行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有
关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议
意见书之日起60日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。
八、复议强制执行的主体和方式
1.被申请人不履行：被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解
书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申
请人的有关负责人或者予以通报批评。
2.申请人、第三人逾期不起诉又不履行：
(1)维持决定，由作出行政行为的行政机关强制执行或者申请法院强制执行；
(2)改变决定，由行政复议机关强制执行或者申请法院强制执行；
(3)复议调解书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请法院强制执行。
九、复议和诉讼对比表
比较项
行政复议
行政诉讼
复议机构(行政复议机关中具体办理行政
处理机构
法院行政审判庭
复议事项的机构)
具体行政行为、行政合同、部分抽象行政
具体行政行为、行政合同、部分抽象行政行为，
受案范围
行为
但行政终决除外
审查内容合法性、合理性
合法性
收费
不收费
可收费
直接起诉6个月，经复议后15日，法律另有规定
提起期限60日，法律规定超过60日的除外
的除外
审查受理5日内进行审查
7日内进行审查
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行政法|授课精要
续表
比较项
行政复议
行政诉讼
[普通程序]应当自行政复议申请受理之日
起7日内，将行政复议申请书副本或行政
复议申请笔录复印件发送被申请人。被申
审前程序
在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告。
请人应当自收到之日起10日内，提出书面
被告应当自收到之日起15日内提交答辩状
答复
[简易程序]3日发送，5日答复
[普通程序]听取意见方式审理；因当事人
原因不能听取意见的，可以书面审理。
[听证程序]重大、疑难、复杂案件应当听
审理方式
开庭审(但事实清楚的，二审可不开庭审)
证；行政复议机构认为有必要，或者申请
人请求听证的，可以组织听证。
[简易程序]可以书面审理
审理人数普通程序2人以上，听证程序3人以上+1
3人以上单数，简易程序1人审理
当场作出的；警告或者通报批评；标的
法定简易
3000元以下；信息公开案件
当场作出的、标的2000元以下、信息公开案件
人死了、人疯了中止满60日结案；行转刑
中止审理结案
人死了、人疯了中止满90日结案；行转刑中止
[普通程序]60日，法律规定少于60日的
[普通程序]一审6个月、二审3个月；基层及
中院需延长的，由高院批准；高院需延长的，由
审理期限除外；经负责人批准，可最多延长30日。
[简易程序]30日
最高院批准。
[简易程序]45日
[普通程序]被告15日。
举证期
[普通程序]被申请人10日
[简易程序]法院确定或当事人协商并经法院准
[简易程序]被申请人5日
许，但协商不超过15日
法律适用依照法律、法规、规章
依据法律/法规，参照规章
附带审查能管就管，不管再转
不适用、提建议、告领导
调解范围
由行政行为引发的各类行政案件
赔偿/补偿/自由裁量行为
1.变更范围宽泛(所有行政行为在未正确
适用依据、事实不清证据不足经行政复议
1.变更仅针对行政处罚显失公正，其他行为涉及
机关查清事实和证据、内容不适当时，均
处理权限
款额认定、确定有误的情况。
可变更)。
2.行政行为内容明显不适当，可以撤销。
2.行政行为内容不适当，变更决定。
3.合法行为判决驳回
3.合法行为以维持决定为主
决定公开
根据被复议的行政行为类型决定复议决定
是否公开
一律公开宣告判决
89
第十六章 国家赔偿法
第一节 国家赔偿法总论
一、国家赔偿的概念
国家赔偿是指国家对国家机关及其工作人员违法行使职权或存在过错等原因造成的损害
给予受害人赔偿的制度。国家机关包括依照宪法和组织法设置的行政机关、审判机关和检察
机关。国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两部分内容。
二、国家赔偿的归责原则
违法归责
一般事实
过错归责
违法归责
行为行为
逮捕和
判决
结果归责
图5 国家赔偿归责原则的变迁
[知识要点]
1.过错责任的判断方法是以理性第三人的合理注意义务为标准，国家机关未尽合理注意
义务造成损害的，则有过错，应当赔偿；反之，则不赔偿。
2.结果责任的判断方法是“不看事中看事后，没罪关了就要赔”,不管逮捕、判决作出
时(事中)的状态是否违法，只看事后的结果，只要事后证明司法机关羁押了没罪的人，那
么就应当给予赔偿。
3.刑事拘留的归责形式较为特别：
(1)违法采取刑事拘留措施。刑事拘留一般情况下适用“只看事中不管事后”的归责模
式，确定是否需要赔偿只需要判断拘留作出时是否违反《刑事诉讼法》的规定。违法刑事拘
留，无论是违反《刑事诉讼法》规定的实体条件还是程序条件，国家都要承担赔偿责任。
(2)合法采取刑事拘留措施后终止追究刑事责任。合法拘留后又超过羁押期限、仅仅因
为“超期”而违法的，如果当事人最终被确定无罪，那么国家应当予以赔偿，赔偿的范围涵
盖整个拘留期间，既包括法定期限内的拘留，又包括超过法定期限的拘留，并不限于赔偿超
过规定期限的那部分期间。
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适用范围
判断方法
特别注意
过错责任
“过错”的判定以理性第三
事实行为
人的合理注意义务为标准
/
结果责任
错捕、错判
不看事中看事后，没罪关
1.违法刑事拘留，适用违法归责。
了就要赔
2. 超期拘留，适用结果归责
除事实行为、错捕、错判
违法责任
外，其他属于国家赔偿范
是否违反法律规定
/
围的行为种类
行政法|授课精要
三、国家赔偿的构成要件
主体要件
国家机关和国家机关工作人员。特殊情况下，还包括法律法规授权的组织和国家机关委托
的组织和个人
行为要件
致害行为必须是与执行职务有关的行为，包括法律行为和事实行为，也包括作为和不作为
行为
损害结果要件
损害包括人身损害和财产损害
因果关系要件
确认国家赔偿责任必须符合两个条件：一是因果之间具有逻辑联系，此案符合逻辑联系的
条件；二是因果之间有直接相关性，即依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连
第二节 行政赔偿
一、行政赔偿的概念
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组织
二、行政赔偿范围
的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
(1)违法的行政拘留、行政强制措施。
(2)非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由。
1.侵犯人身权
(3)殴打、虐待(自己或唆使、放纵他人)→公民身体伤害或者死亡的。
(4)违法使用武器、警械→公民身体伤害或死亡。
(5)其他违法行为→公民身体伤害或死亡
(1)违法的行政处罚。
2.侵犯财产权
(2)违法的行政强制措施。
行政赔偿
(3)违法征收、征用财产的。
范围
(4)造成财产损害的其他行为
因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使当事人合法权益遭受损害
3.不作为
的，行政机关应承担赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、
拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素
(1)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。
4.不予赔偿的范围
(2)因受害人自身行为致使损害发生的。
(3)不可抗力。
(4)第三人过错
三、行政赔偿请求人和赔偿义务机关
(一)行政赔偿请求人
行政赔偿请求人是指依法享有取得国家赔偿的权利，请求赔偿义务机关确认和履行国家
赔偿责任的公民、法人或者其他组织。行政赔偿请求人事实上就是行政赔偿中的“原告，
虽然和原告名称不同，但本质完全一致，考生不必专门掌握。行政赔偿请求人分为：民、法
人或者其他组织三种。
91
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1.公民。公民作为行政赔偿请求人，分为两种情况：
(1)受害的公民本人。受害的公民本人是行政侵权行为的侵害对象，当然可以作为行政
赔偿请求人。
(2)受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人可以提起行政赔偿诉讼，并提供
该公民死亡证明、赔偿请求人与死亡公民之间的关系证明。受害的公民死亡，支付受害公民
医疗费、丧葬费等合理费用的人可以依法提起行政赔偿诉讼。
2.法人或其他组织。法人或其他组织作为行政赔偿请求人，有两种情况：
(1)受害的法人或其他组织，即其合法权益遭受行政侵权行为直接侵害的法人。
(2)有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人
或者其他组织可以依法提起行政赔偿诉讼。
(二)行政赔偿义务机关
行政赔偿义务机关是指代表国家处理赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的行政机
关。行政赔偿侵权人事实上就是行政赔偿中的“被告”,虽然和被告名称不同，但本质基本
相同，考生需重点掌握的有两个地方。(第6点和第7点)
1.单独的赔偿义务机关。行政机关及其工作人员行使行政职权时侵犯公民、法人和其他
组织的合法权益而造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关，这是确认行政赔偿义务机关的
一般情况。
2.共同赔偿义务机关。两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，共同侵权
行政机关为共同被告，共同赔偿义务机关之间负连带责任。赔偿请求人坚持对其中一个或者
几个侵权机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。
3.法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织在行使行政职权时侵犯公民、法人和
其他组织的合法权益造成损害的，该组织为赔偿义务机关。
4.委托的行政机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托职权时侵犯公民、法
人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。
5.行政机关撤销时的赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机
关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关，那么撤销该赔偿义务机关的行政机关
为赔偿义务机关。
6.经过行政复议的赔偿义务机关。原行政行为造成赔偿请求人损害，复议决定加重损害
的，复议机关与原行政行为作出机关为共同被告。赔偿请求人坚持对作出原行政行为机关或
者复议机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。
[注意] 复议机关与原侵权机关是共同赔偿义务机关，但不负连带责任，而是各自对自
己侵权造成的损害承担责任。
7.派出机构侵权行为的赔偿义务机关。由于派出机构并没有独立的经费来源，于是，均
由其所属的行政机关作为赔偿义务机关。比如，派出所不论作出何种行为，永远不会成为赔
偿义务机关，均由派出所所属的公安局负责赔偿。
8.行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，因据以强制执行的行政行为违法而发生
行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。
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行政法|授课精要
四、行政赔偿程序概述
行政赔偿程序
单独提起赔偿请求的程序
一并提出赔偿请求的程序
知道或应知道2年内提出
口头或书面
行政复议
行政诉讼
直接起诉
申请
1.先行处理程序
1.已经通过
6个月
(2个月内作出赔偿
其他方式
60天
协议或决定书)
确认行为违法
受理
3个月
60天
赔偿决定
15天
起诉
2.单独提出行政赔偿诉讼
2.单独提起行政赔偿诉讼
(一审、二审)
7日内受理
第一审程序
6个月
第二审程序
3个月
执行程序
图6 行政赔偿程序
[注意1]右侧一并赔偿需要注意：原告提起行政诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼，法院
审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。
[注意2] 左侧单独赔偿需要注意：
(1)行政行为已经被确认违法是单独提起赔偿诉讼的必须前提。
(2)确认违法，既可以是在先行处理时，也可以是通过其他途径被确认违法，比如，行
政行为被有权机关(上级机关、法院或行政机关自己)依照法定程序撤销、变更、确认违法
或无效，或者实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处
分确认为渎职、滥用职权。
(3)如果行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，法
院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。通俗地说，因行政行为未被确认违法，
导致达不到提起赔偿诉讼的条件，但当事人非要找法院诉讼怎么办?那就只能把当事人
“踢”到右侧的一并赔偿程序中了。
[注意3]举证责任。原则上《国家赔偿法》在举证责任的分配上采取类似于民事赔偿的
“谁主张，谁举证”的原则，但行政赔偿领域，在限制人身自由期间，发生被限制人身自由期间
受到身体伤害时，举证责任会发生倒置，应当由赔偿义务机关就因果关系的问题进行举证。
五、行政赔偿的追偿制度
赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织
或者个人承担部分或者全部赔偿费用。
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[最爱考]
2006年10月11日晚，王某酒后在某酒店酗酒闹事，砸碎店里玻璃数块。此时某区公安
分局太平派出所民警任某、赵某执勤路过酒店，任某等人欲将王某带回派出所处理，王某不
从，与任某发生推搡。双方在扭推过程中，王某被推倒，头撞在水泥地上，当时失去知觉，
送往医院途中死亡，后被鉴定为颅内出血死亡。2006年12月20日，王某之父申请国家赔偿。
问题：
1.公安机关是否应当对王某的死亡承担国家赔偿责任?为什么?
2.王某的父亲是否有权以自己的名义提出国家赔偿请求?本案国家赔偿义务机关是谁?
3.本案请求国家赔偿的时效如何计算?
4.本案当事人申请行政赔偿的程序应当如何确定?
5.本案的举证责任应当如何分配?
6.如果公安机关对受害人赔偿后，对民警如何处理?
解析：
1.公安机关应当对王某的死亡承担国家赔偿责任。因为公安民警在执行职务过程中与王
某发生推搡致王某摔倒死亡，未尽到合理注意义务，其行为违法，符合国家赔偿责任构成要
件，王某虽也有过错，但不能免除国家赔偿责任。
2.(1)王某的父亲有权以自己名义提出国家赔偿请求。《国家赔偿法》第6条第2款规
定，受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。
(2)本案的国家赔偿义务机关是某区公安分局。行政机关及其工作人员行使行政职权时
侵犯公民、法人和其他组织的合法权益而造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关，这是确
认行政赔偿义务机关的一般情况。
3.赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人
员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计
算在内。
4.由于暴力侵权行为属于事实行为，不属于行政诉讼与行政复议受案范围，所以，当事
人无法通过一并提出赔偿请求获得救济，只能够通过单独处理赔偿争议程序获得赔偿。第一
步，请求权人单独申请行政赔偿，应当由赔偿义务机关先行处理。第二步，经过先行处理程
序，如果当事人对赔偿结果满意，可以进入执行程序；如果当事人对赔偿结果不满意，当事
人接下来可以提起单独的行政赔偿诉讼，通过法院的判决来解决。
5.法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证
据。但是，原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实或者损害
与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明。本案由于王某没有被限制
人身自由，应当适用“谁主张，谁举证”的一般逻辑，王某的父亲和区公安分局应当就各自
提出的主张进行举证。
6.公安机关对受害人赔偿后，若认为民警犯有重大过失，可以责令该民警承担部分或全
部赔偿费用。
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行政法|授课精要
第三节 刑事司法赔偿
一、刑事司法赔偿范围
违法1.违反《刑事诉讼法》的规定对公民采取拘留措施=赔。
拘留2.合法拘留+超期羁押+被拘留人无罪=赔
没罪关了就要赔，有罪关了也白关(结果责任)。
错捕[注解1]“没罪”包括公民没有实施犯罪行为或者没有充分确凿的证据证明公民实施了犯
人身
错判
罪行为两种情形。
[注解2]“关”指的是拘役、有期徒刑、无期徒刑等对公民的人身自由构成实际羁押的刑
自由权
事行为，不包括减刑期间、保外就医期间、有期徒刑缓期执行和管制等
免罪关了分前后，赔后不赔前。
[注解1] 免罪包括违法的未成年人、精神病人和《刑事诉讼法》第16条规定的不追究刑
例外
事责任的情况(显时特告死)。
[注解2]“前后”的含义是以判决生效为界限区分前后，在判决生效前的羁押，不论拘留
和逮捕，不赔偿；在判决生效之后，如果对当事人还有羁押，赔偿
财产权1.违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施。
2.依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行
1.对有罪公民不应当判处死刑而判处死刑且已执行。
生命
健康权2.刑讯逼供、殴打、虐待(自己或唆使、放纵他人)造成公民身体伤害或者死亡。
3.司法机关及其工作人员违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡
不予
1.因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的。
赔偿
2.司法机关工作人员行使与职权无关的个人行为。
3.公民自伤、自残等故意行为致使损害发生
二、刑事司法赔偿义务机关
1.原则上：谁作谁赔。
2.例外时：限制人身自由适用赔偿义务机关后置原则，“谁最后作有罪决定，谁赔偿”,
具体表现为下表：
案件类型
赔偿义务机关
错拘案件
决定拘留的机关(公安机关、人民检察院)
错捕案件
决定逮捕的机关(人民检察院、法院)
既有错误拘留又有错误逮捕的，由决定逮捕的机关赔偿
一审判有罪，二审改判无罪
一审法院
一审判有罪，二审发回重审后，一审改判无罪
一审法院
一审判有罪，二审发回重审，人民检察院要求撤诉的一审法院
一审判有罪，二审发回重审后，一审退回人民检察
院补充侦查，人民检察院作出不起诉或者撤销案件一审法院
再审改判无罪的
作出原生效判决的法院
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三、刑事司法赔偿程序
(一)赔偿义务机关为非法院的司法赔偿程序
知道或者应当知道司法行为
2年内提出赔偿申请，羁押期除外
1.赔偿先行处理程序
(应充分听取意见，可协商，收到申请2个月作出决定)
赔、不赔或不作为决定之日起30日
2.赔偿义务机关上一级机关复议
(收到申请2个月作出决定)
赔、不赔或不作为决定之日起30日
3.上一级机关同级法院的赔委会决定
(收到申请3个月作出决定，特殊案件经本院院长批准，可延长3个月)
(二)赔偿义务机关为法院的司法赔偿程序
知道或者应当知道司法行为
2年内提出赔偿申请，羁押期除外
1.赔偿先行处理程序
(应充分听取意见，可协商，收到申请2个月作出决定)
赔、不赔或不作为决定之日起30日
2.上一级法院的赔委会决定
(收到申请3个月作出决定，特殊案件经本院院长批准，可延长3个月)
四、刑事司法赔偿中赔偿委员会重审程序(类似再审)(2个月内完成)
本级赔委会重审
1.本院院长决定
2.上级法院指令(可能是因当事人申诉)
上级赔委会重审
1.赔偿请求人向上级法院赔委会申诉(可能是因当事人申诉)
2.上级检察院要求(类似于抗诉)
第四节 赔偿项目、标准和支付
一、人身损害的赔偿方式
权益损害情形
支付赔偿金项目
标准
侵犯人身自由
按日支付赔偿金
按照决定赔偿时的国家上年度职工日平均工资
计算
医疗费、护理费
护理期限应当计算至公民恢复生活自理能力时止
造成身体伤害
不超过上一年度职工年平均工资的5倍，民因
按日支付误工收入赔偿金
伤致残持续误工的，误工时间可以计算至作为赔
偿依据的伤残等级鉴定确定前1日
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行政法|授课精要
续表
权益损害情形
支付赔偿金项目
标准
丧葬费
总额为上一年度职工年平均工资20倍
造成死亡
死亡赔偿金
参照作出赔偿决定时被扶养人住所地所属省级人
扶养的无劳动能力人的生活费
民政府确定的最低生活保障标准执行
医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、
康复费等因残疾而增加的必要支出和
/
继续治疗所必需的费用
完全丧失劳动
能力
决定赔偿时国家上年度职工年平均工资的10倍至
残疾赔偿金
(1-4级伤残)
20倍
扶养的无劳动能力人的生活费
参照作出赔偿决定时被扶养人住所地所属省级人
民政府确定的最低生活保障标准执行
医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、
康复费等因残疾而增加的必要支出和
/
继续治疗所必需的费用
部分丧失劳动
能力
5至6级的，国家上年度职工年平均工资的5倍
(5-10级伤残) 残疾赔偿金
至10倍；7至10级的，国家上年度职工年平均
工资的5倍以下
扶养的无劳动能力人的生活费
不发放
行使职权限制或剥夺公民的人身自由和侵害生命健康权并造成精神损害(关或打):
1.一般后果：消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。
2.严重后果(包括一般严重和特别严重):消除影响、恢复名誉、赔礼道歉+精神损害抚
慰金。
精神损害
(1)一般严重：受害人被非法限制人身自由超过6个月；受害人经鉴定为轻伤以上或者残
疾；受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾，且与违法行政行为存在关联；受害人
名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害，且与违法行政行为存在关联。
(2)特别严重：受害人被限制人身自由10年以上；受害人死亡；受害人经鉴定为重伤或
者残疾1至4级，且生活不能自理；受害人经诊断、鉴定为严重精神障碍或者精神残疾1
至2级，生活不能自理，且与违法行政行为存在关联
二、财产损害的赔偿方式
(一)能返还就返还，能复原就复原，实在不行才赔钱
1.能返还就返还，能复原就复原
能够返还财产或者恢复原状的，应当返还财产或者恢复原状。比如，当处罚行为被认为
违法时，即应返还受害人的财产；没收违法财物处罚被认为违法时，退还罚没财物；解除查
封、扣押、冻结，如果被侵害的财产尚未灭失，应当返还，如果应当返还的财产被损坏，能
够恢复原状的，应当恢复原状。
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2.实在不行才赔钱
(1)财产不能恢复原状或者灭失的，计算直接损失的标准是市场价格，计算时间点是侵
权行为发生时。市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采取
其他合理方式计算损失。
[注意]违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于
被征收人依法应当获得的安置补偿权益。
(2)行政赔偿，刑事司法赔偿：拍卖拍多少赔多少，变卖赔差额。
(二)赔钱只赔直接损失
直接损失，是指因遭受不法侵害对现有财产带来的必然性、直接性的侵害，其中不包括
受害人的可得利益或期待性利益。
[法条示例]
《国家赔偿法》第三十六条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下
列规定处理：
(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条 下列损失属于国家赔偿法第三
十六条第六项规定的“停产停业期间必要的经常性费用开支”:
(一)必要留守职工的工资；
(二)必须缴纳的税款、社会保险费；
(三)应当缴纳的水电费、保管费、仓储费、承包费；
(四)合理的房屋场地租金、设备租金、设备折旧费；
(五)维系停产停业期间运营所需的其他基本开支。
第二十九条 下列损失属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的“直接损失”:
(一)存款利息、贷款利息、现金利息；
(二)机动车停运期间的营运损失；
(三)通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等；
(四)对财产造成的其他实际损失。
在国家赔偿法中，“利息”被视为直接损失。返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收
的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，国家机关应当支付银行同期存款利息。无法返还财产、
恢复原状的，国家机关也应该限期支付赔偿金和相应的利息损失。
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