“十五五”时期，数字政府建设进入由平台整合深化转向能力体系重构的新阶段。围绕一体化政务服务平台、城市运行管理平台、政务数据共享交换体系、集约化基础设施体系，各地已形成较为扎实的建设基础，“跨省通办”、“一网通办”、一网统管、“一表通”等重点任务持续推进。随着大模型、知识工程、智能体、感知网络、智算设施、运行时代码生成与执行等能力加快发展，数字政府建设重心同步调整，统筹推进底座升级、中枢建设、语义驱动、决策智能、业务闭环和持续运营，已成为“十五五”时期的重要任务。为适应这一要求，需构建面向 AI 原生阶段的数字政府顶层架构，推动数字政府由平台建设型架构向能力运行型架构演进。
二、建设基础与阶段要求
经过多年持续建设，数字政府已形成较为完整的平台体系、数据体系和制度体系。政务服务领域，线上线下融合服务能力持续增强，事项标准化、流程规范化、服务集约化水平稳步提升。城市治理领域，视频感知、物联感知、网格管理、事件处置、指挥调度等能力持续汇聚，运行监测和联动处置能力不断增强。数据资源领域，目录管理、共享交换、治理管控、开发利用同步推进，数据要素对政府履职的支撑作用逐步显现。基础设施领域，政务云、政务外网、城市专网、感知终端、算力资源、智算资源加快布局，为数字政府深化建设提供了较强支撑。同时，现有架构仍存在统筹支撑能力不足、智能能力嵌入不深、业务运行系统逻辑较强、制度衔接有待完善等问题。网络、感知、平台、算力、智算等资源统筹调度能力仍需增强；人工智能应用进入审批、监管、调度、督办、研判等核心业务链条的深度仍显不足；群众、企业和基层工作人员在办事、协同、处置过程中仍需适应事项分类、系统入口和模块调用规则；权限边界、责任追溯、模型管理、安全审计、人工复核等制度安排仍需进一步健全。围绕上述情况，“十五五”时期数字政府建设需由系统建设导向转向能力体系建设导向，重点推进底座重构、中枢升级、语义驱动、决策支撑、业务闭环和制度保障协同发力，形成与 AI 原生阶段相适应的总体架构。
数智基础设施层是 AI 原生数字政府的运行底座。建设重点是推进通信能力、感知能力、计算能力、智算能力协同布局、统一调度、集约供给，形成通感算智一体化基础设施体系。通信能力承担跨部门、跨层级、跨区域连接支撑任务。感知能力承担视频感知、物联感知、时空感知、业务感知等多源采集任务。计算能力承担云资源、边缘资源、通用算力资源统筹供给任务。智算能力承担模型训练、推理服务、智能体运行、复杂任务编排和场景模拟推演等支撑任务。“十五五”时期，数智基础设施层建设要突出统筹布局、集约建设和场景适配，推动网络、感知、算力、智算资源一体规划、一体建设、一体调度，增强对高频事项办理、重大风险监测、复杂事件联动、跨区域业务协同的支撑能力。围绕基层治理、应急管理、社会救助、生态环保、城市运行等重点场景，推动感知采集、数据传输、智能分析、业务响应紧密衔接，提升数字政府运行的实时性、稳定性和韧性。
3.2 智能中枢层
智能中枢层是 AI 原生数字政府的认知底盘和能力底盘。建设重点是统筹大模型、小模型、知识体系、规则体系、记忆体系和智能体体系，形成面向治理场景的统一认知能力和统一能力调度体系。大模型承担自然语言理解、综合分析、复杂推理、交互生成等通用能力。小模型承担专业识别、分类判断、风险预警、趋势分析、场景预测等垂直能力。知识体系承载政策法规、业务规范、数据口径、案例经验、地方实践等内容。规则体系固化权限边界、业务约束、流程要求、责任链条和合规要求。记忆体系沉淀历史任务、运行状态、用户偏好、场景上下文和业务反馈。智能体体系将模型能力、知识能力、工具能力和业务能力组织为可调用、可协同、可执行的任务单元，承担任务拆解、流程编排、协同执行、结果回传等职责。“十五五”时期，智能中枢层建设要坚持统一规划、分层供给、集约建设，围绕共性认知能力、通用知识能力、标准规则能力、基础智能体能力形成统一供给体系，围绕审批、监管、执法、调度、督查、服务、决策等重点场景发展垂直模型和专用智能体，提高场景适配能力和能力复用水平。
决策中枢层是 AI 原生数字政府承接分析研判、方案生成、规则校核、指令形成和人工复核的重要层级。建设重点是将数据能力、模型能力、知识能力和规则能力转化为可审议、可采纳、可执行、可追溯的治理行动。围绕审批、监管、调度、风险处置、政策兑现、资源配置、应急管理等重点场景，决策中枢层承担态势分析、趋势判断、风险识别、方案生成、方案比选、规则校核、责任确认和人工复核等职责，形成由智能输出向治理动作转换的统一支撑体系。“十五五”时期，决策中枢层建设要突出决策智能能力建设，围绕重点业务事项建立分析模型、推演模型、校核模型和比选机制，提升信息整合、方案生成、风险识别和辅助决策能力。围绕高敏感场景，严格保留人工确认、权限确认和责任确认环节，确保决策过程边界清晰、责任明确、链条可溯。
3.5 业务运行层
业务运行层是 AI 原生数字政府价值释放的主要场域。建设重点是围绕群众办事、企业服务、基层治理、机关协同等场景，重组业务入口、重组能力单元、重组闭环链条，推动数字政府运行方式系统优化。在群众和企业服务领域，围绕“一网通办”、“跨省通办”、政策直达、诉求响应等重点任务，推动自然语言交互进入统一服务入口，提升需求识别、事项匹配、材料预审、政策匹配、办理引导和结果反馈能力。在基层治理领域，围绕网格事件处置、民生诉求流转、风险隐患排查、重点人群服务、重点区域监测等任务，推动感知数据、业务数据和处置流程协同联动。在机关协同领域，围绕公文处理、会议管理、督查督办、政策解读、辅助决策、综合调度等事务，推动智能能力嵌入内部运行流程，提升流转效率、协同效率和管理精度。业务运行层建设要同步推进能力体系建设，围绕材料核验、证照比对、政策匹配、数据分析、报告生成、指令下达、预警推送、风险识别等高频能力，形成标准化、组件化、可复用的技能体系，支撑跨场景灵活组合和统一调用。
3.6 运行时代码生成与执行机制
运行时代码生成与执行机制是 AI 原生数字政府适应即时任务求解需求的重要机制安排。建设重点是围绕即时分析、即时计算、即时推演、即时处理等任务，在受控环境中生成临时求解逻辑，完成运行处理并回收相应执行单元。围绕具体任务，系统依据数据结构、任务要求、规则约束和输出目标，实时生成求解代码或处理逻辑，在隔离环境中执行分析计算、数据加工、情景推演、格式转换、报表整理、规则校验和结果生成等任务，任务完成后相关临时代码和运行单元即时退出。“十五五”时期，运行时代码机制建设要坚持受控生成、受控执行、受控回传、用后回收，依托沙箱环境、权限管理、过程审计、结果留痕和人工校核等手段，提升即时任务求解能力。围绕审批决定、执法处置、资金拨付、监管处罚等高敏感场景，运行时代码机制主要用于辅助分析、预处理、模拟推演和结果整理，不直接越过决策控制链和责任链。
四、治理体系、安全体系与持续运营体系
治理体系、安全体系和持续运营体系是 AI 原生数字政府顶层架构稳定运行的重要纵向支撑。治理体系建设贯穿数智基础设施层、智能中枢层、语义交互层、决策中枢层和业务运行层。围绕标准规范、组织机制、权责边界、流程制度、绩效评估、数据治理、模型治理、智能体治理、技能治理等关键内容，形成系统化治理安排。基础设施层强化统筹治理，智能中枢层强化模型治理和知识治理，语义交互层强化意图识别治理和任务编排治理，决策中枢层强化责任链条治理，业务运行层强化场景治理和执行治理。安全体系建设贯穿架构全流程。围绕基础设施安全、数据安全、模型安全、内容安全、决策安全和业务安全，形成分层分类防护机制。基础设施安全侧重网络、平台、算力和感知设施稳定运行；数据安全侧重采集、交换、存储、使用、授权、脱敏和留痕全过程管理；模型安全侧重越权调用、幻觉风险、提示注入、数据泄露、版本管理和输出校核；内容安全侧重政务表达准确性、政策口径一致性和合规性；决策安全侧重建议依据充分、推演路径可溯、人工复核到位；业务安全侧重审批、执法、调度、救助等关键场景保留必要确认机制和兜底机制。持续运营体系建设适应 AI 原生数字政府长期演进的需要。围绕数据资源、知识体系、模型能力、技能组件、业务场景和组织机制，建立动态更新、持续评测、持续优化工作机制。推进数据资源常态化治理，保持知识体系准确更新，强化模型能力评测优化，推动技能体系沉淀扩展，围绕高频事项、重点领域和基层急需问题持续打磨成熟场景，形成能力随应用增长、价值随运行积累、机制随实践优化的演进格局。
五、“十五五”时期建设思考
结合“十五五”时期数字政府建设总体要求，AI 原生数字政府顶层架构建设按照统筹推进、分步实施、场景牵引、能力沉淀的思路组织实施。规划前期，重点夯实通感算智一体化底座，完善数据资源体系、网络体系、感知体系、算力体系和智算体系，增强基础设施对重点场景的支撑能力。同步启动共性知识库、规则库、模型管理体系、基础智能体体系和语义交互能力建设，为统一中枢供给和语义驱动运行奠定基础。规划中期，重点推进智能中枢层、语义交互层和决策中枢层建设，形成统一模型调度、统一知识供给、统一规则控制、统一任务编排、统一决策支撑体系，推动智能能力向审批、监管、服务、治理、决策等重点业务环节深化嵌入。围绕“一网通办”、一网统管、“跨省通办”、“一表通”、基层治理、机关协同等重点方向，建设一批带动性强、复用性高、可复制推广的典型场景，并同步开展运行时代码生成与执行机制在分析计算、情景推演、数据加工等场景中的应用。规划后期，重点完善治理体系、安全体系和持续运营体系，健全标准规范、审计机制、评估机制和运维机制，推动知识体系、技能体系、决策体系、场景体系和组织机制进一步成熟，形成较为完整的 AI 原生数字政府建设模式。围绕重点地区、重点行业和重点领域，总结推广可复制经验，增强架构对全域数字政府建设的支撑能力。
六、结语
“十五五”时期，数字政府建设围绕能力体系重组、运行机制优化和治理方式深化持续推进。构建 AI 原生数字政府顶层架构，是适应人工智能技术演进和数据要素深度流通配置要求、提升政府履职能力和治理现代化水平的重要安排。通过统筹构建“五横三纵一机制”总体体系，数字政府将逐步形成更加完整的感知能力、认知能力、语义理解能力、决策支撑能力、执行闭环能力和持续演进能力，为“十五五”时期政府数字化转型向更高水平迈进提供有力支撑。
夜雨聆风
