作者按：AI监管的对象到底是什么？是技术本身，还是技术的应用场景？是模型的开发者，还是模型的部署者？

欧盟的回答是：应用场景决定监管强度；

美国的回答是：技术本身中立，监管聚焦于具体违法行为；

英国的回答是：不对AI进行事前分类和一刀切监管，而是依赖现有监管机构在其各自领域内识别和管理AI带来的具体风险。

2026年4月10日，德国《商报》一则报道引发全球科技界关注：欧盟委员会或在未来几天内宣布，将OpenAI的ChatGPT正式认定为“超大型在线搜索引擎”（Very Large Online Search Engine, VLOSE），纳入《数字服务法》（Digital Services Act, DSA）监管。

欧盟委员会发言人回应称，ChatGPT搜索功能在欧盟的月活跃用户已超过DSA设定的4500万门槛。OpenAI自身披露的数据更为精确：截至2025年9月底的六个月期间，ChatGPT搜索功能在欧盟的平均月活跃用户约为1.204亿。

传统的“关键词→链接”式搜索，正在被生成式AI带来的“对话式搜索”所替代。用户不再被动接受系统推送的网页链接，而是获得经过AI系统整合、理解、生成的结果。这一变化深刻动摇了DSA原有的监管预设。

一旦被认定为VLOSE，OpenAI将承担与谷歌搜索同等强度的法定义务：透明化算法运作机制，主动识别并减轻系统性风险，建立非法内容通知与行动机制，接受年度独立审计。若有违反，将面临最高达全球年营业额6%的罚款。

一、类推解释？扩大解释？

DSA于2022年11月16日正式生效，但除VLOPs/VLOSEs的部分条款自生效之日起适用外，大部分义务性条款自2024年2月17日起才全面适用。它是目前国际上最系统化的互联网平台监管立法，其监管逻辑可概括为三层递进结构。

第一层，中介服务（intermediary services）。包括纯粹管道（mere conduit）、缓存（caching）、托管（hosting），适用基础义务。

第二层，在线平台（online platforms）。适用基础义务，附加透明度与用户保护义务。

第三层，超大型在线平台（Very Large Online Platforms, VLOPs）和超大型在线搜索引擎（Very Large Online Search Engines, VLOSEs）。月活跃用户超过4500万（即欧盟人口的10%），适用最严苛的额外义务。

DSA第33条明确，VLOPs和VLOSEs须满足月活跃用户4500万以上的门槛；第34条进一步要求其识别、评估并减轻由服务设计、功能或使用所引发的系统性风险。

问题的症结在于：DSA的法律分类体系沿用了2000年《电子商务指令》（Directive 2000/31/EC）对中介服务的概念框架，但该框架的底层预设是——受监管的服务均为“中介服务”，它们传输或存储的信息由服务接收者提供，服务提供者本身不创造内容。生成式AI根本不在这个预设之内。学界明确指出，DSA“无法清晰地捕捉生成式AI系统本身”（does not clearly capture generative AI systems per se）。

二、概念适用的削足适履

这是一种结构性的法律不对称：欧盟委员会可以对整合了生成式AI的平台（如X平台）采取行动，但不一定能够针对生成式AI系统本身（如Grok）采取行动。

欧盟发言人的表态中藏着一个微妙的限定词：“逐案分析”（case-by-case basis）。这意味着欧盟承认大型语言模型不能被一概而论地塞进既有分类，但监管的需求压倒了分类的严谨性。委员会此前已表态：“大型语言模型可能落入DSA的适用范围，但须在‘逐案分析’的基础上判断。”（Large Language Models could potentially be in the scope of the DSA, but that this had to be analysed on a ‘case-by-case basis’.）

更准确的学理说法是：ChatGPT同时展现出在线搜索引擎和在线平台的双重特征——通过查询处理和信息交付执行搜索功能，同时通过用户输入存储和自定义GPT应用表现出平台特性。因此，其法律定位应为“在线搜索引擎与在线平台的混合体”（a hybrid of the two types of hosting services: online search engines and platforms）。

法律分类的失准将导致监管负担与风险性质的不匹配。当“搜索引擎”的定义被拉伸到足以容纳ChatGPT，它就不再是一个有意义的法律概念了。

三、法域的监管分歧

面对新技术，三大法域选择了三条不同路径。

欧盟：风险预防。

欧盟选择的是“风险预防”路径（precautionary approach）。在DSA的立法哲学中，规模本身就是风险。当一个服务拥有超过4500万月活用户，它便构成一个公共信息基础设施。ChatGPT被认定为搜索引擎，不是因为它在技术上与谷歌相似，而是因为它在功能上已经成为欧洲用户“接入信息的核心门户”。逻辑是：扮演了公共基础设施的角色，就必须承担公共基础设施的责任。

美国：创新优先。

美国走的是“创新优先”路线（innovation-first approach）。2025年12月11日，特朗普签署第14365号行政令（Executive Order 14365），标题为“确保国家人工智能政策框架”（Ensuring a National Policy Framework for Artificial Intelligence）。该行政令启动联邦政府对各州AI相关法律的联合审查，要求各部门制定政策建议、行业标准与立法草案，并指示司法部长在30日内成立AI诉讼工作组（AI Litigation Task Force），专门挑战与联邦AI政策相冲突的州级AI法律。

2026年3月20日，白宫进一步发布《国家人工智能政策框架》（National Policy Framework for Artificial Intelligence），明确提出联邦AI政策应以“最低负担”（minimally burdensome）为原则，通过联邦优先（federal preemption）消除碎片化监管，建立统一的联邦AI监管框架。

其底层逻辑是：AI首先是技术，其次才是风险源。监管必须为创新让路，任何阻碍美国赢得全球AI竞赛的规则都应当被移除。本质上是产业竞争的达尔文主义。

英国：第三条道路。

英国走的是介于美欧之间的第三条道路。2023年3月29日，英国政府发布白皮书《促进创新的AI监管路径》（A pro-innovation approach to AI regulation），确立五大非强制性原则：安全、保障与稳健性；适当透明度与可解释性；公平性；问责与治理；可争议性与救济。

英国模式的本质是：不对AI进行事前分类和一刀切监管，而是依赖现有监管机构在其各自领域内识别和管理AI带来的具体风险——监管聚焦于AI的使用场景而非技术本身。

具体而言，信息专员办公室（ICO）负责数据保护，竞争与市场管理局（CMA）负责竞争监管，通信管理局（Ofcom）负责通信与广播领域的AI应用监管，金融行为监管局（FCA）负责金融服务领域的AI监管。这四个机构通过数字监管合作论坛（DRCF）进行跨领域协调。DRCF于2020年7月成立，FCA于2021年4月成为正式成员。

三条路径的背后，是对同一个问题的不同回答：

当生成式AI以对话替代检索、以整合替代罗列，DSA的“搜索引擎”概念便被强行拉伸到一个立法者未曾预见的维度——当立法者面对一个既有分类体系无法容纳的技术物种时，最直接的反应不是修法，而是削足适履。

欧盟选择了最激进的做法。ChatGPT的命运只是一个开端。所有生成式AI系统都将面临同样的追问：你在DSA的分类体系中，到底是谁？

术语表 Glossary

数字服务法 | Digital Services Act（DSA）

欧盟互联网平台监管法规，2022年11月16日生效（came into force），2024年2月17日全面适用（became fully applicable）。核心特征是对中介服务进行分层监管，是目前国际上最系统化的互联网平台监管立法。

生成式人工智能 | Generative AI

能够自主生成内容（文本、图像、音频等）的人工智能系统，如ChatGPT、Grok。其核心特征在于服务提供者本身创造或生成内容，而非仅传输或存储用户提供的信息，因此不在DSA原有分类预设之内。

中介服务 | Intermediary Services

DSA监管的基础类别，包括纯粹管道（mere conduit）、缓存（caching）、托管（hosting）三类。其底层预设是服务提供者不创造内容，仅传输或存储“由服务接收者提供的信息”。

超大型在线搜索引擎 | Very Large Online Search Engine（VLOSE）

DSA第三层监管对象。月活跃用户超过4500万的在线搜索引擎，ChatGPT拟被归入此类，一旦认定将承担与谷歌搜索同等强度的法定义务。

超大型在线平台 | Very Large Online Platform（VLOP）

DSA第三层监管对象。月活跃用户超过4500万的在线平台，与VLOSE并列适用最严苛的额外监管义务。

系统性风险 | Systemic Risks

DSA第34条要求VLOPs及VLOSEs识别、评估并减轻的风险类型，包括非法内容的传播、对基本权利的负面影响、对民主进程与公民诚信的损害、对公共健康与安全的威胁等。

电子商务指令 | Directive 2000/31/EC

2000年欧盟通过的关于信息社会服务若干法律问题的指令。DSA的法律分类体系沿用了该指令对中介服务的概念框架，但DSA并非替代而是补充该指令。

逐案分析 | Case-by-Case Basis

欧盟委员会对ChatGPT法律归类时采用的方法论原则。委员会承认大型语言模型无法被一概而论地塞进既有分类体系，须结合具体功能与使用场景逐案判断。

结构性的法律不对称 | Structural Legal Asymmetry

指欧盟委员会可以对整合了生成式AI的平台采取监管行动，但不一定能够针对生成式AI系统本身采取行动的法律状态。其根源在于DSA的底层预设仅覆盖中介服务。

风险预防路径 | Precautionary Approach

欧盟AI监管的立法哲学。在DSA的逻辑中，规模本身就是风险——当一个服务拥有超过4500万月活用户，即被视为公共信息基础设施，须承担相应的公共责任。

创新优先路径 | Innovation-First Approach

美国AI监管的政策取向。AI首先被定位为技术而非风险源，监管须为创新让路，以“最低负担”为原则，通过联邦优先消除州级碎片化监管。

第14365号行政令 | Executive Order 14365

美国总统特朗普于2025年12月11日签署的行政命令，标题为“确保国家人工智能政策框架”（Ensuring a National Policy Framework for Artificial Intelligence）。该行政令启动联邦政府对各州AI相关法律的审查，并指示成立AI诉讼工作组。

国家人工智能政策框架 | National Policy Framework for Artificial Intelligence

美国白宫于2026年3月20日发布的联邦AI政策文件，提出以“最低负担”为原则的立法建议，推动建立统一的联邦AI监管框架。

联邦优先 | Federal Preemption

美国宪法第六条规定联邦法律优先于州法律的原则。在AI监管领域，联邦政府通过制定全国统一规则，使与之冲突的州级法律归于无效。

AI诉讼工作组 | AI Litigation Task Force

美国司法部根据第14365号行政令成立的专门工作组，负责挑战与联邦AI政策相冲突的州级AI法律。

促进创新的AI监管路径 | A Pro-Innovation Approach to AI Regulation

英国政府于2023年3月29日发布的AI监管政策白皮书，确立五大非强制性原则，核心是基于风险的灵活监管，监管聚焦于AI的使用场景而非技术本身。

安全、保障与稳健性 | Safety, Security and Robustness

英国AI监管五大原则之一。要求AI的应用以安全、稳健的方式运行，对相关风险进行谨慎识别与管理。

适当透明度与可解释性 | Appropriate Transparency and Explainability

英国AI监管五大原则之一。要求AI开发和部署机构说明AI的使用场景及决策过程，解释深度须与AI风险水平相匹配。

公平性 | Fairness

英国AI监管五大原则之一。要求AI的使用符合英国现行法律，不得产生歧视性或不公平的结果。

问责与治理 | Accountability and Governance

英国AI监管五大原则之一。要求对AI的开发和部署方式进行适当监督，明确问责主体与治理结构。

可争议性与救济 | Contestability and Redress

英国AI监管五大原则之一。要求对AI产生的有害结果提供明确的争议解决途径和有效的补救措施。

数字监管合作论坛 | Digital Regulation Cooperation Forum（DRCF）

英国四大数字监管机构（ICO、CMA、Ofcom、FCA）的跨领域协调平台，2020年7月成立，FCA于2021年4月成为正式成员。

信息专员办公室 | Information Commissioner‘s Office（ICO）

英国数据保护监管机构，DRCF成员之一。

通信管理局 | Office of Communications（Ofcom）

英国通信与广播监管机构，DRCF成员之一。

竞争与市场管理局 | Competition and Markets Authority（CMA）

英国竞争监管机构，DRCF成员之一。

金融行为监管局 | Financial Conduct Authority（FCA）

英国金融服务监管机构，DRCF成员之一。

混合体（在线搜索引擎与在线平台的混合体） | Hybrid of Online Search Engines and Online Platforms

学理上对ChatGPT最精确的法律定位。ChatGPT同时展现在线搜索引擎的信息检索功能和在线平台的用户交互、内容存储功能。

最低负担原则 | Minimally Burdensome Standard

美国《国家人工智能政策框架》提出的监管原则，要求联邦AI监管标准不得施加不必要负担，以消除碎片化监管对产业创新的阻碍。

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